土地利用总体规划是城乡建设、土地管 能够满足规划的部分需要。但是由于土地利用历史资料缺乏、部 对影响土地利用总体规 实施因素的思考 的重要依据。实践证明，我们现在对土地利用 据汇总时部分地区（主要是经济发达地区）的土地数据并未及时 总体规划的认识和编制已经取得了长足的进 更新，导致现行土地利用规划编制的数据基础失实，使得土地利 理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度 分地区土地数据严重失真和１９９６年进行全省、全国土地详查数 步。土地利用总体规划的地位被提到了前所 用总体规划的数据资料相对不足。 未有的高度，这就为规划的顺利实施打下了 牢固的基础；使得土地利用总体规划规划在 ２．规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因 耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导 加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基 思想。虽然《土地管理法》要求省级负责辖区内的耕地总 本农田、控制建设用地快速增长、遏制违法用 量平衡，但还没有完整的从区域土地利用效益差别与比较优 地、促进土地集约合理利用、提高全民规划意 势角度出发，设计出能够灵活实施耕地总量动态平衡的 识等方面发挥了巨大的作用。但是，我们应该 体系。 看到，在土地利用总体规划的实施过程中，在 ３．基础性研究不足影响现行规划的实用性 不同的地方，还受各种因素或多或少的影响。 一虽然现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的 划方法在融合土地利用结构演变规律与意愿方面的实 、社会经济因素对土地利用总体规划 规划方法与规划理念，但是由于受数据约束与理论研究，规 实施的影响 环境差异导致规划适用性不足 １．规划编制与实施阶段巨大的宏观经济 用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基 础性研究，导致在土地利用总体规划中难以兼顾目标与土地 三、制度因素对土地利用总体规划实施的影响 改革开放以来，全国各地的经济投资规 利用现实。 戈！＿Ｊ 模都逐年有不同的递增，全社会固定资产投 资额逐年增长。同时，各项基础设施建设、城 镇新区开发、（新）工业集中区的发展使耕地 ｎ兹跃１．土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确 土地产权边界不清与产权主体模糊是当前我国一些地方重 对土地利用规划实施造成了不利的影响。集体土 占用率显著上升。社会经济宏观环境变化对 要的土地问题，先土地利用总体规划主要目标（如建设用地总 地产权关系不清与所有权主体缺位也对土地利用总体规划的实 规模与耕地保护）产生强烈冲击，客观上影响 施产生不利影响。由于土地产权关系与利益关系模糊，规划实施 了规划实施进程。 整。加大了规划管理的风险与难度 的公众监督机制难以运作，使规划实施监督成本相对高昂，违反 ２．土地市场化配置机制未充分形成致使规划在实施中发生 由于现行规划的编制的一个重要前提是土地利用从粗放经 ２．经济总量急剧扩张与经济结构大幅调 规划用地的行为时有出现。 人口总量增长、固定资产投资与经济结 偏差 构调整是规划实施期间去过各地建设用地扩 展的主要驱动力。虽然现有规划编制过程中 营向集约利用转变，尤其是城镇内部低效利用土地的再开发。但 对经济增长速度有较为准确的把握，但受数 是，由于土地资源市场配置机制尚不够成熟，过度干预，在地 更容易导致土地资源 据资料等因素影响，长期以来我们对土地利 方追求地区经济总量最大化的动机下，用结构变化与经济增长的数量关系把握不够 过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效利用。土地利用 充分，加上对经济增长方式转变进程过于乐观，直接导致经济增 总体规划的城镇规模控制目标在内涵与外延意义上均未得到很 长对土地利用结构的冲击远远超出规划预期。 经济发展实际表明，大部分地区都不可能超越经济增长 好的实现。 ３．土地管理影响了规划实施监督 的阶段性。虽然部分地区已经具备发展高科技产业的实力和 地方是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌 经济水平，但对于大部分地区而言，不可能通过大力倡导发展 握了极大的土地权力。为了实现任期内的政绩最大化，地方 高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价（主要表现为 片面追求ＧＤＰ的提高，土地往往成为推动经济增长的重要 农业用地和生态用地损失）在短期内迅速下降。同时，实证研 “杠杆”。其结果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价，还使未 究也表明，在经济较为发达的地区，第三产业相对于第二产业 来的土地供应难以持续。 比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作 用。 因此，只要土地资源为地方控制，而且缺乏科学的发展 观与政绩观的指导，土地规划实施失效的问题就难以解决。就现 二、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响 １．数据不足是现行规划科学性的重要障碍 行土地利用规划实施的主要时期来看，原土地管理下地方政 府行为异化是土地利用总体规划难以得到全面落实的一个重要 ｛作者单位：大庆市国土资源局） 现行规划编制的基期年，时值国家完成全国土地利用详查资 原因。 料汇总工作，因此规划现状资料的完备性与准确性在很大程度上 司 黑龙江国土资源２０１ ３．５
