重点税源实施专业化管理的思考

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重点税源实施专业化管理的思考

摘要：税源管理是税收管理活动的基础性工作，重点税源管理更是夯实税收基础工作的关键，借鉴经济学上的专业化分工理论，经过分析国外国家一些先进管理重点税源的经验，提出了设立专门的重点税源管理制度。 我们应适应新形势，构建符合新税制要求的重点税源管理模式。

关键词：重点税源；专业化管理；新古典经济学
一、税源实施专业化管理的理论分析
（一）新经济增长理论概述
亚当·斯密首先确立了分工在经济学中的首要地位，在其所着的《国富论》第一篇中她就开宗明义地指出，“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现出的更大的熟练、技巧和判断力、似乎都是分工的结果。”因此， 她还就以做扣针为例详细阐在亚当·斯密看来，导致经济增长的最根本的原因是社会分工的日益深化和不断演进。

述了劳动分工对提高劳动生产率和增进国民财富的巨大作用。①20世纪80年代以来，以新兴古典经济学家阿林·杨格、杨小凯、贝克尔和墨菲为代表的新兴古典经济学家强调分工和专业化的重要性，抛弃规模经济而改用专业化经济的概念[1]。阿林·杨格的主要思想后被称为“杨格定理”（YoungTheorem），她认为，分工和专业化是效益递增实现的机制，分工和专业化程度一直伴随着经济增长的全过程。杨小凯是新兴古典经济学的集大成者，她继承并发展了亚当·斯密和杨格的分工思想，提出了关于劳动分工水平的提高产生经济增长的思想。杨小凯认为分工是一种制度性与经济组织结构性安排，牵涉到个人与个人、组织与组织关系与协调。个人最重要的生产决策就是选择个人的专业化水平，一定程度的分工，将会产生技术进步、生产率提高。贝克尔和墨菲把从分工加深引致的协调成本与知识的角度来分析经济增长问题，在她们看来，分工能够获得专业化经济效果，那些从事专门化生产的工人，能够生产出比非专门化工人更多的产品。

（二）税源实施专业化管理的分析
按照新兴古典经济学分析框架，不难发现税务部门同样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。将专业化分工理论运用到重点税源管理，假设存在两个税源管理人员（a=2）。如果这两个税收管理人员选择不分工，即她们按照区域划分自己的管理范围，所有企业不区分大小规模统一进行管理（假定她们面对四个规模不同的企业），两个管理员在两个规模不同的企业各花费一半的时间，则她们各自对这两个企业财务状况和经营情况都知之不多，因而她们管理企业的劳动生产率定义为La-1=1/2。由于这两个人从事 同样的管理活动，各人的知识都不比另一人多，而整个社会掌握的知识也不比一个人掌握得多。

如果这两个税务管理人员选择完全分工（按照企业税收收入大小规模，区分重点税源和中小企业两种类型），其中第1人只管理其中税收收入相对大的2户企业，而第2人只管理2户小型企业，则第1人对重点税源管理的相关知识要绝对多于第2人，而且也多于不分工（自给自足）时一个人之所知。这是因为她把时间集中在重点税源的管理上，她能钻研这种活动的更精微的细节，并经过熟能生巧掌握更多的经验，于是她能掌握比第2人更多的管理重点税源的知识，而且远比不分工时一个人掌握得更多。知识更多就意味着劳动生产率更高，她的管理重点税源的劳动生产率为La-1=1，高于第2人的管理重点税源的劳动生产率，也高于自给自足时的一个人的劳动生产率（为1/2）。同样，第2人的管理中小型企业的劳动生产率也肯定比第1人高，而且比不分工时一个人的高。由于这两个人税源管理完全分工时，一个人的知识与另一人的不同，该社会掌握的总知识便为这两个人的知识之 和，这要比她们各自掌握得多，而各人关于其专业的知识又要比不进行分工时一个人掌握得多。

二、国外重点税源实施专业化管理的经验
（一）合理设置重点税源管理机构
随着大企业公司结构、业务经营、核算手段的愈益复杂，能否深入掌握重点企业、行业的状况已成为能否有效预测收入风险、实施有效税收管理的重要因素。针对重点税源、一般税源和零散税源差异，各国都普遍建立了税源管理机构，实行税源的分类层次化管理。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等四种类型，并设置专门管理机构对重点税源进行管理。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2700个税源大户的申报和纳税情况。巴西全国共有纳税企业600万户，其中大户有16.5

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万，约占总户数的3%，而其交纳的税款却占全国税收总额的90%。为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户特别是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控。澳大利亚按规模将公司分为大企业、中小企业、更小企业三类进行监控。每年澳大利亚都将销售额达到1亿澳元以上的大公司列入重点监控范围，并成立专门的机构进行管理。由澳大利亚联邦税务局直接监控管理的大企业达到1800多家，征收税款占全部税款比例的35%。针对大公司经营活动较多的现状，澳大利亚不但监控其国内收入部分，还监控其海外收入部分；不但重视其每一笔交易的情况，还重视其在全球的资金和贸易安排情况，一旦发现有偷逃税或避税现象，就会采取严厉的措施加以惩罚。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2700个税源大户的申报和纳税情况。美国国内收入署也设立了大中型企业局，大企业局按行业不同成立相应的分局，英国大企业局也成立了专门的行业组派驻各地。

（二）实行强化重点税源管理的配套措施
为加强对重点税源企业的监管，西方国家制定了一系列配套制度。国外经济发达国家，国外经济发达国家，普遍利用税收信息化建设促进税源管理。例如，澳大利亚1996年专门成立了税收特别工作组，对重点税源进行监控，每年编制重点税源排行榜。澳大利亚联邦成立的交易报告和分析中心，对大企业和公司的大额资金流动进行有效的监视。其次，经济发达国家普遍建立了以预测为主、包括金融机构、大学、民间企业在内的重点税源预测体系。如美国在西弗吉尼亚设立的国家计算机中心根据其庞大的信息库与复杂的程序公式对每个大企业的税收进行预测。另外，西方国家还为重点税源企业纳税人提供广泛、周到、多元化的纳税服务，平缓大企业 的抵触心理，促成纳税人主动纳税。

三、中国重点税源管理体系的构想
（一）成立专业化的重点税源管理机构
第一，从实际出发确定重点税源大户。对企业能够根据其规模合理分类，从注册资本、经营收入、应交税金三个方面考虑，将纳税人分为大、中、小型。也依照行业特点，对征管相对薄弱、容易出问题的行业，如房地产行业、建筑业等实施集中管理。重点税源企业确定后，能够根据企业特点将企业分为若干类型，并针对特殊企业和事项，实行不同层次和不同深度的管理。这样管理的重点就能够突出，对薄弱环节管理可得以加强，从而带动整个税源管理的精细化和科学化发展。重点税源的确定应利用科学的技术手段，根据地区经济条件的差异，合理 确定数量。

第二，设置适当的重点税源管理机构。税源管理机构的专业化是加强税源管理的组织保障。基于专业化分工的理论，有必要对重点税源在较高管理层面上实施相对集中的税务管理，组建重点税源税收管理机构。能够将大型企业集团管理集中到国家税务总局或省级税务机关，在公司总部较为集中的大城市，成立专门的分区税源管理机构。经过调整重点税源管理机构，一方面能够达到重点税源户数的集中管理，有利于提升管理层次，减少执法随意性，也利于促进税收管理信息化建设进一步向高层次、集约化发展；另一方面，把其中的中小企业下放县级税务机关实行属地管理，能够节约成本和方便纳税人。

