中国历代行政区划演变的规律试探

颜杰坤

随着社会生产力的发展，经济因素的比重越来越大，两者成互动关系，对行政区划产生重大影响，即政治制度与经济基础互动规律；跟随政治的需要而不断改变管理层次，同时管理幅度也不断反作用于管理层次，这就是管理层次与管理幅度互动的规律；行政区划作为一种制度，惯性大，每个时期的行政区划都可以从前面找到其渊源，从长时间考察变化是绝对的，稳定是相对的，这就是历史稳定性与改革创新性互动规律。探讨其变化规律，可以为今后的行政区划改革做前期的准备工作。 一、政治制度与经济基础互动规律

马克思主义认为，经济基础是政治制度的基础，政治制度是经济基础的集中反映。经济具有不断发展的特性，政治制度具有相对稳定性。当政治制度与经济基础相适应时，就能促进经济的发展；当不适应时，就阻碍经济的发展，就需要改变政治制度以适应经济基础的发展。 古代不同历史时期经济发展是不平衡的，从远古到西晋，是中国古代经济发展的第一阶段。在这一阶段，南北经济从同步发展进而到北方经济迅速超过南方。黄河中下游地区由于地理条件更适合原始农业的发展，孕育了夏、商、周文明。在战国、秦、西汉时期，中国北方经济高度发展，尤其是关中地区成为全国的政治和经济中心。东汉、三国和西晋时期呈现出北方经济衰退和南方经济发展的特点。北方先是出现军阀割据，西晋统一后不久又发生了八王之乱，从而使北方经济遭到严重破坏；同期的南方由于北方人民的南迁带去了先进的生产技术和劳动力，得到了发展。但北方在曹魏统一后，经济有所恢复，其经济仍超过南方。

从西晋末年到隋唐五代，是中国古代经济发展的第二个阶段。其特点是经济重心第一次从北方失去，并开始逐渐南移。经济发展从北方和南方基本平衡到南方经济开始超过北方，使中国经济重心南移成为不可逆转之势。在这一时期的北方，西晋灭亡后陷入十六国混战之中，致使中国自夏、商、周以来形成的经济重心第一次因经济衰退而消失。直到北魏统一北方，北方经济得到恢复。北周灭掉北齐，统一北方，使北方经济实力继续维持超过南方的局面，恢复了它经济重心的地位。南朝时期，南方经济因局势相对稳定得以迅速发展，并基本上赶上了北魏，长江流域成为新的经济重心，南北呈抗衡局面。但是北方黄河流域由于开发历史悠久，优厚的实力再度得到发挥，仍是中国的经济重心。隋唐是中国封建社会的鼎盛时期，南北方经济同时处于高速发展时期。安史之乱后，经济重心再次呈现南移趋势。

五代辽宋夏金元明清时期，是中国古代经济重心最终南移并得到不断强化的阶段。这一时期之初，北方经济继续凋敝，而南方经济包括农业、手工业和商业却更加迅速地增长，终于赶上和超过了北方，致使南

北差距进一步扩大，经济重心最终完成了由北方到南方的转移，并不断得到巩固。与此同时，作为政治制度的行政区划也相应地发生变化，并且变化的脚步与经济发展的轨迹有重大的联系。

从表中可以看到，第一，政区越来越多，越来越小。原因是人口的增加，经济发展，需要把原来大而模糊的行政区划划小，以便进行更有效的行政管理；第二，政区数量的变化与经济重心的变化明显一致。唐以前，经济重心在北方，行政区划就北密南疏，之后，经济重心南移，行政区划的密度也跟着南移。说明经济基础是行政区划（属于政治制度）的基础。

