政府公信力缺失的原因及对策探析

政府公信力缺失的原因及对策探析

内容摘要：

当前中国地方政府公信力的缺失包括因政府机关的负面特征而产生的公信力危机，政府机关不当行为而引发的公信力危机和因制度不公引发的公信力危机三类。宏观上与社会时代因素、政府自身因素和地方政府的服务绩效与民众期望值之间的差距等背景密切相关，微观上每个诚信危机事件发生的全过程与政府行为被质疑、信息传播、资源动员等环节、因素、机理助推不可分割。探析和治理地方政府公信力缺失，是“十二五”规划纲要建设要求和十八大提出“创新行政管理方式、提高政府公信力和执行力”的时代要求，具有非常重要的意义。

关键词：政府公信力 公信力缺失 公信力建设

正文：

随着经济、政治体制的改革不断深入，正处于社会转型期的中国，在经济高速发展的同时地方政府信任问题也日益突出。从孙志刚案、SARS爆发初期政府公布疫情不实事件，到贵州瓮安事件、上海钓鱼执法，再到云南“躲猫猫”事件、广东乌坎事件等等，各种形式的地方信任危机事件不断发生，且数量迅速增多,规模不断扩大，涉及面不断延展。究其原因，固然有地方政府及当事人自身行为不当的因素，也与群众对当地政府及其工作人员缺乏信任有很大关系。

早在2006年3月，温家宝总理在政府工作报告中就已明确指出，要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力，这是政府公信力的概念第一次被写进政府工作报告。随后，党的十七大报告又明确提出“提高政府工作透明度和公信力”的要求，“十二五”规划纲要中又再次强调要提高政府公信力。十八大报告再次明确提出，要“创新行政管理方

式，提高政府公信力和执行力”。 这突出表明了提升政府公信力的重要性以及中央提升政府公信力的决心。

政府公信力，是政府取得社会公众信任的能力，实质上显示的是国家政府与社会民众间的信任关系与合作结构，也反映政府在社会公众中的权威性和影响力。它包括诚信程度、依法行政程度和公开化、民主化程度等诸多方面。

一、政府公信力建设的重要性

“当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民”， 这就是“塔西佗陷阱”。通俗地讲，可以解读为“当一个部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事”。 政府信用范围广、内容复杂、影响大，一旦信用流失，就具有很强的扩散性、长久的破坏性和巨大的毁灭性，修复成本也往往比其他信用要大得多。因此必须注重维护、提升政府公信力。

近年来，因公众对地方政府信任缺失而引发的公共危机事件频繁发生，已成为中国社会转型和现代化进程过程中一个亟需高度关注的问题，尤其是互联网时代的到来，公民的权利表达趋于活跃，加强政府公信力建设显得尤为重要。

首先，政府公信力的高低，直接影响到政府的形象和权威，影响到和谐社会的构建。政府公信力是政府通过行政行为赢得公众信任的能力，对政府发展和社会治理具有重要价值，它从本质上展示着国家与公众的关系，直接体现政府工作的权威性和有效性，显示政府对社会公众的凝聚力和影响力。只有具备较高的公信力，才能在我国经济社会快速发展和急剧转型、社会矛盾错综复杂并日渐凸显的关键阶段，简化其复杂性和不确定性，才能处理好改革发展稳定的关系，促进经济社会全面、协调、可持续的发展，构建和谐社会。

其次，政府公信力的高低，直接关系到社会信誉体系的建立和完善。温家宝总理在与网友在线交流时曾说：“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面。一是社会的诚信，一是政府的公信力。这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步。”社会诚信是由政府信用、企业信用与个人信用共同构建的，政府的公信力对社会信用体系建设，具有全局性、导向性作用。“人无信不立、业无信难兴、政无信必衰。”在社会信用体系建设中，政府公信力是基石和核心，政府能否认真守法、严格执法，是否具有公信力，是社会诚信度的重要指标，并且对企业信用和个人信用建设具有强烈的规范、引导和激励作用。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”如果政府朝令夕改，那么无疑会助长整个社会的投机性心理和急功近利、不考虑长远后果的行为。如果政府不能通过一定的制度性措施有效地惩罚那些失信行为，那么自然就会引起社会失信行为的扩散。

再次，政府公信力的高低，直接影响到政府的执行力。公信力弱的政府，影响力和权威性也随之减弱。公众对其缺乏足够的信任，没人愿意直言进谏，没人听其号召，在落实各项改革措施时，群众阻力相对增大，甚至会出现对抗行为。有令难行，也就不可能有很强的执行力。

