淮河流域

家

治

污

政

策

的

有

效

执

行

?

这

个

问题的回答有助于我们理解，为何在投入巨额资金 与出台众多政策的背景下，淮河治污形势依然严峻， 并为下一步淮河污染以及其它水系污染的有效治理 提供借鉴。淮河流域水污染治理始于1994年，是我国政府 开展的第一项大规模的治污工程。国家先后召开了 7次淮河流域水资源保护领导小组会议和执法检查 现场会，沿淮四省政府也把淮河流域经济社会环境 可持续发展作为一项重大战略，采取了结构调整、工 业污染防治、建设生活污水处理厂、治理农业面源污 染等一系列措施。颁布了我国历史上首部流域法规— — 《淮河流域

水污染防治暂行条例》，制定了污

染物排放总量控制、排污许可制度，水污染防治目标 管理、督查、通报、责任追究制度，以及跨界污染纠纷 协商和上下游污染联防等多项制度，投入了巨大的 人、财、物治理淮河的污染。但是，由于种种原因，淮 河的污染治理距目标还有相当大的距离，问题依然 很严重。淮河治理数l0年来，政府制定了众多政策，投 入了巨额资金，但为什么污染情况依然严重?根据 相关资料，综合各方对淮河污染问题的观点主要是： 地方政府认识不到位，不能正确处理发展与环境的 关系；盲目投资和低水平重复建设；新建项目把关不 严，未通过环评就开工；资金投入不足，治污工程建 设滞后；企业超标反弹严重；污水处理厂建设缓慢， 城市生活污水处理率低；法制不健全，环境监管能力 不适应形势发展的需要等对政策执行效果进行直观 的描述性分析，而没有通过对政策执行过程中相关 方行为选择的内在利益因素进行实证分析。就此， 作者想通过建立博弈论分析模型对政策执行过程中 相关主体当地政府、污水处理厂、污染企业的行为的 选择进行利益动因分析；通过对公众在政策执行过 程中的外部监督作用对政策执行的激励强化作用进行利益分析，从而对

淮

河

治

污

政

策

的

执

行

进

行

深

层

次的政策评估，以便提出更为合理有效的政策执行 建议，提高政策的执行效果。从以上模型分析结论可以看出，淮河污染

治

理

政策执行不力的主要原因在于，在现实缺少有效监 督体制的情况下，作为政策执行的三方主体：当地政 府、排污企业、污水处理厂都扮演了理性“经济人”的 角色，都试图在降低成本的情况下，获取高的收益， 通过不断的利益调适，达到了一种利益的均衡，即： 政府在自己“孩子”——污水处理厂“面子”工程的掩 饰下，可以降低其行政动作成本，减少必要的监督检 查，同时，也给排污企业造成了一定的自由空间，使 其能够有机会直排或者偷排，降低了生产成本，增加 了企业效益，履行纳税人义务，增加地方财政收人， 从而促进当地的经济发展。政府直控模式从理论上讲，应该是把政府规

模

搞的很大，建立庞大的环境保护部门，投人大量的财 政资金进行环境监督，需要多少资金就花多少钱。 但目前我们的现实情况是无法走“大政府”的路子， 机构改革的总体目标是减少人数，缩小规模，降低预 算，这样政府直控型模式就受到了客观限制，与当地 的情况不符，当地政府在执行政策的过程就会在保 护环境、促进当地经济发展和降低行政成本问权衡，

由于环境效应的滞后性，和执行人员任期内的“本 位”意识，在舍与得的平衡过程中，他们往往会选择 那些政绩明显的工作方式，从而产生了淮河污染久 治不好的问题。淮河流经的大多是河南、安徽经济欠发达地区，流域内各地发展经济的愿望迫切，“重经济发展轻环 境保护”的现象还比较普遍。对一些企业的违法排 污行为，当地政府部门并非不知情，很多却采取了睁 一只眼闭一只眼、甚至包庇纵容的态度。根据资料，目前，淮河流域工

业

结

构

仍

然

是

以

重

污染行业居多，造纸、化工、饮料、纺织、食品这五个 行业的经济贡献率大概是26．6 ，但这5个行业产 生的COD和氨氮占到工业排放的78．4 和94． 2 ，其中不乏偷排、超标排放污水者。甚至淮河流 域一些大型企业，包括河南莲花味精、蚌埠丰原集团 等知名企业，也存在偷排污水的违法行为。这些企 业只顾自身利益，把“环境成本”转嫁给了下游。由 于淮河流域经济不是很发达，当地政府的重要任务 是发展经济。在面对经济和环境矛盾时，对效益好 的“纳税”企业进行保护也在一定程度上达成了默 契，“违法成本低，守法成本高”，使得这些企业敢于 以身试法。通过博弈论分析，作为政策执行的三方主体，在 利益互动中达到了一种平衡，没有一个外部的监督