经济基础是政治制度的基础，但是，经济基础与政治制度的作用并不是单方向的，而是一种互动的关系，也即政治制度也反作用于经济基础。

中国自古以来都是集权的单一制，在驻地，利用掌握的政治权力资源，人为地把其他资源掳掠到政治中心。一般情况下，中国古代最繁华的城市就是驻地，政治级别越高，越繁荣。一旦政治权力迁离，经济就会停滞不前甚至倒退。唐朝的首都长安是古代世界最繁荣的城市，保持繁荣长达几百年。宋朝以后首都不再定在长安，从此，长安繁荣不再。石家庄、合肥、郑州在尚未成为省会之前，都不是大城市，在立为省会后，经济迅速发展，成了其所在省份的最大城市。 中华人民共和国建立以后，行政区划对经济的影响，集中表现为行政区经济。中国土地宽广，各地自然状况相差甚远，商品经济不发达，难以形成全国统一的大市场。中华人民共和国建立后，集权仍保留下来，形成“条条”“块块”结合的管理。1978年改革开放后，以“块块”为主的地方诸侯，在“以经济建设为中心”的口号下，片面追求地方利益，利用政治权力，人为地割裂各地的经济联系，形成一个个“大而全”、“小而全”的地方“经济诸侯”（行政区经济）。在行政区经济下，地方的经济行为充斥着的意志，资本和生产要素流动受到，政治中心与经济中心高度吻合。

所以，中国历代行政区划的演变充分体现了政治制度与经济基础互动的特点。

二、管理层次与管理幅度互动规律

管理层次与管理幅度的关系属于行政区划的结构。行政区划的管理层次指行政区划的纵向结构的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。任何一个面积较大、人口较多的国家，只有一个难以对行政区域内进行直接、全面有效的管理。为了保证行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域划分居民的办法，在国家管理层之下设置若干相对的地方，并授权地方来进行治理和管辖。由此可见，行政区划管理层次的产生是由于的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。

行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或者过小都会影响行政管理的有效性。因此，要获得良好的管理效能，不仅要科学地划分管理层次，同时也必须合理地确定管理幅度。

管理层次与管理幅度相互制约，在行政区划结构中呈现反比的趋势。管理层次小时，管理幅度多；反之亦然，管理层次大时，管理幅度就小。影响管理层次与管理幅度的因素主要有辖区面积、人口与民族的构成、历史文化传统和科技的发展程度。纵观中国历代行政区划的演变，可以发现管理层次与管理幅度之间的互动。

纵观历史，发现在层次结构与幅度结构上呈现两个循环与回归：第一阶段，从秦到南北朝。这个阶段，行政区划的层次结构由二级向三级发展，与此同时，管理幅度也跟着由大向小转变。从秦普遍设置郡县到汉武帝在郡国之上设置一级监察区——州，历经东汉末年州由监察区向一级演变，最终隋文帝采取废郡存州的办法实行州县二级制。伴随管理层次的变化，平均管理幅度由秦的31.6，发展到汉初的39.5，终因郡的滥设（超过100个），超过有效管理的幅度，只能在郡国之上再增加一级，使得平均管理幅度下降。

第二阶段是从隋到清末。在这个阶段，行政区划的层次结构与管理幅度再一次发生循环，层次结构从二级向多级发展，再回归到初期的二级。管理幅度同时紧跟管理层次的变化而变化，由隋的35.4、唐的38.1变小，到清末时为10.6，再在初突然增大为42.3。从隋初到唐初，中国管理层次再次变为二级，管理幅度也再次超过30。从唐太宗开始，由于州越分越多，超过300个州，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐、宋两朝在州与之间增加一级，即唐的道和宋的路。元朝省制出现，标志着中国的行政区划进入到一个全新的阶段，自此，“省——府——县”结构一直维持到清末。元朝的地方行政层次为四级，平均管理幅度为5.8，是历史上行政区划层次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清重归三级制，到初，再一次实行二级制，平均管理幅度再次反弹至42.3。

实行二级制，却又在省与县之间设置专区，实为二实一虚制。这种制度维持时间并不久，因为此时的国土面积与人口数量不是秦、隋所能比的。新中国成立之初，一度将行政区划的层次结构增加到新的高度，算上乡镇，有五级之多，管理幅度大幅度下降为7.1，只是时间很短。普遍实行的实四级为主、实三级与三实一虚为辅的层次结构。 中国的历代行政区划的演变表明，在中国这样一个地大物博、人口众多而分散、民族成分复杂并有着悠久集权传统的国家里，地方行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。历史上实行二级制、管理幅度为30以上的朝代为秦、汉初、隋、唐初、，时间短，并且很快就被三级制、管理幅度为10左右的行政区划结构所

