构建我国林业碳汇交易市场管理机制几点思考
张晓静曾以禹
（国家林业局经济发展研究中心北京100714）
摘要：探讨了我国林业碳汇交易市场现状及建立的必要性。认为，全球碳贸易规模逐年增大，世界碳交易平台初步搭建。中国的大排放量使其具备碳交易的巨大潜力。国际碳汇市场的发展推动了中国林业碳汇市场的建立。借鉴国外碳汇交易市场发展的理论与实践，对构建我国林业碳汇管理机制提出政策建议，发挥政府与非政府组织在林业碳汇交易市场管理中的作用，明确交易主体、客体及其碳汇权属，规范林业碳汇交易的程序和步骤，制定并完善林业碳汇交易的法律体系。关键词：林业碳汇市场；构建；管理机制；政策建议中图分类号：F307.22
文献标识码：A
文章编号：1673-338X（2012）08-0066-06
ReflectionsonBuildingtheManagementMechanismofChina’sForestCarbon
SequestrationMarket
ZhangXiaojingZengYiyu
(ChinaNationalForestryEconomicsandDevelopmentResearchCenter,Beijing100714)
Abstract:Thepaperdiscussesthesituationandthenecessitytoestablishforestrycarbonsequestrationtransactionmarket.Itholdsthatthescaleoftheglobalcarbontradeisincreasingyearbyyear,theworld’scarbontradingplat⁃formbuiltinitially.China’semissionsmakeithaveagreatpotentialforcarbontrading.Thedevelopmentofthein⁃ternationalcarbonexchangemarketpromotestheestablishmentofaforestrycarbonsequestrationmarket.Learnthetheoryandpracticeoftheforeignmarketdevelopmentofcarbonsinks,makepolicyrecommendationstobuildChi⁃na’sforestrycarbonsequestrationmanagementmechanism,toplaytheroleofthegovernmentandnon-governmen⁃talorganizationsinthemanagementofforestrycarbonsequestrationmarket,clearthemainsubjects,objectsandownershipoftradingofcarbonsinks,regulatesforestrycarbonsequestrationtransactionproceduresandsteps,tode⁃velopandimprovethelegalsystemofforestrycarbonsequestrationtransaction.
KeyWords:forestrycarbonsequestrationmarket;establishement;managementmechanism;policiesrecommendations
1我国林业碳汇交易市场现状及建立的必要性
1.1林业碳汇交易及市场的概念在此前的研究探索中，对“林业碳汇交易”的理解达成的初步共识是：
林业碳汇交易是指一方依靠造林再造林或者林业可持续管理等方式清除温室气体、气溶胶或温室气体为前体，减少二氧化碳等温室气体的排放，由此产生温室气体的减排量经核准后出售给志愿或负有法定减排义务的需求者，满足排放者需求。其实质就是需求方把林业碳汇减排补偿项目作为达到志愿或强制减排目标的一种选择。
