２０１１年第１０期 总第２１０期 黑龙江高教研究 Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｒｅｓｅａｒｃｈｅｓ ｏｎ Ｈｉｇｈｅｒ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ｎｏ．１０．２Ｏ１１ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．２１０ 高等教育管理法制化的实证研究与启示 刘黎莉，袁海军 （吉林省教育科学院，吉林长春１３００２２） 摘要：近年来，我国在依法管理高等教育方面取得了巨大成绩，但也存在着一些不容忽视的问题。当前，推进高教管理法 制化，必须加快高等教育立法进程，积极转变职能，完善教育行政监督机制，加快建设科学化、民主化决策机制及程序，完 善高等教育评估制度，推进社会团体和中介组织建设，切实实现政校分开，大力推进现代大学制度建设。 关键词：高等教育；依法管理；依法治教 中图分类号：Ｇ６４７ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００３—２６１４（２０１１）１０—００３８—０６ 一、我国依法管理高等教育取得的成绩回顾 《普通高等学校学生管理规定》等部门规章，制定了 《民办高等学校管理若干规定》、《学院设置与 管理办法》等。在国家法律法规的基础上，各地坚 持法制统一、因地制宜的原则，制定了一些地方性的 改革开放以来，党和国家一贯重视教育法制建 设。１９８５年，《关于教育改革的决定》 要求，“在简政放权的同时，必须加强教育立法工 高等教育管理法规与规章。经过三十余年的努力， 高等教育管理工作已经从改革开放初期的无法可 作”；１９９３年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提 出，要“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨 道”；１９９９年《、关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》进一步强调指出：“全面 依，到一些重要的管理工作都做到了有法可依，基本 形成了由高等教育法律、行规、￣ｌ＇－Ｉ规章和地方 性教育法规、规章组成的中国特色社会主义高等教 育法律法规体系，为推动高等教育事业的改革和发 展，为高等学校和师生合法权益的保护，提供了法制 保障。 推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障。”在 的统一部署和领导下，高等教育法制建设工作 取得巨大成绩，依法治教、依法治校水平持续提高。 （一）高等教育管理法律法规体系基本形成 早在改革开放之初，全国常委会就颁布了 （二）依法治教、依法行政水平有所提高 进入新世纪之后，随着《关于全面推进 《学位条例》（１９８０年），提出了我国高等教育人才 培养标准和规格，初步建立了我国学位授予与管理 依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》 等文件的颁布，教育部门积极转变行政管理观念和 管理方式，依法治教、依法行政水平得到较大提高。 制度。随后，全国相继颁布了《教师法》（１９９３ 年）、《教育法》（１９９５年）、《职业教育法》（１９９６ 年）、《高等教育法》（１９９８年）、《国家通用语言文字 法》（２０００年）、《民办教育促进法》（２００２年）等。 尤其是《高等教育法》的颁布与实施，奠定了我国高 等教育管理的法律基础。为推进依法行政和依法治 教工作，制定了多项教育行规，以指导高 表现在：一是完善了依法治教２１２作机制。２００４年， 教育部成立“推进依法行政工作领导小组”，负责教 育系统的依法行政工作。２００５年，教育部印发《关 于全面推进依法行政工作的实施意见》（教 ［２００５］３号），明确了教育行政部门推进依法行政的 指导思想、目标和具体措施。二是完善了高等教育 等教育管理工作。具体包括《学位条例暂行实施办 法》（１９８１年）、《高等教育管理职责暂行规定》 （１９８６年）、《普通高等学校设置暂行条例》（１９８６ 年）、《高等教育自学考试暂行条例》（１９８８年）、《教 决策机制。２００４年，教育部印发《工作规则》，明确 了党组会议、部务会议、专题会议集体讨论范围 和制度，并实行重要决策和规范性文件的法律审查 制度。同时，成立了由知名专家组成的教育与 学成果奖励条例》（１９９４年）、《教师资格条例》 （１９９５年）、《中外合作办学条例》（２００３年）、《民办 教育促进法实施条例》（２００４年）等。