以系统性思维推进人大工作创新发展

系统思维是从系统与要素的关系上把握事物的关联性、整体性的一种思维方式。党的十八大以来，*总书记运用系统思维提出统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局等重大思想，强调以系统思维谋划推进全面深化改革，增强改革系统性、整体性、协同性，要统筹谋划深化改革各个方面、各个层次、各个要素，注重推动各项改革相互促进、良性互动、协同配合。地方人大工作作为系统，即包括立法、监督、决定、选举等诸多要素；作为过程，它包括人大制度发展的诸多阶段。地方人大工作在工作关系上，面对党委、政府、监察委、法院、检察院分别组成的系统，以及各级人大及其常委会之间、本级人大及其常委会内部组成的系统，以及人大及其常委会、各级人大代表和人民群众之间关系系统等等，人大工作这种系统性要求我们必须运用系统思维方式，从人大工作的整体性、结构性、动态性、开放性、综合性推进思维方式转变，为新时代人大工作创新发展提供指导。一、在处理人大内外工作关系上，坚持系统性思维的整体性要求，推动局部性思维向整体性思维转变

相对于党的工作来讲，人大工作是一个重要的组成部分，具有局部性特征，但对于人大本身每一项工作来讲，人大工作是整体，是由许多局部组成，但整体不是局部的简单相加，而是互相联系、相互作用的各个局部所形成的整体。正确处理人大工作整体与局部的关系，首先必须做到着眼于全局，把整体作为我们考虑问题、解决问题的出发点和落脚点。因此，我们在实际工作中就要善谋全局，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。我国宪法和法律规定的地方人大的立法权、监督权、任免权、决定权等权力，从其构成上来看是多种权力的集合，但从宪法和法律的规定来看，却具有十分明显的政治属性。因此，人大及其常委会工作不能独立于党的工作之外，必须坚持党的领导，围绕党的工作大局来思考和谋划工作。要找准人大工作在全局工作中的位置，以法定的职能服务于中心工作，正确处理好监督与促进的关系，找准人大工作与地方经济社会建设的契合点。在具体的工作实践中，就是要坚持抓大事、议大事的原则，把党委的重大决策和各个阶段的中心工作，作为人大常委会工作的重要内容，确保党委各项重大决策的落实，为改革开放和经济社会建设创造良好和谐的法治环境。要坚持整体观念，善于从依法治国的大背景下思考问题，善于从党委工作中心和全面建设小康社会的需要来审视“府委院”的各项工作，从而进一步提高站位，拓展政治视野。实现人大工作整体和局部关系的协调发展还需要处理好人大及其常委会和“府委院”的关系，既保证在思考人大工作全局性问题时，不忽视各个局048

部的具体工作，又保证各项人大工作能够始终围绕党委中心工作部署开展。要不断调整好和找准监督与支持的最佳结合点，围绕“府委院”工作职责和阶段性工作重点，选准监督工作的切入点和结合点，把支持寓于监督之中，在局部查找问题，在全局背景下按照轻重缓急解决问题，支持“府委院”先后有序、统筹兼顾解决问题。实现人大工作全局和局部关系的协调发展还需要处理好人大及其常委会和专门委员会与工作委员会的关系，既保证人大及其常委会整体性工作有序推进，又要克服局部具体工作中遇到的难题，从而支撑整个人大工作高质量发展。要建立健全人大常委会专门委员会和人大常委会各工作委员会，明确法定职责，规范工作制度，充实人员编制，努力使机构职能、人员编制、工作机制上下统一协调；要处理好人大专门委员会和工作委员会的关系，在发挥参谋助手作用的同时，要充分发挥专门委员会的议案权，突出各工作机构的服务职能，做到各司其职，依法行权履职。实现人大工作的全局和局部的关系的协调发展还需要处理好人大及其常委会和人大代表的关系。一方面要解放思想做好大会期间的代表工作。会前安排基层代表调查研究，会议期间安排时间让来自一线代表畅所欲言。另一方面要创新思路开展好闭会期间代表活动。要善于发挥好人大常委会的组织引导作用，组织好代表学习培训、视察调研等活动，为代表履职创造条件，提供保障；要引导人大代表在履职中增强大局观念，客观地思考问题，不为个人和小团体利益代言，善于从整体出发，思考问题，客观全面的提出议案、建议、批评和意见。二、在调查研究工作中，坚持系统性思维的立体性特征，推动单向性思维向多向性思维转变

宪法和法律赋予人大的职权涉及国家生活的方方面面，人大及其常委会开展各项工作，无不需要通过调查研究提供翔实的资料和可靠的依据，以保证决策的民主化、科学化。而目前，地方人大调查研究工作中单向性思维明显在发挥习惯性作用，导致《人大研究》2019年第2期

