地方政府投融资平台发展及其风险防范

地方政府投融资平台发展及其风险防范

[提要] 有效的地方政府投融资平台能为经济发展服务，但它存在的风险也会对当地经济运行的安全性、持续性和社会稳定性造成不良影响。本文在评述地方政府投融资平台发展的基础上，分析地方政府投融资平台面临的主要风险，并从建立地方政府投融资责任制，加强地方政府债务管理；成立债务风险监控机构，提高投融资平台风险预警能力；规范投融资平台运作，推动平台融资行为市场化；开辟多样化融资渠道，灵活运用多种融资方式等方面提出加强地方政府投融资平台风险防范建议。

关键词：地方政府投融资平台；发展；风险防范

本文为宿迁学院科研课题“基于模式创新的宿迁地方投融资平台建设研究”（项目批准号：2012ky45）的阶段性成果

一、地方政府投融资平台的发展

（一）全国地方政府投融资平台发展现状。我国为应对2008年爆发的金融危机带来的经济低迷推出了4万亿元的经济刺激计划，以此为基点，国有控股银行向政府支持的基础设施建设项目投放了大量信贷。作为扩大内需政策的微观载体和投融资体制创新的一种有效尝试。地方政府通过投融资平台进行大规模的资金筹集以推动城市化建设，是促进区域经济发展的主要“推手”。2009年初，《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的出台推动地方政府投融资平台迅速发展，但在软的预算约束和宽松的信贷投放环境下，地方金融平台的贷款规模急速膨胀，这逆向鼓励了一些自我约束力差的地方政府滥用信贷资金。截至2011年9月末，全国共有地方政府融资平台10，000多家，平台贷款余额高达9.1万亿元，除约3万亿元纳入一般公司类贷款管理外，另外的6万亿元余额仍按平台贷款管理。目前，不少地方政府投融资平台还款压力较大，2011年、2012年分别有约2.6万亿元和约1.8万亿元的地方政府性债务到期，合计金额约占2010年底债务余额的41.66%。

（二）宿迁市地方政府投融资平台发展现状。近年来，宿迁市地方投融资平台从弱变强，广泛开展融资活动，为本市经济基础建设提供了有力的资金支持。宿迁地方投融资平台主要依靠商业银行、国家开发银行等传统的间接融资渠道。2001年9月，宿迁市人民政府投资成立国有独资企业宿迁市城市建设投资有限公司，该公司主要从事政府授权范围内的保障性住房建设、房地产开发、建筑施工、建材生产、旅游地产开发等业务，这标志着宿迁市基础设施建设以政府性投资公司为主要载体、以未来土地收益为抵押、向金融机构大规模举债建设大型基础设施项目的阶段来临。截至2011年底，宿迁市共有12家规模较大的政府性基础设施投资公司，具体情况见表1。其对应的地方投融资平台各类贷款余额共约50.45亿元，其中国家开发银行贷款约30亿元，商业银行贷款20亿元左右。而仅宿迁市城市建设投资有限公司一家的投资规模就高达17.596亿元，其中市级财政性建设资金或政府融资性建设资金占该项目资本金总额高达30%以上。（表

1）

（三）地方投融资平台风险日益显现。我国地方投融资平台虽然蓬勃发展，但其在管理体制、融资能力、投资回收等方面存在的不少缺陷引发了一系列风险。近年来，国家加大了对房地产市场的调控力度，占地方财政收入主要份额的土地出让金大大减少，地方政府金融平台的偿付风险加速显现，与此相关的资金安全隐患已引起有关部分的高度重视。2010年以来，中国人民银行总行、中国银监会等为控制地方政府投融资平台债务规模、加强防范其债务风险出台了一系列相关措施，使得地方政府金融平台的再融资难度加大。不少地方政府投融资平台在相关风险还没有彻底化解的情况下，又面临着商业银行对其债务清理规范后的融资困境。尽管我国学者针对地方投融资平台的债务风险剖析较多，但深入研究地方投融资平台内部风险控制的却并不多。

二、地方政府投融资平台面临的主要风险

（一）投融资平台制度风险已经显现。作为政府设立的半官方机构，地方投融资平台的融资活动往往缺乏规范化的管理。实践中地方政府投融资平台的资产管理权一般在国资委，资金的管理权却归属财政局。因为平台公司的主管部门对融资的关注远远超过资金的管理，这使得地方投融资平台存在话语权较弱、法人治理结构不完善、操作程序不规范等问题。加上基础设施等投资所需资金额较大，政府财政收入只是杯水车薪，所需的资金缺口主要依靠政府融资平台从银行获得贷款来弥补，而银行基于风险规避的目的也愿意借钱给政府支持的融资平台。但地方投融资平台的约束机制是软性的，当其项目投资收益未能抵补相应所发生的成本时，相关的债务风险就很可能转移到政府财政或商业银行系统中去。

（二）投融资平台债务风险累积过高。理论上地方政府投融资平台可以从银行贷款，也可以直接发行债券等。现实中地方政府直接融资不易实施，基础建设项目所需资金主要依靠间接融资方式获得，从而使得地方政府的平台融资结构呈现出单一型的银行贷款特色。由于地方政府投融资平台的资金筹集是基于政府信用的，一旦项目单位发生偿债困难，地方政府承担的预算外隐形债务就会增加。由于银行资金在地方政府融资中占比过高，一旦融资规模超过地方政府实际承受力，就有资金链断裂的可能，进而导致地方财政风险向银行风险转化。

（三）投融资平台的融资透明度较低。地方政府投融资平台的融资状况不是很透明，不仅是商业银行很难完全掌握其相关情况，一些地方政府自己也对投融资平台的负债和担保情况一知半解。与地方政府相比，商业银行在平台融资中处于信息劣势地位，除了依赖政府担保外，商业银行用来控制地方政府投融资平台风险的其他管理手段很难落到实处。在实际操作中，基础建设项目所需资金通常由地方政府投融资平台公司“统借统还”，但贷款的使用人通常却是项目的建设单位，使得项目融资的责任主体不是很清晰。加上地方政府投融资平台公司大多是高负债运营，其对项目的建设和资金的使用管理较少，自己本身也不是项目的最终受益者，这使得通过贷款取得的资金实质上脱离了原借款人的监督与控制，如果贷款到期需要偿还时出现问题，放贷的商业银行想进行追溯是难上加难。