最后，政府公信力的高低影响执政根基的牢固与否。在体制转轨和社会转型时期，提高政府公信力，是巩固党的执政基础、提高党的执政能力的必然要求。一个执政党的执政能力和执政地位，从根本上说都来自人民，筑牢干群关系的信任基石，方能为人民谋取福祉、为政党赢得民心；干群之间若是缺乏信任将会极大地削弱政权的权威性，不仅表现在应对危机事件时的乏力，更意味着社会控制能力和动员能力的下降，并最终影响到执政根基的稳固。近年来发生的云南孟连事件、贵州瓮安事件、广州增城事件、甘肃陇南事件等等都有着类似的特点：原本只涉及相关部门的单体事件，却发展成当事人与非利益关系者共同参与的群体性对抗，其背后的诱因，往往是群众对当地政府及其工作人员缺乏信任。

二、政府公信力缺失的表现形态

近些年来，尤其是地方政府同样面临着严重的信任危机。究其原因特征，可分为以下三类：

1、因政府机关的负面特征而产生的信任危机。当前在一些地方政府机关及其工作人员中存在着脱离群众和实际、不讲原则、不负责任、言行不一、弄虚作假、形式主义、官僚主义、效率低下、贪污腐败等负面特征。这些负面特征引起了广大人民群众的强烈不满,也不时引发政府信任危机事件,如周久耕天价烟事件、邓玉娇刺死刺伤寻欢官员事件等。

2、源于政府机关不当行为而引发的信任危机。处罚、强制、征收、审批等政府行为是政府行使公共权力的行为,如果公众对这些行为在主体、程序、内容、权限等方面的真实性、合法性、合理性、公正性产生怀疑,往往会导致政府信任危机事件,如由政府部门发布信息的真实性而引发的陕西虎照门事件；由昆明警方对李乔明看守所死亡原因解释的不合理性而引发的“躲猫猫”事件；黑龙江哈尔滨“梦中强拆”事件等。

3.制度不公引发的信任危机。这类危机是民众对政府制定的某项制度或政策公益性、科学性、合法性和有效性的不认同而引发的[1]。如孙志刚事件的发生使公众对收容遣送制度产生信任危机;三聚氰胺奶粉事件后公众对食品质量免检制度产生信任危机;重庆考生民族身份造假案发生后公众对聚集地少数民族考生加分政策表示强烈的不信任; 29岁周森锋成为当地最年轻市长后公众对他的“人肉搜索”行为其实就是对现行官员选拔制度的信任危机。这类信任危机可能没有对抗性冲突的潜在形式,但破坏性影响最广泛深远,而危机积聚的结果可导致对某一地方政府性质、宗旨和代表性等的怀疑,从而引发全面的信任危机。

三、政府公信力弱化的原因探析

第一、社会时代因素是加剧公信力缺失的根源

1、中国正由熟人社会向陌生人社会转变，社会整体信任水平下降。

中国传统社会社会关系以具体的亲情关系(如血缘、亲戚、朋友关系等)为基础形成的,社会流动性小,人们基本上生活在一个熟人的圈子里,是一种“熟人社会”。随着社会转型的深化，经济规模扩大、人员流动性增强，社会开始走向“陌生人社会”。建立在传统道德基础上的社会信任受到巨大冲击，且深入表现到社会的各个方面[2]。对偶然相遇的陌生人，首先选择不信。面对陌生人的求助，心里先犯嘀咕，“不会是陷阱吧”。看到小偷，犹豫着是否要干预，担心过后被报复。诸如“扶人者被诬陷为撞人者”、“拾金不昧却被讨要更多的钱”等案例，更放大了人与人之间的不信任。社会信任水平整体下降客观上使政府信任关系面临巨大冲击。

2、全社会道德、诚信的缺失

目前我国正处在一个社会转型时期，随着市场经济的发展和改革的进一步深入，产生的个人主义、拜金主义、实用主义等社会思潮使诚信缺失、公德败坏的现象无处不在。假烟酒、毒奶粉、地沟油、美容米，假药、假新闻、大桥新楼垮塌事件等“信任危机”事件屡有发生。在社会道德、诚信缺失的大环境下，政府公信力必然也呈现出弱化的趋势。

3、现代传媒快速发展

随着电视、广播、报纸、网络等现代传媒的高速发展，地方政府更多不为人知的、负面的消息更多地被公民知晓和传播，这直接导致了民众对地方政府的不信任。

第二、政府自身因素是公信力缺失的主要根源

1、政府职能转变不到位，监管调控不力。

一是应对复杂局面和危机管理能力较差。随着改革的深入，涉及面广，触及深层次利益调整，改革的复杂性和艰巨性明显加大，对各级政府处理复杂问题的能力要求较高。一些政府官员由于

