学习与研究Ｉ ｌ［ＸｕｅＸｉＹｕＹａｎＪｉｕ］ 人民政协的民主监督职能研究 口师永学 温明 政协的民主监督是社会主义监 作提意见、建议和批评作为一项重 要工作来对待。 １９５４年１２月，毛泽东同志在同 各民主党派、无党派民主人士座谈 政协工作时，指出“提意见”是人民 《贯彻人民政协的新精神》的社论， 首次明确提出了人民政协负有监督 督体系的重要组成部分。实践中， 各级政协组织和广大政协委员围绕 同级党委的中心工作，服务当地经 济社会发展大局，创造出了多种民 主监督形式，深化和拓展了政协民 主监督的范围、形式、空间和社会影 响力。 一职责。可以说，以毛泽东同志１９５４ 年把“提意见”作为人民政协五大政 协任务之一和１９５６年“长期共存、互 相监督”方针的提出，是人民政协民 主监督职能的最早依据。 民主监督职能的正式确立是在 １９８２年，是在“文革”后人民政协事 业恢复和发展的过程中逐步确立 的。１９７９年６月，邓小平同志在全国 政协五大任务之一。他说：“宪法的 实施问题，巩固人民民主制度问题， 政协可以向人大常委会和国务院提 、人民政协民主监督的由 意见，特别是发议论，说闲话，只要 不是破坏性的意见，只要是建设性 的意见，即使是错误的，提了也有好 处。提意见是合乎章程的。” 来和法理根据 （一）人民政协民主监督职能的 演变过程 政协五届二次会议上的开幕词中指 出：“中国的社会主义现代化建设事 １９５６年４月，毛泽东同志在《论 十大关系》的讲话中，提出了处理党 和非党关系的“长期共存、互相监 督”的方针，为政协民主监督职能的 进一步确定提供了重要的理论依 据。 人民政协的民主监督职能，源 业，继续需要政协就有关国家的大 政方针、政治生活和四个现代化建 设中的各项社会经济问题，进行协 于中国共产党与各民主党派之间的 互相监督，以及各级政协组织接受 和反映人民群众意见、对政府工作 提出建议和批评的实践。这项职能 商、讨论，实行互相监督，发挥对宪 法和法律实施的监督作用。”１９８０年 在人民政协成立之初虽然没有明确 提出，但实际上在当时已经是客观 １９５７年２月，毛泽东同志在最高 １２月，中共中央办公厅转发的《全国 国务会议所作的《关于正确处理人 民内部矛盾的问题》的讲话中，进一 步阐述了“长期共存、互相监督”的 方针，强调“共产党可以监督民主党 派，民主党派也可以监督共产党”。 统战部长座谈会纪要》指出：“政协 是我国政治体制中贯彻社会主义民 主，实行互相监督的重要形式，它的 存在，并随着政协工作的逐步发展 而被确定下来。 １９５１年４月，全国省、市协商委 员会（即省、市政协前身）秘书长工 作会议，就明确要求各级协商机关 把接受和反映人民意见，对政府工 １０ 世纪行２０１７年第２期 主要任务应当是实行政治协商和民 主监督。”第一次把民主监督和政治 １９５７年３月，《人民日报》在全国 政协二届三次会议闭幕之际发表了 协商并列地提了出来。 政治协商、民主监督作为人民 ｌ学习与研究 ［ＸｕｅＸｉｇｕＹａｎＪｉｕ］Ｊ 政协的主要职能正式提出，是在 １９８２年１２月全国政协五届五次会议 *总书记在庆祝人民政协 成立６５周年大会上的讲话中，回顾 了人民政协的历程，梳理了政协在 和优势。《章程》第一章工作规则总则 明确指出：民主监督是对国家宪法、 法律和法规的实施，重大方针政策的 通过的《中国人民政治协商会议章 程》中完成的。《章程》规定：人民政 协“根据中国共产党同各民主党派 和无党派人士长期共存、互相监督、 肝胆相照、荣辱与共的方针，对国家 的大政方针和群众生活的重要问题 各个时期发挥的重要作用，阐述了 人民政协主要职能的内涵，指明人 民政协前进的方向。 