林业碳汇市场是指碳汇权通过流通实现减排
抵减权交易关系的总和。它包括：（1）交易主体；（2）交易客体；（3）如何进行交易（交易方式或交易规则），在构建交易市场过程中便应围绕此三项内容进行设计、规范。
1.2国际碳汇市场的发展推动了中国林业碳汇市场
的建立
1.2.1全球碳贸易规模逐年增大
2005年京都议定书正式生效后，全球碳贸易规模快速增长，碳交易量、交易额以及森林碳交易额迅速上升（表1）。
1.2.2世界碳交易平台初步搭建
目前，世界上主要的碳交易体系包括：欧盟排
收稿日期：2012-05-25
作者简介：张晓静，国家林业局经济发展研究中心副研究员，博士。研究方向：林业经济政策，低碳经济。基金项目：林业公益性行业科研专项“森林增汇技术、碳计量与碳贸易市场机制研究”（编号：201104006）。
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张晓静等：构建我国林业碳汇交易市场管理机制几点思考
表12006～2010年世界碳交易额统计
年度碳交易量成交额森林碳交易（亿t当量）
（亿美元）
（万美元）
20062007-200829.8630-760200948.4201069-8712633710-
147315004100-注：世界银行和CarbonFinance基金会对世界近些年碳交易情况放权交易制的统计。（EU-ETS）、英国排放权交易制、美国
芝加哥气候交易所、澳洲的澳洲国家信托和巴黎Bluenext碳交易市场。荷兰Climex交易所、奥地利能源交易所（EXAA）、欧洲气候交易所（ECX）、欧洲能源交易所（EEX）、意大利电力交易所（IPEX）、伦敦能源经纪协会（LEBA）和北欧电力交易所（Nord⁃pool）等8个交易中心（图1），初步搭建了世界碳交易网络平台。
加拿大市场区域温室英国排气体减排放交易
欧盟排
行动体系挪威市场放交易体系
瑞士市场日本市场
芝加哥气候交易所西部气候韩国市场
倡议
新南威尔士市场
运行中市场场运行中市场
澳大利亚国家市场
试运行市场试运行市场
图1世界碳交易市场分布
1.2.3中国的大排放量使其具备碳交易的巨大潜力目前，中国已是全球第一大温室气体排放国，虽然没有减排约束，但中国被许多国家看作是最具潜力的减排市场。联合国开发计划署的统计显示，预计2012年，中国将占联合国发放全部排放指标的41%，但从碳交易市场情况看，目前中国仍处在整个碳交易产业链的最初端，再加上碳交易中存在清洁发展机制（CDM）审批程序的不确定性、交易过程中的产品衡量计量、成本不透明、交易机制、企业信用和监管的缺失等等问题也影响着中国碳交易市场机制的发展。因此，建立中国碳交易市场十分必要。通过建立碳市场，一是积极参与到相关国际市场中，掌握主动权；二是可以探索、规范、完善我国碳交易市场及规则，引导我国碳汇交易市场稳健发展。
1.3中国林业碳汇市场的现状与发展潜力
1.3.1建立林业碳汇交易市场十分必要
与工业减排相比，森林固碳效果投资少、成本低、综合效益大，更具经济可行性和现实选择性，因此，保护森林，减少毁林，提高森林质量，推动森林可持续经营，促进现代林业发展是当前低碳经济发展的重要选择。单纯依靠政府的力量是远远不能满足中国经济社会发展的日益增长对高质量的生态环境的需求，需要为经营者（企业）构建一个投资造林获取二氧化碳排放权、提前储存碳信用的平台，既能为企业自身长远发展和为缓解气候变化作出贡献，又能增加森林植被，巩固国家生态安全。充分利用《京都议定书》形成的经济机制，完善“谁排放，谁负担”“谁减排，谁受益”的制度，因此，构建中国碳汇交易市场十分必要。
1.3.2中国的林业碳汇市场交易范围现状目前，中国的林业碳汇市场交易范围主要包括，