调查研究工作存在调查不深入、研究不透彻、建议不切合实际等问题，影响人大立法工作、监督工作质量的进一步提高。单向思维就是按照既定的思维方向，遵循同一个思路、追求一种固定的思想结果，单向思维也可称为直线式的、一元的思维方式。单向思维方式没有思维的交错，思维结构扁平化严重，导致一些非此即彼判断。多向思维是从不同角度、不同方向、不同层次进行多方面的思维判断，从而形成解决问题的多种思路、多种方法、多种方案，进而为决策选择打下良好的基础。多向思维是人大调研工作必不可少的思维方式。多向思维与单向思维的本质区别在于，思维主体具有多元性，且思维方式本身也是非直线式的，是多元的，也就是在多向思维过程中，思维主体不是按既定的思维方向，表现为思维不受点、线、面的限制，不局限于一种模式，既可以是从尽可能多的方面去思考同一个问题，也可以从同一思维起点出发，让思路呈辐射状，形成诸多系列。人大调研工作需要从不同的角度去思考与观察,从不同的层次发现和提出问题。多向思维容易提炼出集体智慧的结晶,为我们提供坚实的思想基础和正确的理论系统，体现了思维方式的立体性特征。调查研究的选题是调查研究的出发点，处于调查研究过程中的首要环节，决定着调查的方向、关系到调查的质量。因此我们要坚持多向思维，多方面收集信息，不仅要围绕党委工作的重点、“一府一委两院”的重点难点、人民群众关心的热点、难点问题来确定调研议题，而且要把议题方案方法征求各界意见。要坚持多种调研方式相结合。要注重点面结合、上下联动，进行多层次、立体式的调研，提高调研的真实性、全面性和代表性；要运用新闻媒体、互联网等现代科技手段和宣传工具开展调研，扩大调查研究的信息来源；要综合运用听取汇报、现场视察、走访群众、问卷调查、召开座谈会等方法了解情况，既听取“府委院”和相关部门的汇报，又听取人大代表和人民群众的意见，真正深入实际、深入基层，多方面听取意见，全面了解情况，形成有情况、有分析、049

《人大研究》2019年第2期有深度的调研报告。调查研究的过程十分重要，决定调查研究是否真实全面、是否深入透彻。我们要坚持多向思维，坚持发挥集体调研作用。在确定好调研方案的基础上，要先选好调研人员，调研组成员一般由人大代表和常委会组成人员，有时也请熟悉情况的人员参加，对重大课题，要多组织几个调研小组，从不同角度进行调研。在预算监督和法律监督要求高的工作调研中，注重听取代表和专业人员的意见有利于提高调研全面性。要组织参加调研人员学习相关的法律法规、政策文件。扩大调查研究的信息来源,通过不同信息数据互相印证、不同观点思路相互交融，有利于调研者准确把握事物全貌和本质，把握政府工作的难处和实际，集中集体智慧提出建议和对策。要大胆吸收群众的智慧和创造，善于从理论和实践、主观和客观等方面进行思考。高度重视调查报告起草工作，争取获得多层次、全方位的调研结论，以求得对问题的本质及其发展规律的认识。调研报告形成初稿后，调研组要将有关情况和建议征求有关调查对象的意见，防止出现观点不符合客观实际，和人民意愿发生偏差的情况。三、在人大制度建设工作中，透彻理解系统性思维的运动性特征，推动静态性思维向动静结合性思维转变

静态思维法又称静止思维方法，是指按照客观事物的静止状态来进行思维的一种方法。静态思维方法着重从静止的状态来考察分析客观事物，或者说它强调突出相对静止的一面来研究现实对象，具有稳定性、重复性特点，这在开展人大实际工作中具有一定的积极意义。动态思维则是一种运动的、调整性的、不断择优化的思维方式。它要求根据不断变化的环境和条件来改变思维程序、思维方向，对事物进行调整、控制，从而达到优化的思维目标，动态思维具有变动性、协调性特点，体现了现代社会发展的节奏。静态思维是以静为主的思维过程,是趋于定型化、稳定性的思维,它要求我们一方面要从已经出台050