贯彻执行、国家机关及其工作人员 的工作，通过建议和批评进行监督。 （二）《中华人民共和国宪法》对 人民政协组织的长期存在做出了强 制性规定 二、近十年来关于政协民主 监督职能研究综述 改革开放以来，政协民主监督 进行政治协商，并通过建议和批评 发挥民主监督作用。”刘澜涛同志在 《中华人民共和国宪法》在序言 中明确规定：社会主义的建设事业 职能在我国政治运行程序中的作用 越来越重要。随着政协民主监督的 发展，学者的研究也随之深入，并取 关于这次政协章程修改草案的说明 中指出：“根据历史经验，人民政协 的主要职能是对国家的大政方针和 必须依靠工人、农民和知识分子，团 结一切可以团结的力量。在长期的 得了优秀成果。现就学界对其研究 的情况作如下综述和思考： （一）关于政协民主监督特点的 研究 地方重要事务以及群众生活、统一 战线内部关系等重要问题进行政治 协商，并通过提出建议和批评，发挥 民主监督的作用。”通过这次修订， 民主监督同政治协商一起被载人政 协章程。 １９９４年３月，全国政协八届二次 革命和建设过程中，已经结成由中 国共产党领导的，有各民主党派和 各人民团体参加的，包括全体社会 主义劳动者、社会主义事业的建设 者、拥护社会主义的爱国者和拥护 祖国统一的爱国者的广泛的爱国统 一由于学者从不同的角度、视角 来观察政协的民主监督职能，所以 得出的结论也不尽相同。 １．“核心论”。有学者认为人民 政协的民主监督是在坚持四项基本 原则的基础上通过提出意见、批评、 战线，这个统一战线将继续巩固 会议修订的政协章程进一步明确规 定，民主监督是人民政协的主要职 能，并且规定了民主监督的内涵是 “对国家宪法、法律和法规的实施， 和发展。中国人民政治协商会议是 有广泛代表性的统一战线组织，过 去发挥了重要的历史作用，今后在 国家政治生活、社会生活和对外友 建议的方式进行的政治监督。政协 的民主监督靠的不是权力，不是强 制性，靠的是真知灼见，以理服人以 及社会影响力。这是政协民主监督 重大方针政策的贯彻执行、国家机 关及其工作人员的工作，通过建议 和批评进行监督。”通过这次章程修 订，进一步规范了民主监督作为人 民政协主要职能的表述。２００６年２ 好活动中，在进行社会主义现代化 建设、维护国家的统一和团结的斗 争中，将进一步发挥它的重要作 用。中国共产党领导的多党合作和 政治协商制度将长期存在和发展。 （三）《中国人民政治协商会议章 区别于其他监督形式具有特点的地 方。认为政协民主监督的核心在于 民主，政协的监督被界定为民主监 督就鲜明地反映了其本质特征。 月，《中共中央关于加强人民政协工 作的意见（摘要）》进一步明确了政 协民主监督的性质，丰富了民主监 督的内涵，对民主监督的认识达到 了新的高度。 胡锦涛同志在庆祝人民政协成 程》对民主监督进一步做出了规定 ２．“三点论”。有专家把政协民 主监督特色表述为以下三点：人民 《中国人民政治协商会议章程》 总纲中载明：中国共产党领导的多党 合作和政治协商制度是我国的一项 基本政治制度。中国人民政治协商 会议根据中国共产党同各民主党派 和无党派人士“长期共存、互相监督、 政协是由各党派、人民团体和各族 各界代表人士组成。这种广泛的代 表性决定了政协联系着广大人民群 立６０周年大会上的讲话中指出“要 积极探索和完善民主监督机制，畅 通民主监督渠道，建立健全制度，寓 民主监督于政协委员提案、进行视 察、参与工作检查等活动之中，提高 民主监督质量和成效。” 