不善于正确处理新形势下的人民内部矛盾，应对复杂局面和危机管理的能力较差，致使简单的问题复杂化，失去了群众的信任。

二是政府职能转变滞后，社会服务职能相对低下。一些地方政府在管理中片面追求GDP增长，过多地充当了市场竞争主体的角色，管理越位、缺位、错位，忽视了政府社会管理和公共服务职能，公共事业、社会保障事业发展相对滞后，出现了诸如贫富两极分化、看病难、看病贵，房价高、社会不公等社会问题，长期以来这些问题没有得到有效解决，导致人民群众对政府信用度的主观评价降低。

三是监管调控力度不够。政府市场监管职能没有履行好，对整个经济运行和经济活动的监管调控能力相对比较低下，一些社会矛盾逐渐积累，影响到了政府的公信力。以楼市调控为例，政府接连出台调控措施，然房价却越调越高。表面上看，群众是在抱怨房价越调越高，但背后透露的其实是对楼市“空调”政策的不满。楼市调控本意是要遏制房价上涨，但“越调越高”的现状难免让公众对调控的效果产生怀疑，最终损害的还是政府的公信力。

2、政府自利性恶性膨胀

政府自利性是指在实现其公共性的过程中，政府自身、政府部门机构极其行政人员，追求自身利益的倾向性。合理的自利性能有效激励政府及其工作人员高效负责的开展工作，但若是超越合理界限，恶性膨胀，政府特别是基层政府，在行政过程中，就会出现趋利现象，与民争利、乱收费、乱罚款，最终造成政府公信力严重受损[3]。

一是公共服务职能萎缩。受政府自利性影响，政府往往将财政支出投入到容易立竿见影的职能，忽视医疗、基础教育、基础设施建设等公共服务职能。随着经济社会的快速发展，人民群众对公共产品和公共服务有了更高的需求，若需求得不到满足，群众对政府的满意度和信任度也会随之下滑。

二是地方保护主义泛滥。一些地方政府地方保护主义严重，打着发展当地经济的幌子，为了谋取地方利益、部门利益、小团体利益甚至是某些领导干部的利益，无视党纪国法，对当地制假售假非法活动充耳不闻，对严重污染环境、损害劳动者身心健康的行为听之任之，甚至为不法企业充当保护伞。其结果是保护了落后，保护了违法，阻碍了当地经济的发展，损害了当地政府的形象。

三是错误的政绩观。“为官一任，造福一方”，对领导干部来说，发展经济，造福百姓，应该也必须做出政绩。但是，有些领导干部把执政变成了个人谋求政治、经济资本的手段，大搞一些脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。还有一些地方政府诚信意识淡薄，工作中不察实情，只重“数字”。上级部门下达基层政府的任务，是层层加码，不切实际；基层政府为了完成任务，只能是数字造假、虚报浮夸。“数字出政绩”，“数字出官”的现象屡见不鲜。这些政绩工程和形象工程，也影响和损害了政府的公信力。

四是政府工作人员渎职、腐败、以权谋私等行为突出。一些政府官员利用人民赋予的权力，大搞钱权交易，贪污受贿，买官卖官，官商勾结，挥霍国家财产等等；一些执法部门受利益驱动，将执法活动作为创收手段，吃拿卡要、徇私枉法，公权力被执法者当成捞取经济利益的工具。08年发生的钓鱼执法事件，执法者就是更多的考虑自身的经济利益而不是为了维护法律公正。实际上许多执法部门下达违法罚没款任务并采取经济刺激的办法本身就鼓励了这种钓鱼式执法行为。这些现象都严重影响了社会公众对政府的信任。

3、法律制度不健全，政府及其工作人员不依法行政。

尽管在法律、政策层面依法治国、依法行政早已确立，但是在实际政府运行中，仍存在着法律法规缺失、不依法行政的问题。首先法律政策法规不完善、不健全，存在着较大的法律缺位。以因土地征用而引发的群体性事件为例：依据目前执行的土地管理法规，土地征收是县政府的法

定职责，直接操作土地征收、土地补偿。这种单方确定土地征收、土地补偿，既是“运动员”又是“裁判员”的法规本身就是引发土地征收群体性事件的根本原因。其次，一些地方政府及其工作人员依法行政的意识淡薄，法律素养不高，有法不依，执法不严，违法不究的现象普遍存在，循私枉法，执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜，以罚代法，以纪律处分代替法律制裁，漠视法律尊严的事例举不胜举。政府执行公务时因人而异，因事而异，朝令夕改，社会的公平性和公正性下降，政府公信力亦受到削弱。