力量是很难改变这种情况的，而在对相关资料的分 析时发现，淮河治理过程中，对污水处理厂和排污企 业的监督方面(如图1所示)，当地政府是主要的监 督主体，对污水处理厂和排污企业分别进行监督。 随着政府公开和信息化政府的建立，公众也开始通 过政府公开的有限的政务信息，对政府的行政行为 进行监督，而对于污水处理厂和排污企业，公众只在 发现自己的切身利益受到损害以后才会去向政府部 门反映情况，由政府部门再去解决。其他时候公众 对企业和污水处理厂的排污情况都是经由政府了解 到的“二手”情况。使得污水处理厂和排污企业的信息不透明，造成了监督体制的不力。治污政策要得到有效的实施，就要去改变政策 关连各方的利益格局，进而来影响各方的策略选择， 为政策提供一个有利的执行环境。传统管理体制下的污水处理厂，政府

扮

演

的

角

色就是他要建污水处理厂，他要管污水处理厂，同时 污水处理厂不达标的问题，政府就不好管，因为是自 己的儿子，就不好罚它，或者执法，对他进行处罚。 而在采用BOT模式后，污水处理厂作为企业，政府 就可以实现三位一体的管理，首先，政府部门会从执 法的角度，去进行监督、管理污水处理厂。第二个就 是污水处理厂项目的主管单位，也会去来监督是不

是正常运营了，是不是污水有偷排这样的现象，或者 说这样的行为。另外环境监测技术部门也会由于工 作要求会去连续，不定期的，随时的进行抽样监测。 因为企业和政府之间是一种交换的关系，污水处理 厂只要交换合格的达标排放的污水，政府才付给处 理厂费用，这样如果不达标，政府不付费用，这样就可以保证污水处理稳

定的达标

排放，也

就克服了过

去传统体制下的污水处理厂因为受高额运营费用的 限制，经常开开停停，成了样子工程，花瓶工程这样 的弊端。正是政府监管不到位，才造成了企业偷排污染 的现象盛行。当地政府应该充分利用先进科技手段，利用群众的监督来

及

时

有

效

的

掌

握

企

业

偷

排

信

息，并对企业的偷排现象进行有力的处罚，来遏制企 业偷排污染的行为。环境监督的完善程度，决定了环境政策效率状 况。环境政策效率是环境监督程度的函数。环境监 督一般有三种形式：自我监督、互助监督、第三方监 督。自我监督是通过内在的约束来遵守环境政策规 定的，这种监督成本最低，但没有很强的责任意识的 话，效果很差。互助监督和第三方监督是外在监督， 其中互助监督是围绕环境权益所进行的博弈行为的 结果，即在当地政府与污水处理厂，当地政府与企业 之间应引入社会公众作为第三方的监督力量。形成

一个全方位的监督体系(如图2)，来保证政策得到 有效的执行。分别用烘箱法和标准法测定3种浓度的标准样品和3种环境样品，各测定6次，结果经统计学检验 无显著性差异，说明两法结果基本一致．证明了采用 烘箱法可以代替压力蒸汽消毒器或民用压力锅进行 消解，这种方法简便、快速、准确、易于操作，也消除 了压力蒸汽消毒器或民用压力锅的高压隐患，是一 种值得推广的方法．分析 一、淮河污染现状

1、淮河干道成了污水沟。一位记者来到位于淮南市田家庵区姚家湾的一条污水沟，旁边是即将收割的麦田和居住的人家。记者说，走近这条污水沟的时候，便闻到一股难闻的氨水气，污水非常浑浊。沿着这条污水沟向前不到200米，就是淮河的主干道，污水沟入河口的河床已经变成了黑色，淮河干道的水面并不比污水沟清澈，渔民在划船的时候，水面上随之翻起黑色的污泥。

2、岸边居民还得借水喝。记者采访时看到，在他们的房前屋后，围绕着整个居住区，到处都是生活垃圾，这些堆积如山的垃圾散发出阵阵腐臭，有的已经和污水混在一起，就这样天天流进淮河里。他们知道这样会污染淮河水，但是没有人对这里进行管理，他们都是城市居民，但是垃圾却没有人清运，几十年来他们进进出出都要经过这些令人作呕的垃圾。记者还看到一个小女孩对身边成堆的垃圾熟视无睹，正漫不经心地吃着零食。这些堆成山的垃圾只不过是一年之内形成的。那么几十年来的垃圾都去了哪里呢？老人这时候把他们房子上的水渍指给笔者看。涨水，垃圾就被冲到河里去了。原来，一到汛期淮河涨水，小岛就会淹在水里，成为名副其实的小岛，而这些垃圾就随着上涨的淮河水，被淮河消化掉，淮河成为巨大的垃圾场和污水处理场。周围的居民

告诉记者，由于受到污水影响，他们的地下水都不能喝了，每天要到别人家四处借水喝。淮河污染给淮南市人民的生活带来的威胁已经近在咫尺。

3、七年没开工的污水处理厂。近年来，淮河流域的污染还在加剧。淮河流域水资源保护局提供的数据显示，目前淮河19个监测断面有13个处于超标状态。其中，淮南市在安徽省沿淮城镇中，污水排放量位列第一，两项重要的污染指标C

O

D

和

氨

氮

的

排

放

量