衢 瓣廉 【文献编￣］ｄｏｉ：１０．３９６９０．ｉｓｓｎ．１００４—６９１７．２０１３．１２．０２４ ２Ｏ１３年第１２期（总第２２２期） 社会转型时期公共安全管理法制化研究 曲ＩＥＩ伟ｌ １７ （广西警官高等专科学校治安系，广西南宁５３００２３） 摘要：公共安全管理法制化是我国社会转型期公共安全危机形势的现实需要，是现代法治原则的基本要 求，同时也是协调和保障公众利益与个体公民权益的重要保证。应构建符合我国国情的公共安全管理法律制 度体系，严格依法预防与应对公共安全事件，培植公民公共安全法律意识，深入开展公共安全法制宣传，树立 公共安全法律的权威和尊严，实现公共安全管理的法制化。 关键词：社会转型时期；公共安全管理；法制化 中图分类号：ＤＦ３４文献标识码：Ａ文章编号：１００４—６９１７（２０１３）１２－０１２４—０５、 我国当前正处于社会转型时期，在社会、经济 快速发展的同时，社会各个领域的公共安全问题也 逐步凸显，社会的和谐稳定和安全面临着较大的挑 战。近年来，我国在处置公共安全事件方面取得了 一家和社会的管理都是以‘‘人治”为中心，法制的含义 十分狭隘，法制化程度很低。如《礼记・月令》中记 载：“命有司，修法制，缮囹圄，具桎梏”。而在《商 君书・君臣第二十三》中，商鞅也主张“民众而奸邪 生，故立法制，为度量以禁之．…一法制明则民畏刑， 定的成效，显示了我国政府的强大社会动员力和 应急措施的行政执行能力，但同时也暴露出了不少 缺陷和漏洞，其中尤为明显的是在法制上的缺陷。 法制上的缺陷所产生的消极后果不仅仅是一时公共 安全管理效率上的损失，更有在社会价值意义上的 社会和谐代价和公民权利代价。党的十八大报告指 法制不明，而求民之行令也，不可得也”。当时虽然 也有了不同发展程度的成文的法律形式，但具有最 高法律效力的是皇帝诏令，既可以公布、认可法律， 也可以改变、废除法律，而“制”则解释为裁 。 新中国成立后，我国社会主义法制处于起步的 阶段，这个阶段的法制化主要是法律、制度的制定 与完善，法制的内涵也主要是包括法律和制度。如 出，要完善中国特色社会主义法律体系，加强重点 领域立法，并提出要推进依法行政，切实做到严格 规范公正文明执法［１】。因此，推进公共安全管理法 制化进程，提高依法预防和处置公共安全事件的水 平，不仅关系到国家经济发展全局和人民群众生命 财产安全，而且是构建社会主义法制社会、和谐社 我国著名的政治家、法学家董必武先生就从这个角 度对于法制给出了简明的解释：“我们望文思义，国 家的法律和制度，就是法制。什么是制度，制度就是 在一个国家里面，包括社会的组织，大家都要遵守 定的秩序。”［３ 同时也指出：“我们的人民民主法 一会的重要内容。 一、公共安全管理法制化的内涵 制，是工人阶级领导的人民群众，通过国家机构表 现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专 政的重要武器。”【４】 改革开放以来，我国在社会、经济突飞猛进发 法制化，在我国的不同历史阶段有着不同的内 涵。在我国古代，无论是奴隶社会还是封建社会，国 收稿日期：２０１３—１０—１５ 基金项目：广西哲学社会科学“十二五”规划项目（１ｌＷＴＦＸ０１） 作者简介：曾伟（１９７５一），男，广西上恩人，广西警官高等专科学校治安系副主任，副教授。 【法学研究】社会转型时期公共安全管理法制化研究 展的同时，对于法制化的要求也进一步提高，法制 社会矛盾，使各类影响国家政治稳定和经济发展的 化的内涵有了很大的扩展和延伸。对于法制的解释 公共安全危机事件呈高发态势。此外，自然灾害、人 也从静态意义的法律制度扩展到了动态意义上的立 为引发的各种重大灾难性事件时有发生，国内外反 法、执法和守法等诸方面，法制化成为法律、制度 恐形势日益严峻，所产生的现实危害和社会影响也 和法律秩序有机结合的统一体，其根本精神是“依 对我国公共安全管理水平、危机处理能力以及社会 法办事”【５】。就公共安全管理领域而言，公共安全管 公信力等方面提出了严峻的考验。