第三，明确重点税源专业化管理目标。重点税源的专业化管理必须以科学的方式进行，明确目标，即实行个体化、综合式、深入型管理。首先，重点税源个体化差异的存在，需要我们认真对待，不断开辟管理领域，填补非常规性管理的空白。其次，重点税源往往是一个层次结构复杂、经营范围广泛、内部运作紧密的系统，必须有计划地实行综合性管理。能够仿效澳大利亚对大型企业集团税源管理的办法，将集团公司作为一个整体来管理，了解集团公司内部每个公司所扮演的角色和它们所进行的内、外部交易。再次，对重点税源的管理不能仅仅依靠常规管理，必须深入了解重点税源的各项有用信息，否则就会重蹈管理信息不对称的覆辙。要改变这一状态，应 及时调整管理目标，健全制度，落实措施，逐步使税务管理由表层向内核发展。

（二）完善重点税源管理的配套制度
比较和借鉴重点税源管理的国际经验，税源管理必须走科技加管理的路子，充分运用信息网络技术，建立和完善以现代技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅、科学严密的税源监控体系，实现信息化和专业化的税源管理。这是税源管理的基础工程，要形成内外统一、四通八达、纵横交错的税源管理信息网络，建立税源

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管理的信息共享机制。为加强重点税源的预测，根据中国实际征管情况，在宏观上应利用一般均衡理论与动态经

济理论，建立大型宏观预测模型、逃脱组合模型等，对现有税源、潜在税源的发展态势进行预测。另外，优化重

点税源企业的税收服务。在重点税源管理过程中，在高度重视纳税人满意度、加强与纳税人的沟通的同时，要对

纳税人进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化。欧美等国设立大企业机构后，在审计、管理等方面

制定了一系列不同于小企业和非营利单位的具度和办法，如在审计上采取申报前的预审计、改不同税种的不

同审计为“一揽子”进行的全面审计等。这些都值得中国在实践中加以借鉴。

关于税源管理专业化的探索和思辨

一、江苏国税税源专业化管理的实践

在去年全国征管和科技工作会议上，宋明确提出了树立风险管理理念，实施信息管税，勾画了风险管理为导向的税收管理专业化管理基本目标。在今年全国税务工作会议上，肖捷的报告、钱总结中要求，深入推进专业化管理，不断强化税收征管基础工作，其中一项重点工作是探索税源专业化管理新模式。其主要内容是以税收风险管理为导向，对税源实施科学分类，合理调整征管机构职责，整合优化各部门管理资源，创新税收管理员制度，我们认为肖、钱和宋的报告中有关税源专业化管理问题十分及时，非常必要，是破解当前税收管理中很多突出问题和矛盾的一个重要突破口，为全国税务系统推进税源管理专业化指明了方向，在中国税收管理现代化进程中具有里程碑意义。

下面，首先介绍一下我们江苏国税落实肖、钱、宋讲话精神，深入推进税源专业化管理的实践情况：

去年以来，我们江苏国税根据总局统一部署要求，把树立风险管理理念，推进信息管税，实施税源管理专业化，不断推进征管制度创新和业务变革等几项重要工作联系起来，统筹安排，整体推进取得一定成效，在全省国税工作会议上，我们周报告专门阐述了专业化管理、信息管税、风险管理等工作要求之间的内在联系和规律性，为各级国税机关统一思想认识奠定基础；在全系统七项主要工作任务中，关于税源管理专业化的部署要求成为报告的主要内容，占据其中的三项，比较明确细化了今年深化税收风险管理，推进专业化管理的各项目标任务和主要工作措施。

我们认为，江苏国税专业化格局和总局的意见在方向上是一致的，在一些环节有所差异，具体汇报如下：

1、建立以税收风险管理为导向的税源管理专业化运行机制

（1）建立以风险管理为导向的税源管理专业化运行机制，就是按照风险管理的流程要求，在省市县分局四级国税机关层级之间、部门之间，以税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价为主线，对税

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源管理职能进行分解分工；在外部对纳税人以纳税人的规模、行业、风险类型扽

为基础，按照风险等级进行分类管理，形成各级各部门之间上下衔接互动、运行

顺畅的信息化、专业化、立体化的税源管理运行机制。

（2）税源管理专业化运行机制包括纵向互动机制、横向联动机制、外部协

作机制和综合管理机制

A、纵向互动机制的内容是：

省市局承担风险管理运行流程中的“风险目标规划管理、风险分析识别、风

险等级排序管理、风险应对支持管理和上收管理”等重要职能，发挥其在风险管

理中的主导作用。具体工作任务重点包括：建立风险分析识别管理工作机制、风

险信息情报管理机制、风险应对管理机制、目标管理和保障机制。建立风险管理

平台和风险特征库，组织、监督、考核本地税源管理工作。。

省辖市局按照省局的统一安排部署，做好本地区风险管理年度规划工作。以

省局风险特征库为基础，根据本地区纳税人产业分布结构状况，及遵从风险发生

的主要特点，建立本地区的市级风险特征库；参照省局的部门分工，组织好日常

风险分析识别工作。建立风险等级排序管理工作机制，根据本地区税收风险发生

的特点和人力资源分布状况，做好风险等级排序相关参数的调整维护，做好风险

等级排序的日常管理工作。根据省局的统一规划，做好中小企业风险分析应对指

南、模板的编制工作。结合省局纳税评估、专项检查等工作安排，制定本地区年

度联动纳税评估、整合专项检查等规划部署工作。对部分复杂事项实施上收管理；

按照大企业管理的统一要求，开展上收大企业税收分析监控和风险应对工作；对

一线一些风险应对工作中的疑难问题提供及时的支持帮助。做好全年风险管理总

结评价和绩效评估工作。

县局机关从以行政管理职能为主的职能，向以直接承担税源税基监控管

理等实体职能为主的职能转变，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工

作，不断提高直接承担税源税基管理的职能比重。具体职能包括：在纳税人较多

的地区，直接承担税收风险的等级排序管理；直接承担本县域范围内纳税人风险

信息情报管理和对外交互工作；直接承担本县域范围内的风险分析识别工作；直

接承担部分复杂事项的组织应对工作；直接组织实施中小企业的行业风险应对管

理；按照风险类型直接实施专业化应对工作；直接组织实施全部或部分大企业（或

重点税源户）风险分析监控、风险应对等事项；按照职责分工，做好省市局上收

管理的协助配合工作等。

基层分局以创新管理员制度为契机，形成与管理层风险分析识别、风险等级

排序相衔接的管理员职能。合理分解户管员管理职责，把税收风险分析、专

业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度

较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；把制度性安排的、

事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。基层分局的管理员分为专业税收

管理员和属地管理员，上级局安排的和本分局自行组织的风险应对事项由分局专

业税收管理员承担，属地管理员以划定的纳税人为管辖对象，承担税收执法和纳

税服务的日常事务性管理工作，包括开展日常税收巡查、调查，催报催缴、提示

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提醒等。据统计，我省当前已有8个省辖市局机关成立了专业风险管理团队，县（区）局机关成立县（区）局专业团队151个，
由县局统筹管理的松散型团队124个，专业机构担当专业团队的45个，分局内部成立的专业团队409个，从事税收专业管理的人数达到全部管理员总数的43.％，专业化队伍建设为税源专业化管理提供了组织保障。

B、横向联动机制的内容是：

各级部门之间建立健全税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查等工作联动机制，进一步明晰各部门的税源管理职责。