并需要实施的法律法规和党的方针政策出发,遵守已经定型的思维程序来进行,是一种被动的思维方式。人大制度建设范围很广，包括贯彻落实法律法规的各种暂行办法和工作规定，也有落实党委工作要求的组织制度、纪律制度，也有总结工作经验和成果的工作制度。在制度制定中,我们首先需要从静态思维开始,把制度规范的对象定义、结构、分类等进行规范化梳理，然后对着上级法律法规和党委部署要求，并结合工作实际情况,提出形象化、具体化的条文。这种以静态思维为前提、为先导的思维方式，是制度形成过程中必不可少的。动态思维要求思维者根据不断变化的条件、环境来改变自己的思维方向、程序,从本质上认识事物、分析事物、掌握事物的内在联系和必然规律。人大工作是完整的系统,人大工作制度是对这个系统的某一个方面的运动方向、发展目标进行规范和确定，因此，我们必须以变化的、运动的思维形式综合认识、全面分析。首先要认识静态仅仅是动态的特殊状态，静是相对的,动是必然的。我们的思维必项从静态想到动态,从运动的、发展的角度总结、分析、确定制度规定。其次要以动态思维去认识人大工作和党的工作、“府委院”的工作之间的内在联系。比如我们在制定地方人大常委会《关于讨论和决定重大事项的规定》时，就要充分考虑中央、地方党委和同级“府委院”及其部门的意见，同时要考虑重大事项范围和标准会随着时间变化的情况；在制定《关于监督审计查出问题整改工作的办法》，就需要审计、财经、监察等方面的专业知识支撑，要预测随着经济社会发展，预算监督、预算审计将会出现的情况，提出相应的监督措施等等。三要坚持静态思维和动态思维的结合，推进人大制度建设进程，我们正处在全面依法治国的新时代，需要制度建设能跟进人大工作实践,正确处理好静态思维和动态思维的关系,使我们的思维更缜密完善。四、在扩大人大工作对外影响上，全面认识系统性思维的开放性特征，推动封闭性思维向开放性思维转变

封闭式的思维把已有的知识、经验变成僵死的框框,以此作为工作裁判标准的思维方法，主要表现在经验主义、教条主义和保守主义。经验主义长期依赖于经验式思维。教条主义一切依赖书本，有人形象地比喻为“文件柜”式的思维,满脑子装满了以文件为主的经验、教条、行政命令。保守主义有严重的念旧心理，对各种新事物总感到“不对劲”,把适应改革的新观念看作是“离经叛道”。人大工作中的保守主义表现在两方面：一是在不想作为、不会作为的情况下，倾向于少作为，做一点事情意思一下；一是不顾民意、不问效果，倾向于走程序，不善于宣传，不喜欢公开，工作对外影响力不大。开放性思维，是指突破传统思维定势和狭隘眼界，多视角、全方位看问题的思维；它与把事物彼此割裂开来、孤立起来、封闭起来，使思维具有保守性、教条性的封闭思维是根本对立的。开放性思维本质上具有反教条和实事求是的特征。人大工作和人大工作者如果具备了开放性的思维方式，就能够不断地有所发现、有所发明、有所创造、有所前进。人大工作的开放性首先表现在符合监督法等法律的规定。比如监督法规定人大工作的公开主要包含两个方面，一是总则规定了监督公开原则，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”二是细则中有5个条款具体提出公开要求，即在人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查报告方面，其年度计划、报告内容、对报告的审议意见、政府和“两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告“向社会公布”；在听取和审议专项计划、预算执行报告方面，计划、预算执行报告和审计报告，对报告的审议意见，政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告“向社会公布”。人大工作的开放性还表现为回应人民群众的期待的需要。人大机关是民意机关，行权履职情况理应让人民群众知晓，让人民群众监督。一方面重视人大监督审议过程的公开。人大及其常委会工作的公开，应从审议议题、审议结果的公开向着审议过程《人大研究》2019年第2期

的公开有序扩大，因为审议过程公开是人大工作民主的体现，过程的公开，才能保证审议结果合法性和可信度，才能体现对人民负责、受人民监督的内在要求。另一方面注重扩大公开范围。应完善人大代表和选民双向联系制度，把在代表群体公开的事项有效地对外部公开，让人民群众参与和监督人大工作。人大工作的开放性还表现在工作与“府委院”的协同性、联动性上。人大工作政治性强、涉及面广、参政领域宽、运转环节多，是一个系统工程。在行权履职过程中，不仅需要同级党委的支持和领导，还依靠“府委院”及其部门的大力支持和广大代表的共同参与来协同完成。有些工作，比如立法论证、对特殊领域的监督等，还需要建立专家库和智囊团。针对涉及面广的工作内容，还可以采取上下联动的办法，同时开展监督活动，发挥人大整体作用，以少付出收到高效益,多层次、全方位的了解情况，作出合乎客观事实的结论，提高工作成效。人大工作的开放性还表现在对外宣传工作的实效性。目前人大宣传工作还存在不少不足，在硬件上主要表现在基层人大缺乏专业宣传队伍、宣传机构、宣传媒体。县乡人大没有专门宣传人员编制和机构，全国只有山西省人大公开发行的《人民代表报》，全国人大和其他省市都是期刊，市县一般都是内部宣传刊物，不仅限制了人大宣传报道的广度，也影响了宣传报道的时效；在报道要求上存在“程序性报道较多，深度报道较少；会议报道较多，具体活动报道较少；领导的报道较多，基层、代表报道较少”的问题，和人大工作开放性要求相差较远。建议新时期人大宣传工作一方面要在坚持党的宣传工作方针政策的同时，加入现有媒体功能整合力度，强化专业队伍建设，深入研究和把握人大新闻传播规律，迅速抢占新媒体话语权的制高点，努力扩大人大宣传的覆盖面和影响力。五、在人大工作的思维方式上，深刻领会系统性思维的综合性特征，推动传统型思维向现代型思维转变