实践证明，通过 理的法制化是指为了保障公共安全和公民的合法权 法制化使公共安全管理规范化、科学化、常态化，对 益，有效地预防、控制、应对各种公共安全事件所 公共安全危机进行行之有效的防范和管理，可以使 建立的一系列调整各种社会关系的法律制度以及以 公共安全危机造成的损失减缩到最小，对应对社会 这些法律制度为根基的法律的执行、法律意识的形 转型时期的公共安全问题、有效地化解公共安全危 成等方面的统一体。 机意义重大。 ＋ 公共安全管理法制化是综合性的、全方位的， （二）公共安全管理法制化是依法治国的重要内容 主要包含三个层次。一是法律制度的制定和完善， 在现代法治社会的发展趋势下，公共安全管理 即立法。国家通过对公共安全管理的经验进行总结 作为一种以国家行政行为为主导的社会活动，必然 和筛选，把行之有效的部分以法律形式加以固定， 要纳入法制的轨道，这也是我国法治原则的基本要 作为预防和处置公共安全问题的权威性准则。二是 求。从宏观上来说，公共安全管理法制涉及社会管 法律制度的执行，即执法。国家规范公共安全管理 理诸多法律领域，公共安全管理法制化对这些不同 者的执法行为，同时也授予公共安全管理者在非常 层面、不同领域的法律法规进行整合，是整体性法 规状态下应对公共安全事件拥有特殊的权利，使其 制在领域性法制的典型反映，通过公共安全管理法 具有更大的权威性，有利于在非常规状态下调整各 制化建设，将促进我国的整体法制建设。从微观方 种社会关系，提高公共安全突发事件的处置效率。 面来说，当发生突发公共安全事件后，政府必然要 三是法律意识的养成，即守法。公民是社会的基本 在紧急状态下作出决策和采取应对措施，法律的规 构成要素，一个国家的公民法律意识对于法制化建 范性和稳定性可以使政府行为具有明确的导向性， 设起到至关重要的作用。邓小平指出：“要讲法制， 并为应急措施的执行提供强有力的法律保障。此 真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不违 外，法制化推动了公共安全领域政府行为的公开性 法，而且能积极维护法律。”［６ 由于公共安全涉及面 和透明度。法律的公开性必然要求政府把处置公 广，与人们的日常行为息息相关，尤其是在公共安全 共安全事件置于群众监督之下，使政府决策更加民 事件发生时往往存在着个体公民权益与公众利益 主、科学，同时保证了公民应有的知情权，调动社会 的冲突，因此更是需要公民对法律的理解和遵守。 各方共同参与公共安全危机应对的积极性。 公共安全管理法制化得以实现的社会根基就是培养 （三）公共安全管理法制化是协调和保障公众 公民的依法治国理念和公共安全法律意识，遵守法 利益与个体公民权益的根本途径 律、服从法律，树立起公共安全管理法制的权威。 在现代法治理念中，既追求对公众利益和个体 二、社会转型时期公共安全管理法制化的意义 公民权益的维护，又强调不同层面权益之间的相互 制约和相互协调，以达到社会和谐发展的目标。公 （一）公共安全管理法制化是我国社会转型期 共安全管理法制化的核 就是政府必须严格依法履 公共安全危机形势的现实需要 职，以保护公民权利为基本宗旨，不滥用公共安全 现阶段我国正处于社会转型期，改革开放触及 管理权力。由于公共安全事件的涉及面 且具有突 到了深层次的体制性问题，社会发展正处在公共安 发性和后果不可预测性等特征，因此在公共安全管 全问题频发的非稳定状态。在这个变革的过程中， 理过程中公众利益和个体公民权益往往会存在着 权力与利益在不同的主体间进行转移和重新分配， 矛盾，如消防管理中的强制拆除措施与公民物权之 经济发展的不均衡、传统道德文化体系失衡以及道 间的矛盾、群体性事件处置中的紧急拘留等人身约 德信仰的缺失，形成了诸多不稳定的因素，极易激化 束措施与公民人身权利之间的矛盾，等等，这些矛盾 ＧＵＡＮＧＸＩ ＳＯＣＩＡＬ ＳＣＩＥＮＣＥＳ Ｎｏ．１２．２０１３（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，Ｎｏ．２２２） 只有通过法律的规束和制衡才能解决，否则就容易 陷人混乱、失序的状态。公共安全管理法制一方面 通过法律赋予的紧急处置权对公众利益进行保护， 另—方面通过对政府行政管理部门的紧急权力进行 产上的损失；另一方面也要给社会公众充分的人文 关怀，包括心理健康、精神安全等方面，避免在公共 安全危机应对过程中对他们造成二次伤害。 