一是林业碳汇造林项目，二是中国绿色碳基金支持开展的碳汇造林项目，三是清洁发展机制碳汇造林项目。
不同于国外碳排放交易制度，我国林业碳汇交易不存在国内法规定的排放总量前提，对林业碳汇的需求来自于提前储存碳信用，为日后交易、企业、
环保组织或个人出于减排社会责任感考虑的购买等。当前国际上CDM或其它自愿性但有（买方自主选择的）碳标准认证要求的林业碳汇市场规则较为复杂，买方垄断势力较大，市场规模较小，发展我国国内自主的林业碳汇交易市场显得尤为重要，为买方（或捐资方）及时兑现或提前储存碳信用，达到减排目的提供实现平台。另外，通过市场手段对生态效益进行量化补偿，借助碳金融市场投融资机制支持林业发展。
1.3.3国内林业碳汇市场的实践路程
目前，全球存在各种形式的林业碳汇市场，强制市场占主导方向，自愿市场也在迅速发展。中国对世界承诺的减排路线是降低碳强度，所以形成总量控制减排路线下的林业碳抵消的强制市场要需时间。基于此，当前中国林业碳汇市场应着重推广和建立自愿市场机制，其规则也应适应和服务于自愿市场的开发和发展需要。
在中国已经有企业为碳市场的发展做出了较大的贡献，林业碳汇交易的条件也逐渐成熟。自
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·调查与思考·林业经济2012年第8期2007年7月由中国石油天然气集团公司首期捐赠资金2.2亿元人民币，在中国绿化基金会设立了中国绿色碳基金以来，中国绿色碳基金受到了国
内外的广泛关注和大力支持，经国务院批准，2010年7月19日，在民政部注册成立了中国绿色碳汇基金会，成为中国第一家以增汇减排、应对气候变化为目的的全国性公募基金会，并先后设立北京、浙江、大兴安岭、温州、广东、黄河三角洲、拯救中国虎等专项基金，为更多的企业和个人自觉承担社会责任、自愿出资造林、吸收CO2、消除碳足迹”提供了平台。继2009年依托中国林业产权交易所积极开始探索林业碳汇交易规则以来，2012年有6个碳汇项目预期产生14.8万t碳信用额通过华东林权交易所订购出，为探索中国林业碳汇交易市场提供了很好的平台。另外，国内已有的环境交易市场，比如北京环境交易所、天津环境交易所、上海环境能源交易所等减排交易市场也都为林业碳汇市场的形成奠定了基础。
1.3.4构建中国林业碳汇交易管理体系是我国林业
碳汇市场有序发展的保障森林产品的特殊性，使得林业碳汇交易较其它产品交易更加复杂。基于当前我国林业碳汇市场的现状，及早制定林业碳汇交易市场管理办法极为迫切和必要，也是规范市场运作的有力保障。构建我国的林业碳汇市场目的就是解决好政府和市场的协调作用来完善林业碳汇交易体制，把市场自由交易和可持续发展结合起来。
我国林业碳汇交替管理体系的构建将有助于：（1）建立统一的林业碳汇交易市场。国内统一的交易规则有利于减少交易成本，并有利于竞争国际市场；（2）结合林业碳汇交易信息系统建设，以现有监管体系为基础，建立标准化的信息汇集和核查程序，并以政府制定规范、扶持国内中介机构发展的方式，推动我国碳排放数据库和林业碳汇交易核查体系的发展完善；（3）完善与低碳经济相适应的金融体系；（4）完善相关法律法规制度。一方面提高立法层次，以法律形式明确规范我国应对气候变化的基本方针和原则；另一方面规范应对气候变化专项规划的制订和实施，将相关工作纳入各级政府国民经济和社会发展规划；（5）推进碳汇计量技术的发展。68
2林业碳汇交易市场发展的理论依据、运作原
理和基本结构
2.1林业碳汇交易市场发展的理论依据2.1.1林业碳汇交易市场运行的理论依据
林业碳汇交易的理论依据是基于环境科学和生态学的“森林因其光合作用等生态功能吸收、固定的CO2等温室气体经过核证以后，可以用于抵减碳排放人的减排义务，是对森林生态功能的一种利用”理论，以及产权经济学“清晰的产权制度可以降低交易成本，帮助把环境成本内部化、实现资源的有效配置”原理的认识，实质是利用环境科学、生态学以及经济学知识，通过减排补偿项目手段，解决环境问题。