各级税务机关充分发挥税收分析的基础作用，及时发现反映地区税源发展和税收征管中存在的问题，为税源监控和纳税评估提供准确的线索和导向；税源监控是衔接税收分析、纳税评估和税务稽查的重要环节，以税收分析成果为依托，根据企业规模、行业特点、风险类别等因素，合理划分税源监控的职责和重点，实施分级分类监控，
对于税源监控中发现的疑点和问题，要及时反馈到税收分析、纳税评估和稽查环节，促进税收分析质量的提高，为纳税评估和稽查选案提供准确的目标和方向；全面提升纳税评估工作质量和效率，充分发挥以评估促分析、以评估促稽查、以评估促管理的作用，完善评估工作的组织形式，加强纳税评估案例分析，探索税负异常变化规律，并及时将分析成果反馈税收分析、税源监控环节，以改进税收分析方法，提高税源监控能力；积极发挥税务稽查的促进作用，形成以查促进分析、以查强化监控、以查深化评估的良性互动，在税务稽查和税收分析、税源监控、纳税评估之间建立有效衔接，进一步落实各部门的税源管理职责和协作制度。

省局机关做好自身的部门联动，指导各级开展建立税源管理联动机制工作，制定了《江苏省国税局税源管理联动机制部门联席会议制度》，设立由有关部门组成的联席会议，作为省局税源管理联动工作机制，明确联席会议及各成员部门在联动机制的职能作用，规定部门间税源管理整合联动的主要内容和运行流程。省局征管处、计统处承担联席会议的秘书工作。在联席会议的框架内，省局出台了《江苏省国家税务局税收征管数据整合发布管理办法》，按照“四统一”的要求，明确省局本级部门间数据分析整合发布主要项目、部门职责、运行流程和操作规范。一是在联动机制的框架内，统一数据分析发布项目。各部门凡是需要发布的分析项目，要提交本级联席会议审议，防止多头发布、重复发布和发布无效或低效的信息。二是统一数据口径，计统部门承担数据口径定义的统一工作，及数据整合发布的统一规范工作，凡是对下发布数据必须数据定义清楚、
计算公式及计算单位明确。三是发布信息按照任务类、预警类、参考类进行明确分类，便于下级机关区别对待。四是把监控决策系统作为联动机制数据整合发布的统一平台。

C、建立外部协作机制

认真落实省《关于加强国家税收征管保障工作的通知》，拓展从第三方获取信息渠道，完成国地税数据交换平台，接入公用信息平台中的涉税信息，探索跨省数据交换协作，着力解决征纳双方信息不对称问题；对个体工商户、临

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时经营等零散税源，依法实施委托征收；印发了《江苏省国家税务局江苏省地方

税务局关于印发〈企业所得税年度汇算清缴纳税申报鉴证业务规范（试行）〉等

十二项鉴证业务规范的通知》、《关于印发〈企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证

报告规范要求〉的通知》，进一步规范、发挥税务代理机构在税源管理中的积极

作用。

D、建立综合管理机制

明确各级税源管理联动机制建设的领导小组直接承担实施风险管理的组织

领导工作，税源联动管理联席会议直接承担各级风险管理的协调管理工作，各级

各部门和税源管理的各环节，在联席会议的框架内，按照风险管理的程序要求，

统一规划，明确职责，分工协作，密切配合。经过调整完善管理职责和运行流程，

使联动机制迅速融入到风险管理的新格局中。

2、税源的分类管理与风险管理运行机制的有机衔接

（1）税源分类管理主要是在税收风险管理主要环节上的分类管理，而不是

简单经过管户的分类管理来实现，具体表现为：

——在风险分析环节：

税种管理部门首先按照规模进行分类：重点税源（含大企业）的风险分析和

中小企业风险分析。其中，重点税源（含大企业）的风险分析主要是个性化的风

险分析；中小企业主要是行业风险分析。收入规划部门负责宏观经济税收分析和

重点税源风险分析预警；征管科技部门做好征管状况和征管能力分析，完善普通

风险分析；稽查部门做好税务稽查典型案例的分析，查找税源管理中的风险

点，为加强税源管理明确目标和着力点。

专业管理部门主要是按照专业风险类型的特点进行风险分析：国际税收管理

部门负责业务往来的风险分析，查找经过关联交易、对外支付特许权和佣金、

股权转让等方式进行避税的对象；出口退税部门做好出口退税预警分析。

——风险应对环节

主要经过专业化风险团队和属地管理员之间的风险应对任务分解来实施。重

点税源、复杂的专业风险类，主要由专业风险团队来实施风险应对；中小企业行

业风险应对主要由省市县局提出风险应正确具体要求、发布统一应对模版和操作

指南，优先由县区局专业团队、分局专业管理员集中组织应对；其余部分能够由

属地的管理员实施应对。

专业风险团队开展的主要工作是：1、根据省市局的分析特征库结合本地实

际，提高风险分析识别的针对性。2、分析评定风险等级，整合提交应对任务。

依托基层管理平台风险特征信息，对系统提供、上级下发、自主分析的各级各类

风险信息进行整合和重新赋值排序，为县（市）局和分局的风险应对工作提供依

据。3、直接开展高风险重点税源企业、重点行业的风险应对。筛选出高风险纳

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税人，运用纳税辅导、提示提醒、纳税评定、反避税、和税务稽查等方式进行风险应对；对重点行业实施典型解剖，形成了行业评估指南，下发基层分局全面实施行业评估。4、直接开展复杂事项的风险应对，开展反避税调查和向境外支付费用情况的核查等。5、开展区域性风险管理检查。风险应对小组运用分析评定结果，对风险相对集中基层分局开展管理性检查，
有力地促进了基层分局加强税源管理。

属地管理员以划定的纳税人为管辖对象，承担税收执法和纳税服务的日常事务性管理工作，包括开展税收辅导、日常税收巡查、调查、核查，催报催缴等。

因此，我们江苏国税的税收分类管理基本上没有经过按照规模或行业来建立税源管理机构和相应的专业管理岗位来实施，主要是经过县局实体化后形成的专业管理团队、从属地管理中分离出来的专业化管理机构以及在人数比较多的分局内部形成的专业管理团队这三种形式来实现。

其原因在于：无论是按规模、还是按行业、还是按税种、还是按风险类型等哪种口径设置专业机构，实施专业化管理都存在一定的缺陷。而将日常的纳税服务、制度性安排的事务性管理职能以及税源小风险等级小的风险应对管理留在属地管理机构；经过建立突破属地界限，从属地管理剥离出来的专业团队，能够兼容按规模、行业、税种、风险类型等各种口径的专业化管理。仅仅在县（市）局按规模设置管理机构，就不能兼顾到行业特点、税种管理的特殊性和风险存在的类型
；同理，仅仅按行业设置管理机构，也无法考虑到同行业中不同规模企业的生产经营特点和税源管理的侧重点。而专业化的风险管理机构或团队能够解决按规模、行业、税种、风险类型等各种口径开展专业化管理要求之间的冲突问题。

3、税收管理信息化对税收管理专业化支撑情况

近年来，我们在总局的支持指导下，设计开发了以流程管理系统、监控决策系统和基层管理平台为主要功能结构，三位一体、外部数据交换顺畅的综合税收管理信息系统，为全面实施税收专业化管理提供了强大的信息技术支撑。

以风险管理为导向的税收专业化管理的主要功能基本实现：

一是，实现对税收风险分析识别的专业化支撑，1、加强对纳税人税收遵从基本状况的日常监控，经过31个初级层次监控的指标，实行每周刷新、按月发布具体的风险异常点；2、运用可固化、可量化的风险特征指标对高风险区域、领域、群体和环节实施深层次的扫描监控。在我省“监控决策系统”的“风险特征库”中，当前共设置了省、市两级风险特征指标147个，其中省局本级设有78个风险特征指标，涉及124个风险点，基本覆盖455个行业。3、我们围绕总局和省局年度重点工作部署，根据各部门、各行业税收风险发生的动态特征，以分析项目的形式开展税收风险分析识别。系统较好地实现了风险管理特征信息按机构、按管理员、按纳税人归集的功能。