众，体现了广大人民的意志，因而政 协监督具有广泛性和人民性。政协 肝胆相照、荣辱与共”的方针，促进参 加中国人民政治协商会议的各党派、 无党派人士的团结合作，充分体现和 发挥我国社会主义政党制度的特点 监督本质上是人民监督，但又不是 一般性的群众监督，政协委员或是 在政治上有影响，或是在经济上有 成就，或是在学术上有造诣的高层 １１ 世纪行２０１７年第２期 学习与研究Ｉ ｌ［ＸｕｅＸｉＹｕＹａｎＪｉｕ］ 次人才。同时，人民政协的民主监 督在政协组织中，按照一定的章程， 通过一定的程序来实现的。因此政 协是一种高层次和有组织的监督。 政协组织地位相对超脱，看问题比 较客观公正，容易被各方所接受，因 此政协监督具有相对的独立性和客 意见，是有组织的群众监督，因而它 参与是任何政治体系合法性建构的 必不可少的形式要件和实质要件， 没有一定程度的政治参与，政治体 系就缺乏一定的支持系统而难以维 系运转，因而扩大政治参与是政治 发展的重要特征。政协把各阶层的 民众和执政党、政府连接起来了，将 分散的利益诉求通过政协这一组织 载体集中起来，承担了整合利益参 与和政治诉求等诸多功能，有助于 整个社会保持良性稳定的局面，不 断向前发展。 ３．加强政协民主监督，有利于推 动中国共产党的先进性、纯洁性和 执政能力建设。加强党的建设，主 要靠党自身的努力，同时，也离不开 人民的监督。中国共产党听取来自 人民政协组织的意见和建议，有助 具有组织性。二是在人民政协中， 民主党派成员是以党派身份参加，并 以党派开展活动，人民政协的民主监 督，许多是以党派建议、党派提案的 形式进行，因而它具有党派性。三是 参加人民政协的所有成员，无论是民 主党派成员，还是人民团体成员，以 及各个界别的成员，都拥护中国共产 党的领导，拥护中国特色社会主义， 观性。“三点论”实质上可以追溯到 毛泽东同志。１９５７年２月，他在《正 确处理人民内部矛盾的问题》一文 中指出：“为什么要让民主党派监督 共产党呢？这是因为一个党同一个 人一样，耳边很需要听到不同的声 监督的目的是为了改进党和政府工 作，推进国家的各项建设，因此它具 有建设性。四是政协委员来自各个 党派、各人民团体、各个民族以及社 会各界、港澳台同胞等方方面面，人 民政协的民主监督，可以最广泛地反 音。大家知道，主要监督共产党的 是劳动人民和党员群众。但是有了 民主党派，对我们更为有益。”１９５７ 年４月，邓小平同志在西安干部会上 所作的报告中提出：“共产党要接受 监督”的重要思想。他指出：所谓监 映社会各方面意见，因而它具有广泛 性。五是政协委员一般都是来自本 领域的高层次人才或专家，他们在行 于发现自身存在的不足，从而改进 各项工作。 ４．政协的民主监督是巩固和扩 大爱国统一战线的需要。统一战线 督来自三个方面：一是党的监督，二 是群众的监督，三是民主党派和无党 派人士的监督。他还具体解释说： “共产党总是从一个角度看问题，民 主党派就可以从另一个角度看问题， 出主意。这样，反映的问题更多，处 理问题会更全面，对下决心更有利， 使民主监督职责时提出批评、建议， 由于其所具有的专业背景，往往更具 有科学性。 （二）关于政协民主监督意义的 研究 作为中国革命的三大法宝之一，在民 主革命时期，中国共产党依靠它团结 了方方面面人民群众战胜帝国主义、 １．政协的民主监督是发展社会 主义民主的需要。人民政协具有广 封建主义和官僚资本主义，夺取全国 政权，建立了新中国。新时期，统一 制定的方针政策会比较恰当，即使发 生了问题也比较容易纠正。” ３．“四点论”。