第二，通过立法实现公共安全社会管理状态 的合法转移。我国在２００４年的宪法修正案中把“戒 严”改成了“紧急状态”，作为公共安全核心内容的 “紧急状态”人宪使我国的公共安全管理真正全 面进入法制化建设的阶段。但随之带来的问题就是 “紧急状态”的确定，即社会管理状态的合法转移。 限制和约束从而避免个体公民权益受到侵害。只有 加强公共安全管理的法制化建设，推进法制化的程 度和水平，才能够在管理过程中寻求公众利益与个 体公民权益的契合点，平衡行政效率与权益保障的 关系，体现公共安全管理的保障人权基本法律价值 理念和为人民服务的政府职能，充分发挥“危机管 从社会管理状态方面看，公共安全管理具有两个层 理＋利益平衡”的基本功能。 面，即Ｅｔ常管理状态和应急管理状态，这两种状态 三、社会转型时期公共安全管理法制化的途径 下无论是管理的权限、内容，还是管理的方式方法 等都存在很大差异。因此，要通过立法，从法律上实 （一）构建符合我国国情的公共安全管理法律制 现日常管理状态和应急管理状态相互转换，同时也 度体系 为政府行为的转换提供法律依据和奠定法律基础。 我国的公共安全管理法制是在借鉴西方国家 第三，调整专门性法律法规的层次和内容以保 有关公共安全管理立法有益经验的基础上，立足于 证整体结构合理化。目前我国公共安全管理相关法 我国国情和工作实际构建起来的。在现代法制背景 律法规逐步完善，基本实现了公共安全各领域的整 下，西方各国的公共安全管理立法模式不尽相同， 体覆盖，但从广度和深度来看，不同领域的专门性 但其公共安全管理法律构架基本相似，都是由宪 法律法规处于参差不齐的状态，在自然灾害、安全 法、紧急状态法以及与公共安全相关的各个不同法 事故、公共卫生、社会安全四大公共安全领域中，社 律效力层面的法律法规构成【 １。自新中国成立以来， 会安全方面的法律尤显薄弱。自然灾害方面有《防 尤其是自党的十一届三中全会以来，我国法制建设 震减灾法》和《防洪法》等，安全事故方面有《消防 获得了长足的进步，公共安全管理法制建设也取得 法》《安全生产法》等，公共卫生方面有《食品安全 很大的成效。已初步形成了以宪法为核心，涵盖自然 法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条 灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等 例》等，而在社会安全方面却只有由公安部发布并 内容，包含公共安全管理法律、法规和适用于各地 施行的《公安机关处置群体性治安事件的规定》， 方行政区域的地方性规定等各个层次的公共安全 这个规定不仅法律效力上层次较低，而且处置主体 管理法律体系。但从法制化的程度来说，目前我国 的规定也过于狭隘，难以适应社会转型时期治安形 公共安全管理法律制度体系尚处于框架搭建阶段， 势的需要。因此，应对各个公共安全领域的法律制 无论是从法理角度还是实践角度都还有很多不完善 度在执法实践中存在的问题进行充分的调研，并在 的地方。因此，必须加强立法，使整个法律制度体系 此基础上对现有的公共安全管理法律制度进行调 更加完整，衔接更加紧密，使公共安全管理真正做 整，使责、权更加统一，保证法律之间的衔接性和对 到有法可依。 等性。 第一，将保护社会公众利益的法律价值取向 第四，制定涵盖全面的公共安全应急预案。公 作为立法的主线。国际法协会在１９８４年通过并公 共安全应急预案，又称突发事件应急预案，是在遵 布了《国际法协会危机状态下人权准则巴黎最低标 循我国公共安全法律的前提下，对于发生的公共安 准》，为各个国家制定公共安全法律时对社会公众 全事件进行风险评估和分析，以有效地开展应急行 利益保障方面的规定提供了指导性准则。在制定公 动减少损失而制定出的工作方案和计划。应急预案 共安全法律时，一方面要保证应对公共安全问题的 虽然不属于公共安全管理的法律法规，但在公共安 法律措施能发挥应有的作用，最大限度地减少公共 全管理的法制化中是不可或缺的，它是公共安全管 安全事件对社会公众的身体、生命造成的伤害和财 理法律规范和公共安全管理实践之间的媒介和桥 【法学研究】社会转型时期公共安全管理法制化研究 梁，是公共安全管理法制化的重要内容。