宦丝芒复 萱理 ｃＨ盯ｖＡ ＲＥ舡Ｅｓ 丁Ｅ 依申请政府信息公开工作有关问题研究 李新年天津市国土资源和房屋管理局 一、房地产权属历史登记资料档案不应纳入 依申请政府信息公开范畴 在受理依申请公开政府信息查询工作中，我 们不断收到已经被司法机关两审终结，被各级信 访部门处理、复查、复核完毕的，历史遗留的，落 实政策的以及早已有定论的积案。这时它们又变 换了形式，通过政府信息依申请公开查询方式出 现。 １．政府信息涵义。２００８年５月颁布的《政府 信息公开条例》（下称（（条例》）第２条开宗明义指 出：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行 职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、 保存的信息”。 ２．政府档案涵义。 案法》第２条规定：“本 法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社 会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技 术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会 有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式 的历史记录”。 ３．房地产权属登记资料档案具有政府档案 属性。建设部令第ｉ０１号（（城市房地产权属档案 管理办法》第３条指出：“房地产权属档案是城市 房地产行政主管部门在房地产权属登记、调查、 测绘、权属转移、变更等房地产权属管理工作中 直接形成的有保存价值的文字、图表、声像等不 同形式的历史记录，是城市房地产权属登记管理 工作的真实记录和重要依据，是城市建设档案的 组成部分”。第２５条：“房地产权属档案管理机构 应当严格执行国家档案管理的保密规定，防止房 地产权属档案的散失、泄密”。以上说明，房地产 权属登记资料档案具有政府档案属性。 ４．政府信息与政府档案二者区别。一是房地 产权属历史登记资料档案作为政府档案的一部 分，虽然在获取状态下具备政府信息特征，但关 键的区别在于其已经完成了从政府信息到政府 档案的转化过程。主要因为，政府信息的最终命 运是档案。虽说，政府信息和档案不过是同一事 物在不同运动阶段上价值形态变化的体现，从政 府信息到政府档案的转化过程要经过数十年时 间，需要经过归档、确定密级、保管期限、从业务 部门移交机关档案室、移交档案馆等过程，但是， 一旦完成了政府信息向政府档案的转化过程，就 意味着政府信息不再是《条例》意义上的政府信 息，而是《档案法》意义上的政府档案。二是尽管 政府信息的内容还是原来的内容，形式还是原来 的形式，可在法律规定上就不再是原来的政府信 息，而是档案。无论是存放在机关档案室，还是档 案馆，都只能按照《档案法》的规定来进行查阅。 在法律上，应受《档案法》关于档案的查阅利用等 相关规定的约束和调整。于是，有了《条例》第１７ 条：“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定 的，从其规定”的说法。 ５．依申请公开政府信息与房地产权属历史 登记资料档案查询的区别。《条例》第１３条对依 申请公开政府信息的受众和查询范围作出规定： “公民法人或者其他组织还可以根据自身生产、 中 生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级 囿 人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获 层 ｔ也 综合版・２０１２．２ ｌ９ 宣塑芒垣堕壁堡 Ｃ枷 艇 Ｅ５ ＴＥ 取相关政府信息”。 《房地产权属登记信息查询暂行办法》第８ 间，尤其是历史的房地产权属档案完全可以排除 在政府信息属性之外。进一步讲，房地产权属历 史登记资料档案不应纳入依申请公开政府信息 范畴。 条规定：“原始登记凭证可按照下列范围查询： （一）房屋权利人或者其委托人可以查询与该房 屋权利有关的原始登记凭证；（二）房屋继承人、 ６．如按照依申请公开政府信息履行职责的 负面效应。尤其作为房地产权属历史登记资料档 案信息，它完全具备政府档案的属性，《条例》颁 布之前，我市已建立了土地登记资料、房地产权 受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原 始登记凭证；（三）国家安全机关、公安机关、检察 机关、审判机关、纪检监察部门和证券监管部门 可以查询与调查、处理的案件直接相关的原始登 记凭证”。 以上不难看出，两者的区别主要是，申请人 只要对政府信息有需求，就可以提出申请，这里 所指的政府信息实际是比较宽泛且带有不确定 性的相对具有公共属性的信息；而房地产权属历 史登记资料档案，是单纯的具有排他性的登记资 料，而不是公众信息。基于保障房地产登记资料 权利人的需要，房地产权属历史登记资料档案是 个人隐私材料，非权利人在没有正当理由的情 况下不能取得。只有特定的权利人、受委托人、 公检法等机关才有查阅利用的资格。 现行《档案法》规定了统一的对国有档案、 集体档案和私有档案的利用制度。房地产权属 登记资料档案查询方面，我国早已建立起一整 套成熟的查询、利用制度。政府信息依法移交至 档案馆后，由于不再属于政府信息，其公开问题 应当适用档案法律、法规。同理，房地产权属历史 登记资料档案包括：私房改造、文革献产等，因其 时间已超过３０年以上，属完全形式下的档案资 料。 建设部２００７年颁布实施的《房地产权属登 记信息查询暂行办法》第２条规定：“本办法适用 于城市房地产权属登记机关已登记的房地产权 属登记信息的查询”。