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二是系统实现了风险等级评定灵活管理的功能，也就是说，虽然系统设置了风险等级评定的默认值，但各省辖市完全能够根据本地区征管资源状况调整风险分值，从而调整本地区风险等级分布结构。

三是风险应对任务分配与相关工作流之间衔接顺畅，风险应对适应纳税人分类管理机制的任务归集和分配要求，并支持应对处理后的处理结果反馈，实时的过程监控和绩效评价。

4、专业化队伍建设情况

我省以培养高素质专业化人才队伍为目标，继续举办高层次人才进修班，组织专业等级考试，开展专业骨干培训和分轮训，761名分和2990名干部参加了省局组织的培训；制定基层一线干部岗位技能分类培训办法，广泛开展全员培训，各地创新培训形式，采取导师式、菜单式、课题式、案例式等多种方法立足岗位练兵，着力提高培训的针对性和实效性；去年还组织参加了总局开展的稽查人员业务等级考试，取得全国第一名的好成绩。

在征管数据质量管理年取得成果的基础上，深入开展了“计算机操作技能提升年”活动，省局组织的“税收征管信息系统操作知识和技能竞赛”被省总工会列为全省职工“十大”操作技能比赛重点项目，1.8万名干部参加网上练兵，促进了基层一线干部征管系统操作能力的全面提升。

5、总结：我们认为，当前我们推进的风险管理为导向的税收管理专业化格局和总局提出的专业化意见的总体要求基本一致。具体表现在，建立了以风险管理为导向的税源管理专业化运行机制，按照风险管理的流程要求，以税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价为主线，在各级各部门之间对税源管理职能进行专业化分工，形成了上下互动、横向联动的税源管理专业化运行机制。

专业管理人员根据不同纳税人的实际情况和征管规律，建立覆盖各种规模、各种行业、各税种、各种专业化管理需要的风险特征库，制定相应的风险应对模版和操作指南，组织或直接应对各类风险,对风险特征和风险应对两个主要环节进行了分类。经过县局实体化和创新税收管理员制度，大大减少行政事务性工作，更多地承担起税源税基管理的职能；
把综合素质较好的管理员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合技术要求高的税源管理岗位，专业从事专业税源工作。将年龄偏大，但工作经验丰富、责任心强的干部配置到业务相对单一的属地管理岗位，从事事务性工作，使干部的工作能力与岗位职责相适应，达到了优化征管资源配置的目的。经过成立县（区）局专业风险管理团队、专业机构、分局内部专业团队，以及各种类型的岗位技能培训等，建立专业化人才队伍。基层管理平台的正式上线运行，将监控决策系统中的风险特征库指标按设定的规则有序导入基层管理平台，进行按户归集，做风险等级评定，并支持各级税源管理部门的风险应对，实现了信息化的支撑作用。经过以风险管理为导向的税源专业化管理，全省共增加税收收入138亿元，占全省组织国税收入3225亿元的4.28%,达到提高征管质量和效率的目的。以上做法与总局提出的“以税收风险管理为导向，以纳税人规模、行业及其缴纳的税种为主等对税源进行分类，优化征管资源配置，建

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立专业化人才队伍，完善运行机制，以信息化为支撑，达到提高征管质量和效率的目的。”专业化管理的总体要求基本一致。

主要差异在于：

１、总局要求：一般在县（区）范围内，突破属地管理界线，以规模、行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税致分为重点税源和一般税源（包括中小税源和个体工商户）两类，将原税源管理机构改变为重点税源管理机构和一般税源税源管理机构。

江苏的做法是，在保持现有税源管理机构不变的基础上，以风险管理为导向，在税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价等主要环节上的专业化管理，在基层税务机关，建立专业管理与属地管理相分离的格局，不是简单经过管户的分类管理来实现。

2、总局明确了税收管理员主要承担户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等11项职责。对重点税源，一般设置日常管理和纳税评估两类岗位；对一般税源，可设置日常管理、综合事务、纳税评估等岗位，按岗位履行相应的税源管理职责，概括起来说，就是因管理对象设岗。

江苏的做法是按照税收风险管理的不同要求和不同环节设岗。首先是按照专业税收管理与属地税收管理相分离的要求，将管理员划分为从事专业管理和属地管理的管理员。从事专业化管理的税收管理员主要承担税收风险分析、专业纳税评估、大企业（或重点税源户）的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从事属地管理的税收管理员承担制度性安排的、事务性管理服务职能。

二、关于实施税源管理专业化工作试点工作的几点建议

税源管理专业化涉及税收管理的方方面面，在很多方面都会对现有管理格局、管理、管理机制、管理职能配置、人力资源配置安排、管理方式方法产生不同程度的影响，因此，总局在全国范围采取先试点后推开的方式，是完全正确的。

下面围绕试点工作，我谈一些建议：

（一）建议总局成立试点工作领导小组，下发税源管理专业化试点工作的正式文件，为各试点单位统一思想认识，加强试点工作的组织领导，落实试点工作任务提供保障。

（二）建议总局召开由各试点地区一把手和各试点单位一把手参加的试点工作动员会议，由于试点工作涉及涉及总局各司局和各级各部门，总局各相关司局如果不给予充分的配合支持，试点工作可能出现“两张皮”，也就是各条线按照原各自下达税源监控管理任务，信息平台不能统一（如所得税的总分机构、计统的重点税源监控），征管条线难以整合扎口（如大企业管理、反避税、出口

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退税等），特别是有关人力资源优化配置等。征管条线单兵作战不可能推动试点工作全面展开，难以完成试点任务。

（三）建议总局明确试点工作的基本指导思想、目标要求、提出试点工作的时间表、阶段要求等，使各试点单位明白试点工作的基本原则和指导思想是什么？最终达到什么目标？这样才能保障试点工作方向不至于偏离总局预期的大方向。建议今年作为试点工作阶段，一季度部署试点工作；二季度试点单位展开试点工作，并上报试点方案，总局批复试点方案；三季度组织现场观摩，试点工作交流，总局对试点工作提出完善意见；四季度完善提升、总结并提交全国推广的专业化工作方案。

（四）建议总局提出比较明确的专业化试点范围和样式。一是，当前在分级分类管理实现方式，各级机关承担税收管理专业化职能实现方式等关键环节在认识上还存在差异，因此，总局有必要提出几个试点的基本样式，总结研究试点过程中可能出现的问题。二是，按照总局专业化工作意见，试点工作关涉的问题比较多，涉及面比较广，因此，有必要在试点单位之间明确试点的侧重点，便于各地突出重点，包括：综合试点、各种单项的试点。

（五）建议总局组织试点单位到国际上现代税收管理比较先进的国家参观交流，同时，试点单位之间召开两至三次试点工作研讨会，交流试点工作的存在问题和取得经验，保证试点工作在一个较高的起点和较高的层次上展开，更不至于走弯路。

（六）关于试点的模式问题。我们建议，一是，在试点模式选择上，秉持积极稳妥的原则；二是，基本赞同总局专业化意见确定的篮子方案，建议在一些操作问题上进一步细化；三是，关于分类管理问题，建议，实行专业管理与属地管理相结合的模式进行构架，具体想法在对《专业化意见》的建议中说明。