有研究者认为，政 泛的代表性和包容性，有利于吸收 各党派、各民族、各阶层、各团体参 与国是。它实行民主协商、求同存 异的工作原则，有利于广开言路、集 思广益、尊重多数、照顾少数，促进 决策的科学化、民主化。它坚持把 发扬民主和加强团结统一起来，有 利于形成融洽和谐、生动活泼的局 战线在团结一切力量、建设社会主义 现代化强国、完成祖国统一大业等方 面发挥了、并且还将继续发挥重要作 用。而要巩固和发展我国广泛的爱 协民主监督具有如下特征：政协民 主监督具有协商性；政协民主监督 代表层面广，监督范围宽，监督方式 灵活，具有广泛性；政协民主监督的 国战线，就必须坚持中国共产党同各 民主党派“长期共存、互相监督、肝胆 相照、荣辱与共”的方针。人民政协 形式具有多样性；政协民主监督因 政协委员所处位置相对超脱，所提 意见、建议较为公正且有深度，能为 人民所信服，具有一定的公信性。 ４．“五点论”。有专家把政协民 主监督特点总结为以下五点：一是 政协民主监督是以政协组织的名义 面。坚持人民政协这种民主形式，既 作为我国最广泛的爱国统一战线组 织，其民主监督职能正是切实贯彻这 一符合社会主义民主政治的本质要求， 又体现了中华民族兼容并蓄的优秀 文化，具有鲜明的中国特色，是我国 社会主义民主政治的一大优势。 方针的具体要求。 （三）关于政协民主监督存在问 题的研究 ２．政协的民主监督是公民有序 １．对政协民主监督的认识较简 单，监督意识不够强。社会各方面 或政协成员的身份提出各种建议、 １２ 世纪行２０１７年第２期 政治参与的重要保障。公民的政治 ｌ学习与研究 ［ＸｕｅＸｉＹｕＹａｎＪｉｕ］Ｊ 对政协民主监督的认识还需提高， 甚至存在“多余论”、“越位论”、“添 乱论”、“找茬论”、“唱反调”、“没有 破题论”、“已经到位论”、“协商硬监 有效沟通，不能广泛、准确地收集和 反馈社情民意，反映广大民众的呼 声等等。 ３．政协民主监督的体制相对比 较简单，机制不够灵活。一是民主 监督的体制存在缺陷。如基层政协 仅是一个原则性的规定，同丰富的 实践相比，还有很大的展开空间，特 别是随着人民政协民主监督法治 化、制度化程度的提高，更多的民主 监督形式将会被摸索出来。 督软论”、“比较薄弱论”等错误思 想。究其原因，首先是在执政理念 中，民主监督意识不强，民主监督作 用的发挥缺乏良好的社会政治大环 三、进一步完善民主监督运 行机制的思考与建议 （一）进一步加强民主监督的法 治建设 组织缺专司监督工作的机构；在政 协领导层及其机关中，民主党派干 部配备太弱，以至于监督意见缺乏 民主党派创见。民主党派干部在市 州一级，掌握的各方面的情况和信 息量有限，知识和视野受到限制，在 境。其次是一些政协组织自身存在 政协民主监督“作用不大”不愿监 督，“缺乏权力”无力监督的倾向。 被监督者也存在政协民主监督是增 应考虑在《宪法》指导下，研究 制定并择机出台《监督法》，使其成 为开展民主监督的基本法律规范。 加了工作环节、影响工作效率等错 误思想。一些党政领导特别是某些 基层干部，对民主监督的重要性认 党政序列中位置不突出，话语权相 应“缩水”。二是民主监督的运行机 全国人大已提出制定出台监督法的 方案，且曾列入全国人大常委会的 制受限。政协委员们大都是兼职， 且工作单位多分散，获取的监督信 息与监督所需要的信息不对称，缺 乏足够的知情权，与其他监督系统 的横向合作不够，政协民主监督责 任、评估机制等不健全，有些政协委 员被聘为监督员，因提出批评意见 较多，其监督员资格便“自然消 失”。