由于以确 意识、权利意识明显提升的时期，善用权力可以有 定性、普遍性调整为主要特征的公共安全管理法律 效地解决公共安全危机，反之非但不能解决危机， 规范与公共安全事件及应对过程中所特有的不可 还可能产生大量不稳定因素，激化各种矛盾，从而引 预测性和个别性存在着一定的距离，难以像普通的 发影响更为深远的社会安全问题。因此，在通过立 法律规范一样直接作用于社会生活实践，因此，公 法确立行政紧急权的范围、限制或增加公民的合法 共安全管理法律应侧重于指导性，必须结合特定事 权益之外，要通过严格执法来确保行政紧急权和公 件、地区、行业的特点，转化为具有针对性、可操作 民合法权益之间的均衡，在充分发挥行政职能部门 性的具体实施方案，才能更好地满足公共安全事件 应对公共安全事件的能力的同时，最大限度地避免 应对实践的需要。 对公民合法权益的侵害。我国《突发事件应对法》中 （二）严格依法预防与应对公共安全事件 对于行政紧急权的使用有了明确的限制和规定，一 公共安全事件的预防与应对是公共安全管理 方面规定政府应对和处置突发公共安全事件可以采 的核心，也是公共安全管理法制化的首要目标。胡 取必要的措施，但在措施的实施上作了规范，同时 锦涛在“非典”时期总结强调：越是工作重要，越是 明确行政职能部门应当选择有利于最大限度保护公 事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事［８］。因 民合法权益的措施。这些规定有利于规范政府在应 此，必须在严格遵守公共安全法律法规的前提下， 对公共安全事件时行政紧急权力的使用，全面推进 合理使用法律法规赋予的公共安全管理权力，有效 依法行政。 预防和应对公共安全事件。 （三）培植公民公共安全法律意识 第一，充分运用法律赋予的公共安全紧急裁量 公民的公共安全法律意识是公共安全法制化 和处置权。公共安全管理执法者的执法能力和执法 得以实现的社会基础。法律意识是社会意识的一个 水平的提高取决于其行为的合法性。由于公共安全 特殊形式，是人民关于法律现象的思想、观点和心 事件的突发性和不可预测性，立法者在制定公共安 理的总和，是法律现实的特殊组成部分［１刚。公民某 全管理措施的适用种类和条件等方面时往往难以 个领域法律意识的强弱程度直接影响到法律的实 顾及全面，无法穷尽所有公共安全危机的情形，因 施效果，公共安全法律也不例外。具体来说，培植公 而不能对所有可能发生的公共安全问题预先提供详 民公共安全法律知识，可从以下三个方面展开： 尽的规则。因此，法律必须赋予公共安全管理部门 第一，培育公众的公共安全法律信仰。公共安 及其执法者大量的概况性授权，使其得以在公共安 全法律信仰，就是在公共安全法律的认知基础上， 全事件发生时根据实际情况采取高度裁量的处置权 发自内心地对其认同和期待，从而能够自觉地维护 力，以抓住稍纵即逝的时机，有效地克服危机。 公共安全法律的权威和尊严。法国著名思想家卢梭 第二，执法过程中把握好行政紧急权与公民 指出，一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在 合法权益之间的均衡。公共安全管理，尤其是对于 大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公民的内 突发公共事件的应急处置过程中，往往需要行政主 心里［】１］。公共安全法律信仰的形成是个复杂的过 导，以提高处置的效率，最大限度地减少危害。因 程，与整个国家的法治环境和公民的自身素质息息 此，有必要从法律上赋予行政机关较大的权力，与 相关。—方面，应抓好社会主义核心价值体系建设， 此同时，也需要更多地限制公民的权利。这就形成了 加强群众的价值观教育，从个人的品德、职业道德 行政紧急权与公民合法权益之间的矛盾和冲突。具 等方面人手，引导人民自觉地履行公共安全管理法 有双面性的行政紧急权的使用是否得当，直接关系 律制度中的法定义务和社会责任。另一方面，应提 到公民的合法权益能否得到有效保护。