第３条规定：“本办法所称 房地产权属登记信息，包括原始登记凭证和房地 产权属登记机关对房屋权利的记载信息”。 因为《条例》意义上的政府信息还并不是公 属档案资料查询制度，这些并不因为《条例》的出 台而合并或撤销，而实际情况是两种机制并行不 悖。一方面我局多年来一直在公开的办事办件窗 口，承担和履行着对社会公众开放土地登记资料 和房屋产权权属登记资料查阅利用的行政职责。 到目前为止并没有因为设立了政府信息公开查 询窗口而终止了此项查询业务。政府信息查询与 业务档案资料查询并不矛盾也不冲突。另一方 面，个别人在房地产权属历史登记资料档案查询 层面无法得到满足的情况下，拟通过依申请公开 政府信息的渠道满足查询需求同样是行不通的。 否则的话，将要出现《条例》所列条款，即危及国 家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等情形。 综上，毋庸置疑，房地产权属历史登记资料 档案属于“档案”范畴，归属于《档案法》调整的范 围，不受《条例》相关规则约束。虽然（（条例》中并 无“不属于政府信息”作为行政机关拒绝公开理 由的直接依据，但《条例》第２１条各类答复的前 提 ‘对申请公开的政府信息”，是否属于政府信 息实际上指向适用范围问题，在其第２３条第 （二）项明确规定“属于不予公开范围的，应当告 知申请人并说明理由”。 二、同一申请人就同一申请内容向具有同一 行政职能的上下级机关提出申请问题 １．原文规定。《国务院办公厅关于施行“条 例”若干问题的意见》（国办发［２００８］３６号，以下 简称《意见》）第（十三）项、《天津市政府信息公开 规定》（２００８市政府令第３号，以下简称《规定》） 第２２条第３款都作出了：“对于同一申请人向同 一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行 政机关可以不重复答复”的规定。 ２．工作实际。实践工作中，我们还经常遇到 宦丝 缰 萱堡 ＣｍＭ ＲＥＡＬ Ｅ５ 他 快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目 较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事 一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府 信息公开申请只对应一个政府信息项目”。 ２．工作实际。依申请公开政府信息工作中， 确实经常遇到一些申请人一张申请表中要求公 开多个政府信息事项，甚至出现＿群人集体分别 提出多个政府信息事项要求公开的情形。 ｒ 这样的情形，即，同一申请人就同一申请事项分 ３．探索尝试。对于办理这样的申请事项，我 别向具有同样行政职能的上下级行政机关提出 们也根据实际情况进行了新的尝试。灵活运用 申请。如：在申请人查询土地征用信息时，向区国 “一事一申请”原则，在做到真正提高工作效率的 土分局提出查询申请的同时，又向市局提出查询 同时，最大限度地得到申请人的认可和满意。所 申请。 谓“一事一申请”原则，既“一个政府信息公开申 ３．探索尝试。在市、区两级局行政机关都掌 请只对应一项政府信息内容”。而实际情况往往 握同一政府信息且同样拥有依职责向申请人提 是，申请人面对申请表，填写了多个申请事项，有 供告知的情况下，可以依据《意见》或《规定》精 的事项我们可以帮助梳理归类，在缕清明细后， 神，对申请人提出的查询申请，在上下级做好情 可以一并予以提供，一份告知书即可。这样既节 况沟通的前提下，其中一方可以不予受理（即，选 省了申请人的时间，也节省了我们行政机关各业 择～方受理即可）。这主要基于《意见》和《规定》 务部门为查阅提供信息所付出的行政成本。一般 中提到的“同一申请人向同一行政机关就同一内 情况下，申请人对这种处理结果是满意的。尤其 容反复提出公开申请”；与工作中遇到的，“同一 在遇到群体申请并同时提出多个申请事项时，效 申请人就同一事项向具有同一职能的行政机关 果更加明显。我们曾经接到过２４名群众，集体分 的上下级提出申请”的精神并不相悖。 别提出查询政府信息申请，而且每个申请人同时 ４．论据分析。以上情况其主要内涵都是固定 提出９个申请事项。如若按照‘一事一申请”原则 的申请人、固定的申请事项及两次以上的提出， 对待，可想而知，２４乘９的结果是：２１６。也就是 只不过区别在于，第一个是向同一行政机关提 说，申请人每人要填写９张申请表，我们总共要 出；第二个是向两个行政机关提出（但前提必须 接受２１６张申请表，我们的政府信息公开办公室 是，具有上下级隶属关系的行政机关）。如：市国 要分别作出２１６份依申请公开政府信息告知书。 土资源局与区、县国土资源分局之间；市房屋管 毋庸讳言，这样的结果，违背了提高工作效率的 理局与区、县房屋管理局之间就属这种状况。这 初衷，一旦出现这种状况，首先是作为申请人的 样做既减少了行政机关的行政成本和重复操作； 老百姓不满意，其次势必给行政机关带来繁复的 也避免了同一申请事项多个部门重复答复，因为 劳动，无形中还大大增加了行政成本。 沟通协调不畅，容易带来的答复告知内容不统 ４．论据分析。通过以上分析，我们不难得出这 一，从而带来申请人与行政机关的矛盾。 样的结论，在贯彻《意见》做好“一事一申请”基础 三、把握政策，适当灵活，辩证运用“一事一 上，还要认真把握实际，辩证地处理好政策规定 申请’，原则 与客观现实之间存在的差异和矛盾，用主观能动 １．原文规定。《国务院办公厅关于做好政府 性 信息依申请公开工作的意见》（国办发［２ｏ１０］５ 窒 号，以下简称《意见》）提出了“一事一申请”原则， 规 具体表述如下，“为提高工作效率，方便申请人尽