4、权力制约机制和政府问责机制不健全

不受约束的权力必然导致权力的滥用。如果自身缺乏监督，外部监督又未能发挥应有的作用，一些政府机构和工作人员就会利用手中的权利，谋取自身和部门利益。再有就是行政问责机制不健全。行政问责的根本目的在于强化行政监督、提高政府执行力和公信力。许多地方的行政问责取决于媒体和社会的关注程度，舆论反响强烈的，有关部门就处理几个给公众一个交代；如果缺乏舆论关注，行政问责就不了了之。且在追究责任时往往高调问责，低调升迁，追下不追上[4]。甚至一些地方政府部门和某些单位只要出事就声称是“临时工”干的。将“临时工”作为权力的遮羞布。不仅助长了相关单位的懒憜作风和侥幸心理，更让很多真正的责任人免于责任追究和法律制裁，严重损害了政府的声誉和形象，造成本部门乃至本地区政府部门和公职人员公信力的全面下降[5]。

5、政务信息不公开或公开的信息不准确不可信问题。

政务公开、权力运行透明是一切政府成就公信力的要则。政府信息不公开，社会公众就无法判断其工作人员的责任心和诚实度。在我国，政府信息的透明度往往被忽略、忽视或有意模糊，恶意封堵政府信息的行为屡见不鲜。一些人在维护政府形象的旗帜下维护着某些地方或某些个人的私利，置公共利益于不顾，千方百计封堵真实信息。种种掩耳盔铃的做法，只会使政府公信力

下降，为小道消息或谣言的产生和传播提供了空间。

政府信息渠道的不畅通、信息不透明，随之而来的就是政府公信力的弱化。政府公信力丧失后带来的不仅是公众的“不信”，还有离心离德，以及敌视心态和坏事归因的逻辑。假话不信，真话也得不到信任，社会信任不再，质疑就会成为惯性心态。在信息手段发达的今天，新兴媒体已改变了信息传播的社会状态，微博异军突起，如果政府部门遇“事”不能及时给出事态真相，人们就会寻找信息。民间自发信息鱼龙混杂，各种谣言还可能引发社会混乱。

第三、地方政府的服务绩效与民众期望之间的差距是造成政府信任危机的重要原因。

随着社会的进步和发展，公众的民主、自由等意识得以觉醒，人民主权观念深入人心，民众开始重新认识政府和民众的关系，民众由过去对政府的服从和依附关系转变为政府为民众服务和受民众监督，且对政府提出了更高的要求。当政府无力满足公众的愿望和要求，又无法疏导公众的不满情绪时，公众对政府的不信任感就会加深。

第一、期望过高。人们对政府的满意度，与政府的绩效成正比，却与人们的期望值成反比。公众对政府的期望太高，要求政府解决其不能解决的问题，要求政府承担更多的事情。如许多人一方面要求政府削减税收和减少开支，另一方面却希望政府提供更高水平的公共服务和福利。[6]

第二，认识不准。政府绩效方面，政府的客观绩效是一回事，公众能不能准确认识这种绩效又是一回事。公众评价政府是依据自己所认识到的绩效，而公众在认识绩效时往往存在偏差。受种种因素的影响，公众很难全面地认识政府，“好事不出门，坏事传千里”，公众往往更多地将目光聚焦于政府的负面上，并且夸大了这些负面的东西。

四、解决对策

水能载舟亦能覆舟，取信于民是统治者以及其政府头等重要的大事，政府的存在从根本上取决于是否得到公众的信任和拥护。要提高政府公信力，必须要真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，要贴近公众，及时地了解他们的需要。

第一、牢固树立诚信观，完善诚信奖惩机制，建设诚信政府

政府诚信是指政府必须履行其对公众承诺的责任，它对社会诚信体系建设具有引导和示范作用。政府承诺的事，要千方百计克服困难去兑现，要保持政策的连续性。只有取得社会各界信任，才能为社会各界树立榜样，才能在打造诚信社会中发挥榜样作用。政府行政职权是由政府工作人员实施的，政府诚信最终表现为政府工作人员的诚信。建设一支高素质，高效率的公务员队伍是提升政府公信力的重要途径，必须要在政府工作人员中普及诚信教育，加强诚信宣传，把诚信融入到政府的执政理念中。同时要加大对失信的惩戒力度，完善诚信奖惩机制，形成对地方政府失信者全方位的约束。如在工作中，加大诚信在“评优选先”上的权数，在领导干部选拔中实行“失信”一票否决制，以使其从关心自身仕途发展出发而增强责任感；在经济上，加大对失信者的经济处罚力度，使其从关心自身经济利益出发而慎言行、恪尽职守；在声誉上，加大对失信者在媒体上的曝光频率，使其从关心自身名誉出发而“为政以信”。