（七）总局为试点单位提供支持和帮助，主要是在征管制度创新和征管业务创新、信息化经费、机构设置、机构管理职能调整等诸多方面提供特殊，为试点探索拓展一些空间。

三、关于《总局税源管理专业化工作意见》及《税收管理员制度》两个文件的几点建议。

我们认真研读了《国家税务总局关于推进税源专业化管理的意见》（讨论稿）和《税收管理员制度（试行）》（修订讨论稿），并进行了讨论。总体上我们认为这两个文件体现了税收管理专业化的内在规律，符合科学化、精细化要求，反映信息化条件下税收管理变革的趋势，非常有价值，
对指导我们试点工作具有一定的建设性作用。

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下面，我们对讨论稿中有关表述或具体实施方面尚存在疑问的地方，提出一些理解和想法，供总局参考：

（一）关于税源管理专业化的管理职能问题。

关于税收管理员职责。《税收管理员制度》中列举的税收管理员主要职责有11项：户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等。在税收管理员岗位设置上，对重点税源，设置日常管理岗和纳税评估岗；对一般税源，设置日常管理岗、综合事务岗、纳税评估岗。职责列举上，缺乏信息的加工与分析利用、风险监控、税源预测等职责，一些专业化程度较高的管理工作如注销清算、反避税等，不能清晰地归集到上述职责中。

不能从一种属地管户制变成另一种分类管户制。原有的属地管理专业化程度不高的原因在于，涉及纳税人所有事项都有属地管理员承担，是一种除了办税服务和税务稽查之外的综合管理。这些管理职能，我们认为能够分为两大类，

一类是涉及纳税人的一些制度性安排的事务性管理工作，如，调查核查，辅导服务，协查巡查，信息采集，小额零散税收管理等日常事务，这些事务专业化程度低，对管理员管理能力要求低，税收执法权监督制约要求低，就近属地管理效率比较高，方便纳税人。我们认为对于这类日常管理事务保持属地管理。

另一类是涉及纳税人的税收风险控管事项，如税收分析，重点税源监控，行业管理，专业管理（反避税、出口退税等），规模纳税人注销清算等职能，具有遵从风险管理要求高，专业化程度要求高，管理员难以完成，管理员履行职责分权监督要求高，属地管理要求不高等特点，我们认为经过专业化将这些职能从属地综合管理分类出来，
由专业机构或专业团队履行。这些专业机构或专业团队履行不必承担制度性安排的事务性管理工作，集中精力按照专业化要求，对不特定纳税人开展专业管理。反之，如果这些专业机构或专业团队如果既承担制度性安排的事务性管理工作，又承担税收风险监控工作，那么新的专业管理又是一种综合管理的翻版。

建议：①按照税收风险管理理论和总局信息管税的要求，增加除信息采集以外的，信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作职责，税收风险分析、风险应对、行业性风险监控、税源预测等税收风险管理职责，以及专业程度要求较高的出口退税、反避税、注销清算等职责。②在岗位设置上，能够先区分属地（责任区）管理职能与专业管理职能，专业管理员承担税收风险分析、风险应对、行业性风险监控、专业纳税评估、税源预测、注销清算等专业化程度较高的税收风险管理工作，属地（责任区）管理员承担除专业管理员职能以外的户籍巡查、催报催缴、调查执行、纳税辅导等日常事务性税收管理工作。在属地管理职能与专业管理职能划分的基础上，设置相应岗位。总之，就是要明确事务性职责的范围，事务性实行户管形式；调整人手搞专业化管理，专业化管理不能理解为纳税评估，像行业管理、出口退税、反避税等，都属于专业管理，不再实行管户制！对管理员制约监督的不在事务性工作中，
专业化更应体现在管理过程中，每一个环节体现区别。

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（二）关于纳税评估与专业管理关系问题

不能将纳税评估理解为税源管理的专业化，除了纳税评估之外，税源管理专

业化的措施很丰富。纳税评估本身在概念上、制度上、程序上、合法性和正当性

方面存在很多问题。因此，不能把纳税评估岗等同于专业管理岗。

（三）关于纳税人分类问题。

税源分类是实施专业化管理的基础，税源分类得科学、合理，将有助于专业

化管理工作的深入有效开展。《讨论稿》中推进税源专业化管理的基本任务第一

点，对税源科学分类，提高管理的针对性和实效性。其中：以规模、行业及其缴

纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税致分为重点税源和一般税源（包

括中小税源和个体工商户）两类。

1、“将纳税致分为重点税源和一般税源（包括中小税源和个体工商户）

两类”。这种方法在实践中有一定的问题。分类管理不能以规模或行业进行一元

化分类。分类本身不是目的。分类管理的目的是为了对具有相同税收遵从风险发

生规律的纳税人群体，开展税收风险分析和应对处理，提高税源管理的专业化程

度，提高税源管理的质量和效率。因此，国际上通行，中国税收管理实践证明的

各种有利于把握税收风险发生规律的各种分类都是，实施纳税人分类的选项，都

能够应用于专业化。具体包括：按规模、行业、税种、风险等级、风险类型（如，

反避税、网上交易、出口退税）等。

2、“以规模、行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税人

大致分为重点税源和一般税源”，那么，划分方法究竟是什么，是单纯以规模、

行业或税种，还是先规模后行业、先行业后规模？如果以行业划分的话，是否行

业内大大小小所有企业都作为重点税源？

3、重点税源一般是指企业数量占当地企业总数比重较小（20%左右）、年税

收收入占当地税收总收入比重较大（80%左右）的纳税人。重点税源以外的其它

纳税人则为一般税源。实际情况中20%与80%不一定匹配，有的地区可能一户或

几户收入比例就能超过80%，有的地区收入规模平均，收入比例超过80%的户数

可能户数占比远高于20%；还有，收入规模是动态的，如果发生变化，户数是否

要调整（调出或调进）？

4、最后一句：也能够根据当地产业结构、行业分布情况，按行业进行分类。

这一句话要表示的意思与前面的表述不一致，感觉是前面不是按行业来分类，可

是前面已经提到以行业为主来分类了。

（四）分类管理与机构职能关系问题。

机构和岗位职责问题。我们非常赞成保持现有税源管理机构不变这一要求，

可是，按照重点税源和一般税源的分类调整管理机构的职责，使原有按片管户的

税源管理机构改变为按规模（行业、税种）分类的税源管理机构，是不是能够理

解为今后管理分局就改变为重点与一般税源、某某行业分局或是某某税种分局？

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重点税源管理机构，要配强、配齐管理力量，按户开展税源日常管理，根据风险