2.1.2林业碳汇交易市场运行的法律和政策环境
林业碳汇交易的国际法依据是《京都议定书》第6条规定：可通过包括林业活动在内的项目活动获得的汇来抵消减限排额度。以欧盟为例，国际碳排放交易的法律前提条件在于以《联合国气候变化框架公约》（简称UNFCCC）和《京都议定书》为指导，构建总量控制下的管理体制。我国目前并不承担《京都协定书》规定的法定减排义务，也没有类似欧盟排放交易体系（EU-ETS）下严格的总量及配额交易制度，缺乏把林业碳汇交易纳入强制碳交易市场的法律保障条件，现有的林业碳汇交易法规主要是依据《清洁发展机制项目运行管理办法》和《中国绿色碳基金管理暂行办法》。
建设资源节约、环境友好型社会是中国发展追求的目标，在“十二五”国家发展规划中提出了具体的目标要求和减排温室气体措施。我国相继出台的《中国应对气候变化国家方案》（2007年）、《中国应对气候变化的政策与行动白皮书》，对我国减缓和适应气候变化的政策与行动、气候变化领域国际合作以及相关的体制机制建设等，均做出了原则性说明。2009年国家林业局发布的《应对气候变化林业行动计划》，为构建我国林业碳汇市场做出了战略性的指导。我国政府向世界承诺“到2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年的基础上降低40%～45%”，我国政府拟将其作为约束性指标纳入今后中长期的国民经济和社会发展规划。
尽管针对发展林业碳汇交易体系建设的相关政策框架已基本明确，但林业碳汇交易市场刚刚起
“参与碳补偿、张晓静等：构建我国林业碳汇交易市场管理机制几点思考
步，建立、健全完善有关林业碳汇交易方面的政策、法律十分迫切。
2.2环境交易市场对林业碳汇交易市场的借鉴
现实中的环境交易市场与待构建的林业碳汇市场同属排放权交易市场，因此，环境交易市场的结构状况对于研究如何构建林业碳汇市场具有重要的参考价值。
林业碳汇市场按照碳汇所有权交易的性质，其基本形式可以划分为一级市场和二级市场。一级市场是直接交易项目市场，即执行双方认可的碳标准的大型碳汇项目所有权直接交易市场的一级市场；二级市场，即在集中交易市场上进行的碳汇所有权经营转让市场，也可表现为碳汇资产金融市场，包括远期、期货交易、抵押市场。
在一级市场上，主要从事碳汇所有权即期或远期转让交易，也就是碳汇项目所有者，在市场将一定年限内的碳汇权出售给买方。买方可以是国内外自愿或强制减排商。在二级市场上，主要从事碳汇所有权经营权的转让交易，即按照开发协议对森林作了相应开发的碳汇所有权人，将一定期限内的碳汇所有权转让给碳汇交易集成商，由其经营代管。相应地在碳汇资产金融市场上，拥有碳汇所有权的所有者将碳汇作为担保物抵押贷款或进行远期交易。
通过在一级市场对大型碳汇项目所有权转让环节的政府管制垄断，可以实现调整林业结构、用好林地的管理目标；通过二级市场碳汇所有权在集成商间的流转、转让，可以实现碳汇资产有效利用的资源配置目标。如此看来，建立有效的林业碳汇交易市场管理机制十分重要。
2.3芝加哥与澳洲新南威尔士碳汇交易市场简介2.3.1芝加哥气候交易所交易主体分类细致，从林业
碳汇补偿项目得到的碳信用可以转换为等额的排放许可证
芝加哥气候交易所交易主体包括基本会员、协作会员、参与会员和专项交易参与商等四类。芝加哥气候交易所的交易客体是排放许可证，从林业碳汇补偿项目得到的碳信用可以转换为等额的排放许可证。造林再造林和开敞空间植树减排项目碳汇量对应的减排效力（金融工具）的计算原理为确立基线年度水平，用芝加哥所碳汇积累增加计算表计算。长期木质林产品为土地所有者砍伐木材时