第二、坚持依法行政，建设法治政府

公信力的建设要以法律为准绳，坚持依法行政，严格执法。现代社会是法治社会，现代政府也应该是法治政府。让政府的行为完全按照法治的轨道运行，有助于增加政府的合法性规范性和公开性，公众在心中对政府也会产生稳定感安全感和依赖感，从而更加信任政府，支持政府。各级政府及其工作人员要摒弃以言代法、以情代法、以权代法的错误观念，并在行为上依法行政，自觉地树立和弘扬法制观念，带头维护宪法和法律的权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力履行职责。减少行政行为的任意性，以政府行为的规范性、合法性和公开性，增进公

众对政府的了解理解和信任；杜绝执行过程中的公权力异化滥用、执行不力、越位缺位错位等现象，使人们形成对法律和制度的信仰，通过法律和制度来体现政府的诚信。

第三、创新社会管理，建设服务政府

首先，要加强政府公共服务职能，创新社会管理。加大公共服务投入，完善公共服务政策，健全公共服务体系，努力提高公共产品和服务的数量及质量，不断满足公众日益增长的公共服务需求。要大力推进政府社会管理创新，加快社会事业发展，切实维护群众利益，促进社会公平和正义。努力解决社会保障、教育、医疗卫生服务、住房等重大民生问题。要加大对民众特别是弱势群体需求的投资力度，尊重和维护民众特别是弱势群体的各项社会经济、政治与文化权利。

其次建立健全各种突发事件应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。建立健全危机应急机制，在面临突发性危机事件时才能从容应对，保障人民群众的生命和财产安全，提高政府公信力。政府公信力的高低，很大程度上取决于政府的危机管理能力。如果政府领导全社会齐心协力、共渡难关，战胜危机，则会取得公众的认同，赢得良好的政府信誉。反之，危机面前，政府束手无策，无力解决问题，则谣言四起，必然失去公众信任。

第四，建立健全政务信息公开制度，保障群众的知情权、监督权，建设阳光政府

政务公开、权力运行透明是一切政府成就公信力的要则。政府有义务在规定的时间地点将政务信息公布于众，使公民充分了解政府的运作和功能，在重大事件面前更不能欺骗隐瞒。谣言，止于智者，更止于勇者和诚者。在常规管理中，透明度越高的政府，其公信力也越强。及时、准确地公开政务信息，建立健全的信息发布机制，在公共危机之时，对避免传言的扭曲和恐慌性危机的恶性蔓延起到关键性的作用。政府部门的财政机制、权责制约机制、防腐机制、问责机制都会随着政务信息公开制度的建设和完善得到进一步推动和完善。

同时各级政府要高度重视互联网舆论的力量。要通过政府信息公开网络平台建设，让人民大众充分享有知情权，参与权，表达权和监督权。要善于用好各种新媒体形式，如官方网站、微博等，及时接收群众的反馈，第一时间给出答复。对于各种负面信息，要采取沟通和协作的方式进行疏导。要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，确保权力在阳光下运行。

第五、建立有效的监督机制，问责机制，严厉打击腐败，建设责任政府、廉洁政府

要加强对公务员队伍的思想，组织和作风建设，加大对公务员的反腐倡廉培训，建立健全反腐败体系，使其远离各种错误思潮，远离腐败，并严肃追究失职渎职责任，严厉查处腐败分子，建设廉洁政府。要建立健全监督奖惩机制和行政问责机制，建设责任政府。切实加强对行政机关工作人员的管理和监督，促使广大公务人员依法履职尽责，不断提高行政效能，提高政府的公信力和执行力。

参考文献：

[1]邹育根.当前中国地方政府信任危机事件的形态类别、形成机理与治理思路；

[2]姚荣贤.提高政府公信力和执行力；

[3]佚名.当前我国地方政府公信力问题研究.辽宁师范大学硕士学位论文；

[4]张超.论“官员问责制”与建立“责任政府”；

[5]2012年地方舆情事件报告—黑龙江哈尔滨“梦中强拆”事件[6]柳朴方、卢雅卿.浅析中国政府公信力现状。