目前，由于我 高法律的公正性和执法的公信力，法律的缺憾和执 国治理国家的社会化程度还较低，没有形成多元化 法不公必然会导致群众对法律失去信心，甚至会产 权利保护的社会组织，对权力的制约缺乏相应的社 生抵触心理，因此，要在坚持法律公平公正的基础 会组织的有力保 ，因此，目前执法过程中行政权 上，围绕着保障公民合法权益的目标，推进公共安 力使用状况很大程度上还是取决于执法者本身的 全管理执法规范化建设，从而树立起公共安全法律 法律素质和自我约束能力。在当前人民群众的法律 制度在公众心中的权威。 ＧＵＡＮＧＸＩ ＳＯＣＩＡＬ ＳＣＩＥＮＣＥＳ Ｎ０．１２．２０１３（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，Ｎｏ．２２２） 第二，推进全民公共安全知识教育。公共安全 知识教育是公共安全法律培养的基础，人们只有对 公共安全有了正确和全面的认识，才会理解公共安 形成一种与先进的、社会主义法律制度相配套的公 共安全法律文化心理结构，推动公共安全管理法制 化的真正实现。 参考文献： 全管理法制建设的必要性，在遵守法律制度的同 时，能够积极参与配合公共安全管理法律的实施。 公共安全意识的培养是个长期的过程，公共安全知 ［１】胡锦涛坚定不移沿着中国特色社会主义道路 前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党 第十八次全国代表大会上的报告［Ｇ］／／党的十八大文 件汇编．北京：党建读物出版社，２０１３：２１． ［２】李放，张哲．论法制［Ｊ］岩林大学学报（社会科 学版），１９８１，（３）：９－１６． ［３］［４１董必武．论社会主义民主和法制［Ｍ］．北京： 人民出版社，１９７９：１５３；１２７． 。 识教育必须从学校抓起，通过长期的渲染，使群众 了解公共安全与其自身的关系以及公共安全管理法 制化的必要性，积极配合法律的实施，从而为公共 安全管理法制化打下良好的社会基础。在这方面， 许多国家的经验值得我们借鉴和学习。俄罗斯注重 教育的长期性和延续性，在各级各类学校开设了公 共安全课程，中小学从二年级到十一年级都开设了 安全课程，而且要求大学开设安全课程的时间不得 ［５］陈守一，张宏生．法学基础理论［Ｍ］．北京：北京 大学出版社。１９８１：９１． 少于１００课时；美国注重教育资源的共享，政府为学 校和父母提供教育资源，并提供相关的各项应急演 练，提高民众应对公共安全问题的能力；Ｅｔ本注重 【６】邓小平文选：第二卷【Ｍ】．北京：人民出版社， １９９４：２５４． 公共安全教育的专业化，规定了国家的防灾训练任 务，规定了每年９月１日为全国“防灾日”，并在各地设 有许多由政府出资兴建的防灾教育中心，对民众进 行专业性的指导和培训［１ 。就我国目前的公共安全 教育形势来看，各地政府和学校都应担当起公共安 全教育的责任，根据学龄和学科特点，多渠道、多形 式地进行公共安全知识普及和教育。 第三，营造公共安全法律文化氛围。目前我国 的法律宣传教育虽然方式多样化，但大多还是属于 传统灌输式的教条教育，缺乏深度和长效陛。对此， 应从公共安全法律文化氛围的形成以及公共安全法 【７］张小明．公共部门危机管理【Ｍ］．北京：中国人 民大学出版社，２００６：１００． ［８】钟伟．怎样理解“越是工作重要，越是事情紧 急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事”Ｕ］．领导决策 信息，２００４，（１８）：１８． ［９】陈金钊．对“法治思维和法治方式”的诠释［Ｊ］． 国家检察官学院学报，２０１３，（３）：７７—９６． ［１０］孙国华．法学基础理论［Ｍ】．北京：中国人民大 学出版社，１９８７：１６８． ［１１１４３：・雅克・卢梭．社会契约论［Ｍ］．北京：商务印 书馆，１９８０：２０． 律知识的传播人手，把公共安全法律融入到民众的 生活体验当中，形成个人的法律价值观，进而用这种 价值观对自己的行为进行约束和调节。与此同时，由 点到面，逐步把个人的公共安全法律意识社会化， 『１２］傅明恩．提高领导干部应对突发事件的法律 能力【Ｍ］．北京：中共中央党校出版社，２０１１：９０—９１． 责任编辑：邓双霜