木材重量换算为CO2当量的转换因子、土地所有者砍伐木材时登记的木材种类和交易所颁布的长期木质林产品100年后CO2含量计算公式。可持续林业管理减排项目计算依据为确立基线年度水平和碳储存量年度净变化折扣公式，依靠核证要求通过注册、核证获取信用额度。
符合条件的林业碳汇补偿项目包括《京都议定书》3.3款的造林/再造林项目、采伐迹地植树减排项目、可持续森林管理和长期木质林产品计划。林业项目需要通过瑞士通用公正行的第三方审核。交易系统包括交易登记注册系统、交易平台、结算平台、认证体系、交易规则等内容。
2.3.2澳洲新南韦尔士（NSW）排放权交易体系数额
依据贸易总量和排放权核配
排放总量设定即是根据省内现有排放数据，设定每人年排放量，并采取逐年递减的方式设定系统总量。参与者再根据过去历史排放量、贸易方式或目前产业状况，设定减量目标。排放权核配是指根据参与者的市场占有率核配排放权。参与者在期初获得在基线信用模式下所产生的排放减量权证，此权证可储存至未来使用。
参与者期初获得在基线信用模式下所产生的排放减量权证称为新南韦尔士温室气体减量权证，分为基准参与者与减量权证提供者。
基准参与者就是减排需求企业，为达成其减量目标，需在期末缴交由其它碳汇抵减活动所产生的减量权证。减量权证提供者为依照气候变化框架条约，提供各种减量项目计划，项目计划分为四类：1）供给端减量，提供低排放发电的项目计划，此类为减量权证主要来源；（2）需求端减量，减少电力使用的活动项目计划；（3）碳汇，植林计划；（4）大用户减量，电厂于生产过程发生的减量活动，但此部分不可交易。
具体碳汇市场管理内容包括盘查、验证、登录、及交易。（1）盘查：市场主管机关为新南韦尔士省的独立订价及法规仲裁委员会，而水利及能源部门则负责政策规划与咨询。直接参与者与减量权证提供者均须根据独立订价及法规仲裁委员会的规范，上交基准排放报告。（2）验证：根据规定，直接参与者与减量权证提供者的排放数据均须由第三方查验，独立订价及法规仲裁委员会根据企业规模大小、项目复杂性及计算方法等，制订有相关法规及
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（·调查与思考·林业经济2012年第8期监测程序，确定排放数据的正确性，避免欺骗或操纵等情况。2007年底，独立订价及法规仲裁委员会核定的验证及技术服务提供者有14家。（3）登录及交易：市场登录系统负责管理排放权证的产生、移转、及期末的缴交确认，但不提供交易功能。
在后续交易方面，参与者间交易新南韦尔士温室气体减量权证（NGACs）以双边协议交易为主，交易所现货交易比例极低。整体交易制度如图2所示。
主管机关
执行报告
监管报告供给面
需求面
管理机构监督机构IPART
IPART合格减量权证提供
交易基准参（NSW）
者
活动
与者
审核审核小组
小组
注册
图2澳洲南新威尔士减排交易系统
3对构建我国林业碳汇交易市场管理机制的
几点建议
3.1发挥政府与非政府组织在林业碳汇交易市场管理中的作用第一，确定碳汇权交易制度中市场主管部门的职责。市场主管部门在碳排放权交易活动中主要扮演两方面角色：首先市场主管部门是碳汇权认证分配的管理者，因此应对市场主管部门在碳汇权认证分配过程中违反法律规定而应当承担的法律责任进行规定。第二，市场主管部门在碳汇权的二次转移过程中扮演着监管者的角色，因此应对主管部门在碳汇权二次移转过程中的违法行为所应当承担的法律责任进行规定。在此基础上规定市场主管部门承担法律责任的具体形式，保证法律责任的实现。第三，参与国际谈判，制定相应的法律法规和市场规则，加强市场参与能力建设，促进信息传播，提供交易平台，广泛宣传，加深公众对林业碳汇市场的认同感。
结合我国实际情况，具体可设立林业碳汇管理委员会，代表国家行使林业碳汇权交易管理的有关职能。该委员会的主要职责是：对申请取得碳汇证的对象派出专业机构核定碳汇量、颁发碳汇证；负责制定各碳汇交易主体进行交易的规则；负责改善70
