关于更好发挥开发区在“四大建设”中作用的思考与建议

作者： 钱晓敏 林宏

来源：《杭州·生活品质版》 2013年第2期

文/ 钱晓敏 林宏

如何加快形成以产业集聚区为主体、经济技术开发区和高新技术园区为依托的产业集聚发展新格局，是当前“四大建设”（大平台、大产业、大项目、大企业）中的一个重要课题。

2012 年，浙江省经国家审核公告的省级以上开发区共有117 个，数量居全国第三。其中，经国务院批准的各类国家级开发区28 个，包括17 个经济技术开发区，3 个高新技术产业开发区，7 个海关特殊监管区和1 个国家旅游度假区；经省政府批准的省级经济开发区46 个，省级工业（高新）园区43 个。经过30 多年的开发建设，各类开发区已经发展成为浙江新型工业化、新型城市化的重要平台，对外开放的重要窗口，集聚科技、人才等创新资源的重要载体。目前，浙江省国家级和省级开发区（不含工业园区）已约占全省5% 的土地面积，引进了占全省半数以上的实到外资（51.3%），完成了占全省四成以上的工业增加值（47.6%）和进出口额（42.5%），上缴了占全省近三成的财政收入（29.0%）。

目前开发区建设存在的突出矛盾和问题

尽管国家内外资企业所得税统一后，开发区的政策吸引力有所下降，但仍具有观念新、体制优、机构简、人员精、包袱轻、效率高等优势，尤其是在品牌效应、基础设施、产业集聚、政策优惠等方面优势突出。

但是，无论是与以往比，还是与外省先进开发区比，浙江省开发区发展的内在动力有所减弱，外部环境有待优化，存在三个比较突出的矛盾和问题。

开发区与产业集聚区有机融合不够。产业集聚区是“四大建设”的主要载体，从浙江省14 个产业集聚区空间形态看，主要有两种模式：一是整合模式。产业集聚区跨区域整合若干个县（市、区）的开发区（园区），如杭州大江东、温州、湖州、绍兴、衢州、丽水等产业集聚区。二是叠加模式。以一个开发区为依托，向周边拓展几十、上百平方公里。如宁波杭州湾、嘉兴等产业集聚区。也就是说，开发区是浙江省产业集聚区的重要组成部分。但是，两者在规划编制、管理模式、项目推进等方面还没有实现有机融合、协同推进，还没有达到“1+1>2”的效果。虽然浙江省产业集聚区具有规划区域广、扶持政策优、产业布局好、关注层级高的优势，但毕竟发展时间短，尚处于起步阶段，需要经过一个品牌培育、人才培养、资金积累、人气凝聚的时期。因此，如何妥善处理好开发区与产业集聚区的关系，争取形成“统一领导、统一规划、统一政策、统一协调”的运作机制；如何依托开发区多年积累形成的基础条件与综合优势，争取实现借梯登高、加快发展的新局面，需要尽快研究解决。

开发区功能定位有待提升。目前，国家对国家级开发区“十二五”时期的总体要求有两点：一是在实施国家区域发展规划和城市群规划中发挥支撑和促进作用；二是在国家加快经济发展方式转变和调整经济结构中发挥引领和示范作用。同时，上海、天津等开发区早在2004年就提出，开发区要走出“工业孤岛”，大力发展城市经济、融入城市经济，依托城市更加完善的功能和更加优质的品位，吸纳高端人才，集聚高端产业；由单一制造园区向先进制造业与现代服务业并重的城市新区转型。浙江省开发区最初的定位是利用外资、发展工业、扩大出口的工业

区，如何适应新要求、顺应新趋势，明确新定位，推进浙江省“四大国家战略举措”和“四大建设”的深入实施，促进经济转型升级和新型城市化发展，值得进一步思考与探索。

开发区资源要素制约明显。虽然浙江省多数国家级开发区实际管辖区域在100 平方公里左右，但由于涉及行政区划调整、用地指标分配，土地短缺问题依然十分严重。如绍兴高新区2010 年经省政府批准的整合提升区域虽有87 平方公里，但由于涉及周边城区，整合提升的方案至今未能实施，实际发展区域面积仍然局限在原来规划的10.44平方公里内，是目前全国最小的国家高新区。同时，因财政体制原因，各开发区资金有积余时被市里统筹，资金紧缺时又不能返还，导致资金周转方面也经常遇到问题。

更好发挥开发区在“四大建设”中作用的几点建议

开发区是浙江省土地集约程度高、产品附加值高的现代产业集聚区，在全省经济发展中发挥着窗口、示范、辐射和带动作用。但随着国内外环境的深刻变化，浙江省开发区原有的发展理念、管理模式、产业战略、功能定位已明显不适应新时期发展的需要，必须进一步加强调研，适时研究制定相关政策推动开发区大发展大提升。

联动推进开发区和产业集聚区建设。建议学习借鉴天津滨海新区等省外先进开发区建设的成功经验，深入研究、及时出台产业集聚区与省级以上开发区“资源共享、功能叠加、优势互补、联动发展”的思路和举措，使浙江省在更广阔的区域享受国家级开发区（高新区）的优惠政策，同时有效解决开发区发展空间不足的问题，更好地发挥其在“四大建设”中的支撑促进作用，在加快推进全省经济转型升级中的引领示范作用。

整合开发区布局和提升开发区功能。当前，除了省级以上开发区外，浙江省市县区自行设立的各类园区还有很多，另外还有不少乡镇工业功能区。建议进一步研究制定将这类园区和功能区整合到省级以上开发区和产业集聚区的政策。同时，按照“整合资源、拓展空间，优化布局、完善功能”的思路和要求，加快推动开发区建设由“单一工业制造园区”向“多功能综合性区域”提升，努力实现“新型工业化”与“新型城市化”双向目标，使开发区成为我省先进制造业高地和新型城市化的新区。

加强开发区建设的综合保障。建议在规划引领、产业导向、节约集约用地、财税支持、优化配置环境容量、完善基础设施等方面，制定更为具体的政策措施，强化各类要素保障。可以考虑对国家级开发区（高新区）单独设立年度土地指标。同时，加强部门协调，对国家级开发区（高新区）发债、融资等提供政策支持。

（作者单位：浙江省疾病预防控制中心/ 浙江省委政策研究室）