预警开展纳税评估；一般税源管理机构，可按税源管理事项实施专业化岗位管理。

是不是能够理解为重点税源户管，一般税源不再户管，保持属地管理？如果重点

税源户管的话，那么就是推翻原有按片户管方式，又形成新的户管？重点税源突

破属地管理后，办税服务是否打破属地，是否随机构的调整而跟进？在税源管理

机构内部可根据行业特点设置相应的管理部门和人员，以摸索行业管理规律。如

果已经是按照行业来划分重点税源和一般税源的话，税源机构内部还需要按行业

设置部门、人员？税源管理机构内部部门与岗位如何衔接？部门设置问题，是按

部门设岗，还是按岗设部门？会造成多人管，多头跑的问题。中国税收管理包含

大量对纳税人的事务性工作，当前全部取消是不太可行的，而不取消日常事务性

工作，户管是一种合理的选择。

分类管理是各级各部门管理各环节的专业化管理方式。往往因不同税种、不

同专业管理而有不同的表现形式，所得税可能更多强调规模和行业；国际税收管

理和出口退税主要是按照反避税、出口退税风险类型进行分类，消费税主要是按

照产品、税种分类，普通主要是针对易于接受和虚开普通的纳税人群体。

不同分类有不同数据采集方式，不同的风险分析方式，不同的风险应对方式。

因此，不能以分类来设置机构、岗位，因为如果按照这些分类，税务机关内

部的机构设置按照哪一种口径都不能满足这些不同的分类。我们认为分类管理在

管理层在现有机构框架下，经过各级各部门转变管理职能就能实现分类管理；在

基层税务机关，经过县市局实体化、专业管理机构（这种专业管理机构不实行属

地管理，按照规模、行业、税种、风险等级、风险类型等专业管理方向设置管理

部门或管理团队）、或较大分局内部成立专业管理部门或管理团队的形式来适应

专业化管理带来的机构和职能问题。

（五）关于分类管理的环节问题。

我们认为，分类管理不能仅仅理解为对纳税人管户的分类管理。分类管理应

当贯穿税收管理的各主要环节，更重要的是在数据采集、数据处理、数据分析、

风险分析、风险排序、风险应对环节进行系统的分类管理。

税源管理岗位分为日常管理、综合事务、纳税评估三类，主要承担11项职

责，岗位与职责如何对应？讨论稿中对管理员的定义是省以下直接面向纳税人和

扣缴义务人（以下简称纳税人）、负责税源管理的工作人员，但办法实际是按分

局来制定的，一些上级机关上收的管理职责没有体现在管理员职责中，如出口退

税、反避税等。岗位职责与专业化运行机制衔接不上，存在两张皮的形象。

现代税收征管专业化职责分工的主要因素和内容

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现代税源专业化管理流程主要包括：

——税收遵从风险管理流程环节，包括：风险管理目标规划、风险分析识别、

风险等级排序、风险应对管理、风险应对实施、过程监控与绩效评估等。

——税收数据信息情报管理流程环节，包括：数据采集、信息加工、情报交

换、知识管理等。

——税收征管程序流程环节，包括：申报受理、税收评定（申报审核、案头

审核、实地审核）、税收征收、税务稽查等。

在上述的风险管理、税收征管流程中，都要体现纳税人分类管理的要求，与

分类管理要求相关的主要职责，包括：分规模的税源管理（大企业管理、中小企

业管理等）、分行业管理、分税种管理以及分特殊风险类型管理（国际税收管理、

交易税收管理等）等。

以上这些流程一定是基于统一的信息化平台,否则是很困难的!

在整合以上流程的基础上，形成以税收征管程序为基础，风险管理流程和税

收数据信息情报管理流程衔接、配套，体现税源分类管理要求的税源专业化管理

综合流程。按照以风险管理为导向，以税收数据信息情报管理为支撑，以规范税

收征管程序为重点，以纳税人分类分级管理为基础，形成税源专业化管理基本职

责包括：

1、风险管理目标规划：指税务机关对一定时期内税源风险管理的工作目标、

阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等做出的具有系统性、全局性的谋划。

2、税收信息情报管理：指税务机关对税收数据信息情报的采集、筛选、量

化、归集以及加工、分析、共享、传递、交换等工作。

3、风险分析识别：指根据风险发生的规律，经过建立风险特征指标和风险

特征库,研究、开发风险分析数据模型、工具，开展项目化税收风险分析等措施，

对风险数据信息进行扫描、分析和筛选，找出遵从风险易发生的领域、环节和纳

税人群体。

风险分析识别分类管理职责主要包括：综合税收风险分析、大企业（重点税

源）风险分析、行业税收风险分析、税种风险分析、征管基础类风险分析、出口

退税风险分析、国际税收风险分析、稽查典型案例风险分析等。

4、风险等级排序：指根据风险分析识别成果，按照一定的规则进行估值计

算，综合考虑征管资源，评定纳税人风险等级的过程。

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5、风险应对管理：指税务机关强化联动，做好年度风险应正确总体规划、

分层级分部门风险应正确工作计划安排和任务分配，为各级有效组织实施风险应

对提供专业支持。

6、风险应对实施：指税务机关在风险分析识别和等级排序的基础上，经过

合理配置征管资源，采取提示提醒、申报审核评定、案头审核评定、实地审核评

定、反避税调查、税务稽查等各种应对措施，消除税收风险，提高纳税遵从度的

过程。

风险应对分类管理职责主要包括：高风险纳税人的风险应对、大企业（重点

税源）的风险应对、分行业风险应对、分税种风险应对、征管基础环节风险应对、

出口退税风险应对、国际税收风险应对、其它特殊类型的风险应对等。

7、过程监控与绩效评估：风险管理过程监控，指税务机关经过一定的方法

对风险管理每一个环节进行监控，及时纠正风险管理的具体运行与风险管理总体

目标之间的偏差；风险绩效评估，指税务机关对风险过程的各主要环节做出的评

价，并从税法遵从度和征管成本效益两方面对风险管理质量和效率做出评判，促

进风险管理持续改进。

和jennyyu168同志讨论基础管理职能的专业化问题

讨论中，jennyyu168同志提出了一个非常好的命题，她认为：“不赞成基

础事项就一定不适合实行专业化管理。并不是比较复杂的事项才适合专业化管理，

有些简单重复的事项比如催报催缴，不论谁做都没有本质的结果差异，完全能够

由专人批量处理，而不是所有的属地管理员都去重复劳动。”其实，持有这种观

点的同志不在少数。我觉得非常有必要就此展开讨论，想借此谈点个人想法：

基础管理（也有称为日常管理）的概念只是一种中国式税收管理的现象概括，

既不是国际通行做法，也没有系统的理论解释，一般是指，税收制度性规定的事

务性管理工作，主要体现管理环节前移的导向，如，你所述及的催报催缴，主要

是由税务机关对申报期行将结束时，向纳税人实施催报催缴。纳税人是否申报、

如何申报，如何权衡自己申报与不申报形成的法律代价，应当是纳税人自己的事。

再如，纳税人是否选择一般纳税人的申报方式，也应当由纳税人自己对照

有关税收制度作出选择，如果，作出不当选择，纳税人将为此带来不利的后果。

而由税务机关进行调查、审核、审批来确定纳税人的一般纳税人身份，不但突破

了纳税人自主履行纳税义务的一般原则，同时，税务机关带来了昂贵的税收管理

成本和不可低估的执法风险。事实上，在现代税收管理比较发达国家几乎没有这

种主要发生在纳税人自主申报阶段的税收管理职能。在中国税收管理体系下，这

些基础管理事项能够长期存在有历史传统原因，也就形成了中国式的税收管理特

色。

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存在的就是合理的。在中国税收管理理念和方法没有进行系统变革之前，这