有些被监督单位偏好“歌功颂 识不够，觉得监督就是对他不信任， 不能够虚心接受民主监督，即便出 于各种原因被动接受民主监督，也 立法规划。其他配套修改工作也是 非常重要的，要通过对法律的清理、 修改，切实避免民主监督法律体系不 统一、相互“打架”、部门和地方利益 往往是重形式、表表态、走程序、轻 落实。十堰市政协曾于２００３年至 ２００５年向市直行政执法部门派驻民 主监督员小组，市直一部门主要负 责人（此人因其他原因现已停职）就 跑到市委书记面前告状说，政协干 的不恰当保护等问题的发生，为我国 实施依法治国方略打下好的基础。 （二）进一步保障党员和群众的 民主权利 德的委员”，甚至有些单位在到政协 机关聘请政协委员为监督员时明确 要求不需要“刺头”。 ４．民主监督的形式还需进一步 普通党员和公民既是监督的主 扰了他们单位的工作。 ２．民主监督与其他形式的监督 缺乏横向合作。由于政协的民主监 督不是刚性的权力监督，其监督的 效果离不开被监督者的理解和支 持。如果被监督者不愿接受政协民 主监督，政协又没有相关落地有声 的渠道表达自己的理想效果。近些 年来，人民政协在民主监督方面较 体，也是监督的客体。但从对权力 运行进行民主监督的角度看，广大 党员群众主要还是监督主体的角 色。因此，充分发挥广大群众的积 深入规范和探索。综观全国各地政 协组织的实践，政协民主监督形式 主要有以下三种：一是政协组织向 党和政府提出建议案、建议或有关 极作用，是保证民主监督取得成效 的关键。要发挥党员群众的民主监 督作用，必须切实保障其民主权 利。宪法和党章都对普通公民和普 通党员的权利作了明确的规定，要 把这些法律条文变成党员群众手中 实实在在的权利。一是要牢固树立 以人为本的理念，使为民着想、服 报告。二是政协委员参加党委、政 府组织的调查和检查活动。三是向 有行政执法职能的单位和部门派出 民主监督员小组。四是政协委员参 为注重与其他形式的相协调、配合， 但是与现实的需要相比，仍然有很 大的差距，如缺乏与人大等权力性 监督形式的合作，导致民主监督缺 乏刚性；与新闻媒体的舆论监督缺 乏合作，使政协没有足够的社会影 响力；与社会公众的群众监督缺乏 加政协专委会组织的调研、视察、对 口联系等有组织的活动。各级政协 务群众成为制定政策、行使权力、 人事一切工作的基本着眼点。二 组织和政协委员在实践中探索的还 有多种多样的形式，有待于从理论 层面予以阐释和说明。全国政协关 是要加大法律保障的力度，要把保 护民主权利的法规定得简明、具 合作，使政协组织难以与人民群众 于民主监督的内容和形式上的规定 体，使每一个普通党员群众才能了 １３ 世纪行２０１７年第２期 学习与研究Ｉ １［ＸｕｅＸｉＹｕＹａｎＪｉｕ］ 解、掌握；要进一步明确民主监督 要性。今后的民主监督建设应把 加强程序化作为一个重要的着眼 点和突破口。 （四）进一步加强政务信息公开 建设 和领导干部而言，作为民主监督建 机构的权力和责任，使他们能独立 负责地开展工作，同时，构建一个 权威性强、领导有力的推进民主监 设的主体，应严格依法办事，按照程 序行使职权，使权力与自己担负的 职责相符合，而不能超越职责滥用 权力。同时，要主动把权力行使置 于群众民主监督之下，力戒官僚主 督的领导体制。三是严肃惩治侵 犯党员群众民主权利的行为，以保 知情是有效进行民主监督的首 要环节。目前，人们已不满足于结 果的公开，而是要求过程公开，即对 实现结果的每个程序都需要有所了 护群众参与监督的积极性。党员 群众有了积极性，就会形成一股巨 大的社会力量，从而有效遏制滥用 职权、以权谋私、损公肥私、依法腐 化以及不作为和乱作为等行为。 