取代。元朝实行层次多级制，平均管理幅度为历史最低的5.8，历史上仅此一例，明朝马上恢复传统的层次三级、管理幅度10左右的行政区划结构。中国历代行政区划的管理层次与管理幅度互动，已经形成了相对合理的行政区划结构，这个结构不仅对当时的稳定和发展作出了巨大贡献，也为今后的行政区划改革积累了经验与教训。 三、历史稳定性与改革创新性互动规律

通过对历代中国行政区划演变的考察、分析，发现贯穿于整个历史的行政区划的演变的另一特点就是历史稳定性与改革创新性互动特点。作为国家权力在地方的划分，为了更有效地管理国家事务，随着经济、人口数量的变化，行政区划也会出现不同程度的变化，但是这种变化通常是微调。突变往往出现在改朝换代时，而且也是在前朝的基础之上相对大的变化，并不是“另起炉灶”。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的、短暂的，从属于改革创新性。具体表现为：越高的层次变动越大，越低的层次变动越小。

地方最高一级的行政区划变动最大，而且大都是从监察区、军区转变而来的。地方最高一级行政区划的主要变化形式新设置地方最高一级行政区划，并把原来的地方最高级行政区划降低为二级行政区划。因为如果地方最高一级行政区划权力过大或过于集中，就容易出现尾大不掉之势；反过来，如果地方最高一级行政区划过多或过于小，就会超过有效的管理幅度，管理效能低下，不能很好的发展经济，巩固政权。调整地方行政区划的根本原因“在于有利于加强对地方的控制”。

地方中间一级的行政区划有变化，但是相对没有地方最高一级行政区划变动大。中间一级行政区划往往是由一级行政区划转变而来。也就是说，地方最高一级行政区划会越划越小，根据管理层次与管理幅度互动之特点，最终会超出的管理幅度，于是在原来地方最高一级行政区划之上另外设置地方最高一级行政区划，增加一个管理层次，原来的地方最高一级行政区划转变为地方中间一级行政区划。从行政区划的演进可以看出，地方中间一级的行政区划变化没有地方最高一级行政区划变化大。

县级行政区划最稳定，这是历史稳定性的最好诠释。2000多年以来，县级行政区划一直是国家结构的基本单元，其他行政区划经常变动，只有县稳定沿用至今。县级行政区划在中国历史上长盛不衰，对中国历史的稳定与发展做出巨大贡献，对历代行政区划产生深远影响，因为县级行政区划的设置符合政治、经济、行政管理等多方面的要求。经过2000多年的发展，县级行政区划逐渐成为社会政治、经济、文化等多方面相对的基本政治、社会单元，具有很强的稳定性。县级行政区划介于地方与基层之间，具有承上启下、沟通上层与基层的重要作用，成为地方与基层的中间环节，也成为整个国家进行公共管理的基石。新中国成立后，县级行政区划的地位不但没有削弱，还得到强化，

成为国家行政管理与经济发展的连结点。

任何事物都有一个产生发展消亡的过程，行政区划也不例外。但是行政区划的改革创新是在已有的行政区划的基础之上进行的，不可能推倒重建，这就注定了历史稳定性的重要性。历史稳定性与改革创新性互动特点不但贯穿于中国历代行政区划的演变，也将贯穿于今后行政区划改革。

四、结语

中国2000多年的行政区划演变，纷繁复杂，在这错综复杂的演变中也是有规律可循的。

首先就是政治制度与经济基础互动之规律。行政区划属于国家政治制度的范畴，它的变化以经济发展为基础，反之，行政区划也对经济发展产生重大的反作用力，甚至形成了行政区经济。历史上行政区划的演变充分证明了这一点。

其次是行政区划的管理层次与管理幅度互动规律。管理层次与管理幅度成一种反比的关系或者趋势。中国历代行政区划的演变体现了管理层次与管理幅度互动规律。行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。

最后是历史稳定性与改革创新性互动规律。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的，短暂的，从属于改革创新性。历代行政区划的演变，虽然名目繁多，却总能够从前面的历史找到起相应的渊源。高级行政区划变动大、中级行政区划虽有变化却相对稳定，县从秦一直到今天仍然是最重要的行政区划。

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作者单位：广东省清远职业技术学院 责任编辑：宋英俊

来源：《重庆行政》2010年第4月号