基于生命周期工程的政府债务项目风险管理研究

管理研究

摘要：政府债务的出现，在一定程度上反映了特定时期政府收支缺口与预算管理制度之间的矛盾。近年来，在财政压力与发展经济共同驱动下，政府通过创新举债主体和举债方式，使债务规模大幅增长。截至2021年末，政府债务余额达30.5万亿元，同比增长18.7%，较2010年末的10.7万亿元增长了185%，增长趋势明显超越地方经济增长幅度。根据“明斯基时刻”理论，大规模政府债务尤其是隐性债务的存在，不仅会扭曲宏观调控机制，还可能会威胁到金融体系稳定。目前，我国政府债务主要来自商业银行等金融机构，其中又与房地产、政府财权事权划分等因素交织在一起，很可能使政府债务风险向金融领域传染。与发达国家相比，我国政府债务风险总体可控，但随着政府债务不断累积，可能会出现政府融资限制和困难的情况，相关风险不容忽视。如果风险在金融系统中隐性蔓延和传递，不仅会造成金融体系风险上升，对经济增长产生负面影响，还可能引发系统性金融风险。基于此，本篇文章对基于生命周期工程的政府债务项目风险管理进行研究，以供参考。

关键词：生命周期工程；政府债务；项目风险；管理措施 引言

政府债务风险评估和治理是防范化解系统性金融风险的关键环节。从理论上讲，政府债务既是政府为履行社会公职、权衡财政风险与公共风险的结果，也是调度社会资金、弥补财政赤字进而塑造地区竞争优势的特殊分配方式。在区域经济协同发展的特定背景下，不同行政区域间不仅会因为区域一体化而产生经济基本面的相互关联，进而存在相关风险传导的可能，而且是存在单方面扩张本土财政经济利益的“逆向选择”行为和“以邻为壑”竞争，进而可能放大金融风险的跨区传导。因此，从我国政府债务问题的历史演变出发，基于金融风险联动视角，重新审视其内在关联机制以及跨地域、跨部门、跨层级的传导路径，在此基础上

探索有效的协同治理机制，是区域一体化过程中有效评估和治理政府债务风险，进而防范和化解系统性金融风险的题中应有之义。

1政府隐性债务治理的相关阐述 1.1政府隐性债务的界定

政府隐性债务是政府在法定政府债务限额之外对基础设施建设、平台日常经营服务等相关方面，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。如政府通过透支未来政府财政预算的方式进行举债，但未把此项业务纳入地方债务系统进行管理等。总体来看，政府投资成为拉动地方经济的主力，故而县市对上级政府的补助依赖度过高，普遍存在强烈的融资冲动，诱使地方隐性债务加剧。

1.2公共风险视阈下政府隐性债务治理的必要性

1.政府债务治理有助于确保财政可持续性。治理政府隐性债务风险是缓释系统性金融风险、确保财政可持续性的关键。由于公共风险诱发隐性债务的规模大、可预知性低，即便依靠健全体系和加强财政预算风险防范也难以使得债务风险被彻底根除。因此，打好政府隐性债务治理攻坚战有利于防范和治理公共风险。

2.政府债务治理有助于规范政府债务体系。治理政府隐性债务风险对规范政府债务融资机制具有重要支撑作用。由于债务信息公开透明度不够，导致地方公共风险转移到政府财政支出风险，从而加剧地方隐性债务影响地方经济的发展。因此，规范政府治理体系并在源头加以监督才能及时化解和防范风险。

2政府或有债务的风险传导 2.1横向金融链条风险

地方融资平台作为政府获得资金的界面，是形成政府或有债务的主要载体。在2014年新预算法颁布前，为获得更多的辖区经济发展资金支持，在政治锦标赛影响下，政府纷纷借用融资平台以土地质押的形式发行一般政府性债务或担保型债务，而地方融资平台则依托政府信用作为担保，从商业银行、信托融资、融

资租赁和债券市场获得了大量的贷款或资金。部分地方融资平台甚至采用虚假抵押、重复抵押和口头抵押的形式，反复从银行和非银行等金融机构获得贷款。而在新预算法和《关于加强政府性债务管理的意见》出台后，地方融资平台显性融资的功能被弱化，但在为政府隐性融资方面上的功能却得到强化。一般政府性债务、担保型债务和隐性债务使得地方融资平台的财务负债率和杠杆率通常较高。长期以来，地方融资平台主要是依托地方财政收入担保作为偿还资金，随着中国经济增长减缓和市场风险加剧，地方财政增收乏力，这使得地方融资平台违约风险增加。此外，地方融资平台又缺乏主营业务和外部信贷资金注入，使得地方融资平台明显缺乏自救能力，更加恶化了地方融资平台违约风险，较高的违约风险将引起系统性金融风险。

2.2纵向财政链条风险

地方国有企业作为社会主义国家的经济产物，主要由政府主导或控制，具有较强的政治色彩，是政府旗下的主要关联型企业。一方面，地方国企的运营好坏直接决定着政府财政可持续性，如果国企经营较好，则政府财政盈余充足，反之，如果地方国企经营亏损或破产，作为股东的政府就要承担救助责任，这导致地方国企与政府存在明显的“政资不分”。另一方面，地方国企作为社会主义国家的主要建设者，经常需要承担政策性任务，替政府发行企业债或融资，这导致其缺乏市场化独立决策机制，使得部分地方国企未具备盈利能力，甚至长期亏损。此外，政府还掌握了地方国企高管任免权和项目审批权，这使得地方国企常常会迎合政府意志行事。

3对策建议

3.1高质量、稳增长，去存量、降杠杆

通过社会经济的高质量发展和稳增长、双循环策略来实现经济发展正循环，通过降低杠杆率来化解债务风险。从政府宏观方面分析，经济增速如能积极在高质量前提下维持平稳增长，必将利于支撑与缓解政府债务压力。因此，在近期特别是疫情后时期应充分调动积极因素，保持适度扩张的宏观经济政策，提供宽松的社会经济发展环境，扎实做好经济复苏工作，从而在源头上杜绝政债务风险。

3.2中央主导，地方主动，银行配合，优化结构

由中央政府指导和主导，在政府和商业银行的密切配合下，实施计划有序的地方债务置换、展期、重组、借新还旧、PPP模式等进行债务结构优化，不断降低政府债务风险。特别是对于提供纯公共服务产品而产生的巨额债务、关系国计民生的项目工程债务，要优先保障安排偿还，以降低化解债务风险的成本。

3.3开放搞活，效率优先，社会参与，减债减负

通过改革政府投融资机制，实施开放搞活政策，加强资本配置效率。鼓励社会资本参与城投基础设施与公共服务产品的建设，扩大政府债务主要占比的城投领域资金来源渠道，有利于实现人民城市人民建，民众参与当家作主，把好事办得更好。

3.4企业债务，市场转化，自主经营，自动偿还

对于已经市场化、合规转化了的企业经营性债务，企业可利用项目结转资金或者经营收入自动、自主、自觉地进行及时偿还，以保持和提升企业品牌美誉度、信用度。

结束语

随着中美贸易摩擦加剧、经济下行等负面因素叠加，部分市县经济承压、财力收缩，隐性债务风险有可能爆发。在这个过程中，相应的地方性中小银行的经营风险也可能在同一时间爆发。这时如果出现点状风险，但处置不及时、不恰当，不迅速地切割、隔离风险，就有可能造成区域性风险，造成区域内企业整体的信用评级下降、信贷收缩、流动性紧张，从而进一步造成经济下行，并引发社会矛盾。所以，加强政府债务项目风险管理十分重要。

参考文献

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