党的十八届六中全会召开为加强 政协民主监督开辟了新境界。中 义、家长制作风，注意时刻保持与人 民群众的密切联系。要通过明确党 政机关和领导干部职责，规范其权 解。要加快信息公开步伐，规范信 息公开行为，可考虑制定一部统一 力行使边界及程序，合理设置监督 的程序制度，做到决策前、执行中、 执行后都有相应监督措施，并对违 规行为加以严厉处罚，从而使权力 的《信息公开法》，并从组织上落实 政务信息公开的工作。法律具有权 威性和强制性，政府信息公开行为 国共产党、各民主党派、工商联及 其他界别作为统一战线组织的重 要参加单位，有责任有义务也有条 件为全面从严治党作出更大的贡 献。政协委员一定要增强“四个意 识”，以《党章》和《政协章程》为遵 循，用好监督权，自觉抵制社会上 的不良倾向，杜绝滥用权力，贪污 主体的行为真正实现制度化、规范 化和程序化。 （六）进一步营造有利于民主监 督的社会氛围 法治化，一方面可以避免政务信息 公开制度因领导人的改变而改变， 增加党委政府行为的可预测性；另 一方面，它也有助于促进公民守 社会整体的监督氛围对开展民 主监督具有积极的促进作用。在营 造良好的民主监督氛围方面，除了 从主要领导抓起，从领导个人作风 抓起，根本的还是要注意用制度加 法。要以多种形式广开公开渠道， 如发布信息公告，通过报纸或期刊 刊登信息，设置咨询电话等。还应 充分利用网络，在政府网站上公开 受贿，腐化堕落，违法乱纪等现象 滋生蔓延。政协委员作为社会精 英，更不能信奉好人主义，装聋作 哑，而是要行为人师，言为世范， 理性发声，切实履职。 （三）进一步完善程序制度建设 政府信息，并设置信息查询点，以方 便公众获取政府信息。还应设立专 门的政府资料阅览和发售系统，逐 步减少红头文件，以政府公报的形 式发布政策和行政规章，提高政府 运作的规范化和效率。要强化政府 信息公开的监督机制，对信息公开 的执行情况进行经常性检查和监 督。此外，还应提高新闻监督的效 以保障，好的作风、好的措施方法只 有用制度规定下来，变成制度成果， 才能持久地发挥作用。此外，还要 对广大党员群众进行积极引导，使 他们敢于监督、善于监督，群众的积 极性调动起来了，民主监督的氛围 就能持续和巩固。 （七）进一步搞好监督预警 党的十七大报告提出要“坚持 社会主义特点和优势，推进社会主 义民主政治制度化、规范化、程序 化，为党和国家长治久安提供政治 和法律制度保障。”又进一步强调 “确保权力正确行使，必须让权力 在阳光下运行。要坚持用制度管 权、管事、管人，建立健全决策权、 执行权、监督权既相互制约又相互 由于在开展民主监督方面还存 在诸多不足，致使群众的民主监督 力，保证新闻媒介对政府信息的报 道权和社会公众通过新闻媒体了解 权利不能充分行使，监督渠道不够 通畅，由此造成了群众监督中采取 非制度、非正常方式，甚至出现了一 些非法现象，对社会稳定造成了不 良影响。对此应当高度重视，加以 防范。日 真实信息的知情权。 （五）进一步实现依法有序的监督 一方面应加强对广大党员群众 协调的权力结构和运行机制。健 全组织法制和程序规则，保证国家 机关按照法定权限和程序行使权 力、履行职责。”所有这一切，都强 调了程序在民主政治建设中的重 １４ 世纪行２０１７年第２期 监督行为的正确引导，提高其民主 监督意识和能力，选择正确的监督 方法，使监督活动在合法、有序的状 态下运行，从而避免一些过激情形 的发生。另一方面，对于党政机关 （作者师永学系十堰市政协主 席，温明系十堰市政协文史和学习委 员会副主任）