些管理事项还会存在于我们的税收管理生活中。不过随着税收管理现代化程度的

不断提高，这些基础管理事项将逐步淡化，并最终退出历史舞台。

理论上讲，所有的基础事项都能够实行专业化管理。基础事项就不能实施专

业化管理这个结论没有人下过，也是不正确的。为什么对许多基础管理事项要实

行属地的综合管理，有其原因，一，这些事项一般针对不特定对象，甚至针对所

有纳税人的；二，这些事项一般都需要与纳税人保持比较紧密的联系，就近实施

相应的管理更具实效。恰如，催报催缴这件事，合理合法的逻辑是，税务机关不

必在纳税申报期结束前，向纳税人发出催报催缴。在纳税人不能遵期履行纳税申

报义务时，税务机关应发出责令限期改正通知书。后视后果轻重作出或不作出处

罚。而现在的催报催缴职责的属地化的合理解释，一是，催报催缴责任往往和征

管质量和效率考核联系起来，成为税收管理责任被分解到责任区。一些纳税人纳

税义务淡薄，需要登门做工作，如果，她不及时履行申报义务，所在税务机关及

属地管理人员都将获得不利的考核后果。二是，催报催缴往往因为纳税人基础信

息不准，难以集中准确进行批量实施。第三个原因，赞同LHBJS同志的解释，就

当前的条件看不可能也没有必要对数十种的基础管理事项一一由专人实施专业

化管理。四，不是所有的事项都需要实施专业化管理，也不是所有的事项专业化

程度越高越好。属地就近对纳税人一些制度性安排的事务性事项进行综合管理，

也不失一种较优选择。当某个税收基础管理事项从属地综合管理中分离后，实施

专业化管理对税源管理的总体质效更有价值，那也未尝不可。

略议税收基础管理与税源专业化管理

基础管理职能主要是指专业化管理职能之外的，税收法律制度、规范性文件

等规定的日常性管理工作。基础管理主要由属地税务机关的税收管理人员采取综

合管理的办法来事实。这是中国税收管理有别现代税收管理的一种重要差别。其

目的就是寄希望在基础环节，经过面上的规则和相应的管理措施来防控所有纳税

人的税收遵从风险。正确发挥税源基础管理职能有利于税收流失风险的防范，能

够为税源专业化管理创造良好的环境。可是，基础管理职能过于宽泛，基础管理

工作安排过于庞杂，措施叠加、事项繁多、流程复杂等，必然会牵制人力、精力。

特别是纳税人分布比较多的地区，如果不能转变税源基础管理方式，税源管理专

业化就无法深入推进。

税收基础管理的繁杂、低效表现为基层税务机关税收管理人员疲于应付的种

种管理琐事，表现纳税人没完没了的满足各项管控要求。可是，事实上，其根子

在于制定措施的管理层没有真正确立纳税人自主申报制度，没有主要经过风

险管理的理念和方法来有针对性的管控有遵从风险的纳税人，而不是让所有纳税

人“吃药”。因此，要从顺应税源管理专业化发展趋势的角度来重新检视税源基

础管理工作。

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一要转变管理理念，逐步树立纳税人自主申报的理念，还责于纳税人。要逐

步改变经过基础环节叠加式的制度设置和层层加码的管控措施，来防范所有纳税

人遵从风险的习惯做法。

二要认真梳理、清理、调整、减并各类基础管理事项。对没有法律法规依据

的管理事项要坚决清理；对有法律法规依据但面广量大成效不明的管理事项要进

行整合减并；要研究把在基础环节的部分风险控制措施，转化为风险特征指标纳

入风险管理体系，分轻重缓急有选择地开展风险防控。

三要充分发挥信息化在基础管理中的作用，把一些基础管理事项从管理员的

基础管理职能中剥离出来，集中实施，如提示提醒、催报催缴等可经过信息平台

批量发送集中处理；各类调查、核查事项经过综合调查库进行整合归并集中实施。

四要建立日常税源管理措施发布的审查评估制度，尽可能减少各条线日常管

理措施发布的频度，为税源专业化管理腾出时间、空间，人力、精力。

推进税源专业化管理必须解答的几道题（四）

根据规范税收征管程序、深化税收风险管理的新要求，进一步研究税源专业

化管理职责分工的规律。按照有利于税收征管机构科学设置，体现税收管理方式

新变化，顺应信息技术应用新趋势等要求，将专业化分工与机构设置、职能重组、

人力资源配置、信息系统设计等征管体系关键要素紧密联系起来，形成以风险管

理为导向，以分类管理为基础，以信息化为依托，以促进遵从为目标，各级各部

门在税收征管程序中分工明确、职责清晰、相互衔接、运行高效的税源专业化管

理新格局。

经过规范税收征管程序，深化税收风险管理，合理界定税源管理的主要运行

环节和主要管理职能，建立税源专业化管理职责分工的总体框架，税收征管职能

的基本分工形式是：申报审核、案头审核、实地审核、税收征收、违法调查等职

能的专业化。经过在税源管理各主要环节实施科学的税源分类，细分税源管理职

能，规范税源专业化具体职责的分解分工。对各主要环节进行细化分工。申报审

核、案头审核、实地审核等环节，可按纳税人规模、行业、税种、特殊事项、特

殊风险类型等标准进行专业化分工，如大企业、中小企业、交易纳税人的申

报审核、案头审核。能够按照某一类的标准进行专业化分工，也可按照某几类的

标准进行组合式专业化分工，如先按行业，再按税种进行专业化分工。违法调查

可分为一般违法调查和严重违法调查。

经过转变管理职能、合理调整机构设置、上收部分税源管理层级等措施，省、

市、县各级国税机关根据各自税源管辖范围，按照规范税收征管程序的要求，在

部门之间、岗位之间、主要环节之间，进行科学的专业化分工，逐步实现各层级

的税源专业化管理。

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经过税收征管职能在各层级之间科学分解、合理分工，形成各层级之间相互

衔接、密切配合、有序运转的税源专业化管理运行格局。

要协调处理好税源专业化管理与纳税服务、基础管理之间的关系，经过创新

纳税服务和税收征管基础管理方式，促进税源专业化管理；经过税源专业化管理，

不断优化纳税服务，夯实税收征管基础。要协调处理好税源专业化管理和税务稽

查之间的职能关系，发挥税务稽查在税源专业化管理大格局中的职能优势，形成

税源管理与税务稽查相互衔接、相互补充、相互促进的良好局面。

实施人力资源的战略管理，加强专业化人才培训，优化人力资源配置，探索

专业等级管理，健全公正透明的专业人才激励机制，逐步壮大与税源专业化管理

要求相适应的专业化人才队伍。

推进税源专业化管理已经被确立为中国税收管理十二五发展的一项重要战

略。表面上看，税源专业化管理只是一种税收管理活动在组织分工层面上的一次

变革，其实质是信息化条件下，对现行税收管理、机制、模式、方式等多方

面的一次系统变革，是中国税收管理现代化建设的一个重要战略步骤。对此，相

信很多人士已经达成或早有共识。

关键是采取怎样的策略全面实施这一战略。不少地区已经、或者正在积极尝

试。事实上，推进税源专业化的策略不是唯一的。

能够采取比较激进的路线，一步到位的实施税源专业化的管理机制、管

理模式、管理机构设置、管理资源配置、信息系统平台重构等措施，这种策略的

好处是缩短变革周期，减少改革成本。可是，这种策略需要比较成熟的条件，比

如：现代税收管理专业化的内在规律认识比较系统成熟，改革大环境比较协

调，信息系统建设能够同步跟上，对机构设置、职能配置形式和内容的认识比较

系统准确等，如果一些底层设计出现了误差，或者内外部环境评估出现误差，可

能导致变革的曲折。

能够采取积极稳妥的策略，稳步推进，由量变积累达致目标的水到渠成。这

种策略的好处，积极稳妥，避免弯路。当然，这种策略需要更多时间和变革成本。

这种策略的总体思路是：顺应现代税收管理发展的新要求，顺应信息技术发展新

趋势，重在转变管理职能，重在优化资源配置，保持机构基本不变，保持改革平

稳有序，以推进业务逻辑扁平化为突破口，建立以促进遵从为目标，以规范征管

程序为基础，以风险管理为导向，以推进分类管理为重点，以信息化建设和专业

化人才队伍建设为保障的税源专业化管理新格局。

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以先进的管理理念为指导，依托信息化条件，建立体现现代税收管理规律的税源专业化管理新格局，不是一蹴而就的，必须扎扎实实创造和积累条件，静下心来做好以下几道题：

第一道题，深刻理解并清晰表示税源专业化管理的基本理念、基本原理乃至相关基本概念
一是，什么是税源管理？

二是，什么是专业化？

三是，什么是税源专业化管理？

四是，税源专业化管理坚持哪些先进的管理理念？

五是，税源专业化管理的新的特征是什么？（或区别于以往的专业化的主要表征是什么？）
六是，税源专业化管理新格局中哪些是借鉴的哪些国家的哪些经验？哪些是我们独创的？为什么？