传统思维突出表现在主观性、片面性、依赖性051

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及保守性。地方人大工作的主观性问题主要表现在人大集体行权履职的要求，凭主观意志及个人经验行事。人大工作的片面性是对人大工作重要性认识不足，往往仅看到人大工作任务不太繁重的一面，忽视队伍履职效能建设，导致产生机构职能上下不统一、人员专业结构不合理，甚至于出现长时间缺编的现象。依赖性是在人大工作中自主意识不强，过分依赖党委发话和上级安排，习惯于被动地做而不习惯主动去做。保守性是一种只有继承没有创新、只有模仿没有改造的思维方式，表现为习惯用老眼光来看新问题，用旧概念解释新现象，认识事物处理问题局限于封闭、半封闭状态中。现代思维方式是对传统思维方式的扬弃，否定了传统思维的单一性、静态性和机械性，坚持系统性、开放性和自觉性，是具有包容性的复合思维。在人大工作中，我们迫切需要思维方式的与时俱进，树立放眼长远的战略思维、革故鼎新的创新思维、依法依规的法治思维、防范风险的底线思维、以人为本的民本思维，推动新时代人大工作创新发展。战略思维是对根本性、全局性、长远性问题进行分析预测的理性思维，善用战略思维谋划全局是人大工作的基本要求。人大及其常委会有审查批准政府各项规划、决定重大事项等权力，需要人大常委会和全体代表把准方向，着眼全局。要认真研究政府重大投资、重大决策对本行政区域的可行性，反对和纠正任何影响生态环境、影响人民群众切身利益的政绩工程和短视决策行为。创新思维是以新颖独创的方法解决工作实践问题的思维过程。在推动人大工作中，要按照党的十九大提出的“两个机关”建设的新要求、新定位，对那些不合时宜的思想观念、传统做法和体制机制，进行大胆的改革，使其更加完善、更加科学、更加适应新形势的发展需要。要加强队伍政治思想、能力素质建设，进一步提高履职能力和推动创新发展的能力。法治思维就是以法治的观念和逻辑来分析事务处理问题的思维方式。有了法治思维，我们才会遵从法治理念、法律精神、法律规定来行使权力、作052

出决策；缺少了法治思维，在权与法之间，就会迷失方向，跳出法律的框架，滥用、乱用权力。法治意味着宪法至上、法律至上，一切组织和个人都必须遵守法律服从监督。善于运用法治思维和方式解决困难处理问题，特别是要解决好法律与政策、立法决策与执法检查等方面的关系，促进立法规划与改革重大部署相结合，关键性条款与改革制度安排相衔接，依法推进各项事业改革发展，依法保障人民群众的利益不受损害。底线思维与强化人大工作忧患意识、责任意识是一致的。人大监督要善于确立政绩底线，监督和摒弃为了出政绩、树形象而不顾一切后果，只有前瞻没有后顾的错误思维方式。要善于确立风险底线，重点关注政府财政债务安全、环境保护、项目投资、公共安全等方面各种潜在风险，及时采取法律手段，守住各种风险的底线。要行使好重大事项决定权，善于防范决策风险，对上马重大项目和制定重大决策，要在效益预测的同时，落实好风险评估，进行绩效的底线管理。民本思维是把以人民为中心贯穿工作始终的一种思维方式。人大工作坚持以人民为中心，就是要支持和保证人民依法行使国家权力。尊重代表主体地位、充分发挥代表作用，是人民当家作主的重要体现，也是支持和保证人民依法行使国家权力的根本途径。人大常委会要创新代表闭会期间活动方式，充分利用好“代表之家”“代表工作站”等载体作用，发挥人大代表联系人民群众的优势，确保民意及时得到表达。人大工作坚持以人民为中心，就是保证人民群众的诉求得到及时回应。要认真办理好代表建议意见，高度重视信访工作，综合运用执法检查、听证论证等方式，回应人民群众对热点、难点问题的关切。人大工作坚持以人民为中心，就是要保证改革开放的成果惠及全体人民。人大常委会要站在人民整体利益高度，善于用系统方法谋全局，从人民的长远利益出发，善于代言，勇于作为，维护好人民群众根本利益。（作者单位：江苏省滨海县人大常委会研究室）