交易市场公共基础设施的投资；提供有关碳汇信息；组织各交易市场之间的碳汇权转让和交易，并负责监督交易的执行。
林业碳汇管理委员会下设立各技术类型协会，具体负责林业碳汇交易市场各类活动。主要职责是：制定生产经营计划和管理制度，负责与生产签订技术管理合同和协议；研究国际碳汇计算方法与国际认证，及追踪世界林业碳汇需求量；提供有关资源信息，提供国际间最新碳交易市场信息与趋势分析，组织碳汇经营户碳汇转让的谈判和交易，并监督交易的执行。协会具有法人资格，实行自我管理，独立核算，经济自
立，是一个非盈利性经济组织。协会可由碳汇经营者按项目、技术专家等组成。
3.2明确交易主体、客体及其碳汇权属
3.2.1确定交易主体的买方和卖方
既然是交易市场，则需要确定买卖双方及其权利。购买方指购买森林碳汇满足自愿或强制性减排需求的企业、基金、保护组织或一般公众等。碳汇交易提供者一般是森林的所有者或经营者或他们的集成商，可能是个体农户、集体林场、国有林场、个人及其它实体。
要保证碳汇权交易的顺利进行,应给予碳汇权以明确、边界清楚的法学定义，确立碳汇许可的法律地位。碳汇权交易的标的物为经林业管理部门派出的专业机构依法核证并许可的减排项目抵减权，林业管理部门对交易客体及相关技术标准作统一规定和解释。
3.2.2确定对主客体交易行为进行中介或认证的第三方
碳汇交易第三方主要包括碳汇交易的经纪人和测量、监控及认证机构。经纪人的作用是寻找合适的林业碳汇供给方和购买者。第三核查方的测量和监控机构是由交易市场管理委员会指定的审议核查机构，承担分析林业碳汇项目和基线设计可行性的责任。认证机构主要负责核实颁发碳汇证。3.2.3确定碳汇权交易制度中碳汇主体、客体的权利
和义务
碳汇权交易制度中的碳汇权所有人包括通过碳汇权的初始认证而取得的碳汇所有权人，也包括通过碳汇权二次转让而取得的碳汇所有权人。
对于碳汇权人的法律权利和义务可分为两方面：第一，碳汇权人取得的碳汇权是通过市场主管
张晓静等：构建我国林业碳汇交易市场管理机制几点思考
部门的行政许可取得的对减排项目的抵减权，因此与市场主管部门形成一种行政法律关系。碳汇权人若违反碳汇权行使的相关法律规定，如未经许可对碳汇权进行转让等，则应承担法律规定的行政法律责任或财产性惩罚。第二，对于碳汇权人之间进行碳汇权交易所形成的民事法律关系，应适用《中华人民共和国合同法》等法律法规调整，若碳汇权人违反法律或合同约定则应承担法律责任。
碳汇权交易中的第三方如认证、计量、审核等机构，依其自身所具有的技术、计量、政策、法律等方面的特长为碳汇权交易提供相关领域的技术、计量和政策、法律方面的服务。为维护辅助机构的科学、公正性，对因违反法律事由而承担的法律责任及实现方式，重新审核自愿减排量的成本应由经营实体承担。林业碳汇管理委员会每3~5年根据对经营实体的复审或现场审核的结果，对每个经营实体进行重新认证，如发现经营实体不再满足认证标准或相关条款时，执行理事会可以暂停或撤销相关辅助机构的资质，以规范市场。
3.3规范林业碳汇交易的程序和步骤
借鉴国际碳汇交易市场流程，我们建议我国林业碳汇交易程序及步骤包括主体签订合同、入市申请、第三方审核、变更登记等。
3.4制定并完善林业碳汇交易的法律体系
中国需尽快建立一整套与发展全国统一碳市场相关的法律法规体系，建立一整套适用于国内简洁、标准化的核算体系，推演出具体的核算数据对照表；同时，为了使交易过程中的决策成本、批准成本、监测成本、强制实施成本以及保险成本降到最低，需要整套统一的法律法规体系来规范市场的交易程序，还需成立相关部门进行监督和管理。
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（责任编辑赵铁珍）
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