七是，税源专业化管理我们想解决当前税收管理中哪些突出矛盾和主要问题？因为，不理解这些问题，就是表明不知道想要干什么，即，为什么要推进税源专业化管理，如何推进税源专业化管理，构建什么样的税源专业化管理格局。

第二道题，深刻理解并清晰表示至少六个税源专业化管理相关的逻辑关系，一是，税收遵从管理与税收管理之间的逻辑关系；
二是，税收遵从管理与税源管理的内在逻辑关系；
三是，税收服务与税源管理之间的逻辑关系；
三是，税务稽查与税源管理之间的逻辑关系；
四是，税源管理与税收法制管理之间的逻辑关系；
五是，税收支持保障管理与税收遵从管理之间的逻辑关系；
六是，税收支持保障管理与税源管理之间的逻辑关系等。

因为，不理解这些逻辑关系，税源专业化管理在税收管理大家庭中必然成为孤家寡人，只能自说自话。

第三道题、确定税源专业化管理的主要专业化职责
税源专业化管理的本质是税源管理的专业化分工，因此，如何开展专业化分工，为此，必须回答以下一些基本问题：
一、税源管理重点和目标究竟是什么？

二、传统的税源管理活动的主要职责是哪些？

三、风险管理导向下的税源专业化管理的主要职责又是哪些？不同于传统税源管理的职责是什么？

四、税源专业化管理活动的过程逻辑究竟是什么？与传统的税源管理活动的过程逻辑的主要区别究竟是什么？

五、税源管理活动分为哪些主要阶段？

六、税源管理过程的主要流程节点是哪些？

七、根据这些目标、重点、过程逻辑、主要流程节点，如何确定分工环节？八、这些分工环节的主要职责集合分别是什么？

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如何不能回答这些问题，我们无法清晰地明白专业化所追求的专业分工，究竟分哪些工？这样，也就无法明白，专业化之后，专业岗位的人们究竟应该干哪些事？当然，也就无法清晰地明白，为什么现在一些地区专业化风生水起，却没有显著区别于传统税源管理的基本特征？——典型案例：将原来按照属地管理模式进行的纳税人管理，简单改为按照行业或规模管理模式进行纳税人管理的形式变化。

第四道题，承担这些税源管理专业化职能需要怎样的组织机构？

税源专业化管理职责分工之后需要对应承担这些职责的组织机构，因此，要落实税源专业化管理的主要职能及具体管理职责，必须比较分析税收管理组织机构的结构状况，确定职能、职责等与机构之间的对应关系，为此，必须回答以下一些基本问题：
一、国际上通行的组织机构具有怎样的内在规律？

二、国际上这些组织机构是如何与税源专业化管理职能及相应职责进行匹配衔接的？

三、中国现行税收管理组织机构的基本形态是什么？

四、中国现行税收管理组织机构是如何承担税源管理职能的？

五、中外税收管理机构比较的差异及特点是什么？

六、为了顺应风险管理导向下税源专业化管理的职能要求，是否需要对现行的组织机构进行职能调整、组织结构改造或机构体系重构？为什么？

七、如果需要转变职能，如何转变？

八、如果需要结构改造，如何改造？

九、如果需要机构再造，如何再造？

如果不回答这些问题，我们无法清晰地明白专业化分工的主体承担者是谁？为什么为了推进专业化就必须研究相应的组织机构结构关系？为什么我们会把职能配置、机构设置等做成这样而不是那样？

第五道题、建立与税源专业化管理运行格局相匹配的“一体化”的信息支持保障体系
工业化早期的社会化大生产中的专业分工主要是基于机械化的平台——生产流水线，美国电影《摩登时代》描摹的场景。基于信息化是本轮专业化的一个重要特征。因此，如何基于信息化实施专业化，必须回答以下一些基本问题： 一、什么是信息化？

二、数据资源在信息化中的地位和意义？

三、当代信息技术、通讯技术等发展的现状及趋势是什么？

四、数据信息情报知识等在现代税收管理具有怎样的地位和作用？

五、什么税收管理信息化？税收管理信息化的内涵和特征是什么？

六、税务机关组织内部信息化对专业化的意义？

七、税务机关组织外部信息化对专业化的意义？

八、税收管理如何适应和依托信息技术发展变化及数据信息情报资源，重构专业化的运行框架？

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九、信息化如何满足税收管理专业化在机制方式手段等方面变革创新的新需要？

十、如何搭建满足在各级、各部门、管理各环节、各专业化岗位等之间开展专业化分工的信息技术平台？

十一、 如何搭建满足税务机关内外部、税务机关内部各级、各部门、管理各环节、各专业岗位等之间开展专业化税源管理的数据信息情报知识共享平台？

十二、 如何借鉴现代税收管理的通行做法，实现税收管理信息化本身的专业化，以税收管理信息化自身的专业化促进税收管理专业化的不断深化？

如何不能回答这些问题，我们无法清晰的明白本轮专业化所追求的专业分工，一个重要的基本特征是什么？信息化条件下专业化分工主要变化在哪里？信息化条件下管理机制等方面发生了怎样的变化，由此引起的分工关系发生了怎样的变化？哪些需要机构重构来实现专业化分工，哪些根本不需要经过机构等物理要素的变化，就能够满足新专业化分工需要？

特别是信息化平台尚未搭建，一定要谨慎对待别人的专业化模式！

美国著名专栏作家弗莱德曼《世界是平的》对我们思考这些问题有深刻启示！

第六道题、如何统筹协调好税源管理专业化与税收管理法治化

税收管理法治化是现代税收管的根本要求，也是税收管理现代化的主要标志之一。推

进税源管理专业化，必须落实税收管理法治化的各项要求，必须促进和不断深化税收管理的

法治化，为此，在推进税源专业化管理过程中，如何统筹协调好税源专业化与税收管理法治

化，必须回答以下一些基本问题：

1、什么是法治化？

2、什么是行政管理法治化？

3、什么是税收管理法治化？税收管理法治化的主要特征是什么？

4、税收管理专业化与税收管理法治化之间是什么关系？

5、税收管理专业化对税收管理法治秩序带来怎样的变化？

——税收执法主体发生了怎样的变化？

——税收执法程序发生了怎样的变化？

——税收执法对象发生了怎样的变化？

——税收管辖权分配发生了怎样的变化？

——征纳双方的权责关系发生了怎样的调整？

——专业化分工中如何分配税收执法权？

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——专业化分工中如何分解执法责任？

——现行的税收法制体系及相关法律制度体系如何支持税源专业化分工的？

——如何评估税源专业化管理流程中各主要环节的执法风险？

——如何按照税收法律制度要求合理分配征纳双方的举证责任？

——如何有效地维护纳税人的合法权益？

……
6、在推进税源管理专业化管理中，如何实现税收法制管理自身的专业化？

——决策管理的法治化？

——规范性文件管理的专业化？

——法规规范统一管理的专业化？

——执法过程监控管理的专业化？

——税收各种强制措施实施的专业化？

——税收争议处理机制的专业化？

……
7、如何实现税收法制管理与税种风险管理之间的有序分离，推进各自的专业化？

如何不能协调处里税源专业化管理与税收管理法治化之间的关系，整个税源专业化管

理将失去其基本的法理基础，税源专业化管理的合法性将难以保证，自然会引起税收管理秩

序不同程度的波动，甚至混乱，难难以控制税收管理活动过程中出现的各类执法风险和遵从

风险！