在此基础上， 教育部在其法定权限内，也分别制定了《中国汉语 水平考试办法》、《中外合作办学条例实施办法》、 法制专家咨询组，为教育部重大决策和法律、法规、 规章草案提出咨询意见。三是积极转变职能。 自２００２年来，教育部共取消和调整审批项目４５项， 占项目总数的５４．９％。２００５年，教育部发布《实施教 育行政许可若干规定》（教育部令第２２号），对实施 收稿日期：２０１１—０８—０６ 作者简介：刘黎莉，吉林省教育科学院副院长，编审；袁海军，吉林省教育科学院高教所所长，研究员。 高等教育管理法制化的实证研究与启示 教育行政许可的程序、责任作出具体要求，统一规范 了行政许可实施主体、法律文书、专用印章、内部程 ３９ 争议解决机制和机构，保证学生申诉案件能够及时 得到依法处理。四是完善了学校的安全管理制度， 形成了有效的校园安全网络，大学校园安全事故明 显减少，并形成了及时妥善处理事故的制度和机制。 序等各个环节。四是加强了教育行政执法工作。国 家《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、 《行政许可法》等一系列法律的出台，为高等教育的 行政执法工作提供了坚实依据。一个时期以来高等 五是加强了高等教育普法工作，从１９８５年开始，教 育部门先后制定、实施了教育系统的“一五”、“二 五”、“三五”、“四五”普法规划工作，２００６年开始实 学校收费和招生工作中的违规现象得到及时纠正， 查办了一批办学活动中的违法违规行为，查处了一 批留学中介服务机构的违法行为，并对民办学校、中 施“五五”普法。通过编写普法教材、举办普法培训 班、开展知识竞赛、举行教育法律宣传月等活动，广 泛深入地开展教育普法活动，促进了依法治校理念 外合作办学机构加强了指导和监督。同时，取消不 合理的行政性收费项目，仅２００９年１月取消和停止 征收的涉及高等教育收费项目就有９项。五是规范 了教育部门的信息公开工作。２００４年８月，教 育部成立了教育政务信息化领导小组办公室，大力 加强教育部门户网站建设，进一步加快教育政务信 息化步伐，为政务公开提供技术平台与支持。近年 来重点加强了行政许可项目、教育收费、教育重大项 目招投标、干部选拔任用、高等学校办学状况、招生 就业等事项的公开工作。制定出台了《教育部机关 信息公开实施办法》（教办［２００８］２号），对教 育行政的信息公开工作提出了系统措施。六是加强 了教育申诉案件和行政复议案件的处理工作。２００５ 年，教育部修订了《普通高等学校学生管理办法》， 进一步完善了高校内部学生申诉制度。同时，按照 《行政复议法》的规定，积极办理行政复议案件，对 典型案例进行研讨和督办，依法保护学生、教师、学 校以及民办学校举办者的合法权益，取得了较好的 成效。 （三）依法治校扎实推进，普法工作取得显著成 效 依法治校是依法治教的重要组成部分。１９９９ 年，教育部发布《关于加强教育法制建设的意见》， 明确要求“积极推进依法治校”。２００３年，教育部发 布了《关于加强依法治校工作的若干意见》（教 ［２００３］３号），对推进依法治校的重要意义、指导思 想、工作目标、具体措施以及组织领导进行了具体规 定。２００４年，在全国开展了依法治校示范学校的推 荐、评选工作，共在全国选出１５８所大中小学校，作 为依法治校的示范校。在教育行政部门的指导和推 动下，全国高校普遍坚持依法管理学校事务，依法保 护学生及教职员工的合法权益。重点实施了以下２１２ 作：一是依法健全了高等学校的领导，完善了党 委领导下的校长负责制和教职工代表大会制度、校 务公开制度，规范了学校的决策机构与程序，通过多 种方式保障教职工参与学校民主管理的权利。二是 加强了以学校章程为核心的制度建设，促进高等学 校根据自身的办学层次、类型与特点，对高校的办学 性质、发展目标、学校的组织机构与决策程序、管理 等形成完善的制度性规定。三是建立了学校内 部申诉机制，出台了一系列学生申诉和权益保护的 相关规定，规范了学生申诉程序，完善了学生与学校 的推广与普及。 （四）高等教育管理改革取得重要突破 自１９９５年《关于教育改革的决 定》发布以后，通过深化改革，我国基本建成了中 央、省（自治区、直辖市）两级管理，以地方统筹为 主，宏观管理、学校面向社会依法自主办学的新 型高等教育管理，为高等教育稳定运行提供了 保障。表现在：一是形成了高等教育基本的管理制 度，包括学位制度、高校教师管理与聘任制度、高校 学生权利保障机制以及高等教育自学考试制度等， 形成了我国高等教育管理制度的框架和规则体系， 为依法行政和高等学校的内部治理奠定了制度基 础。二是逐步确立了以财政拨款为主、多种渠道筹 措高等教育经费的，建立起了高等教育成本分 担机制，民办高等教育发展势头良好，初步形成了多 元化的办学格局。三是高等学校的法律地位得以确 立，落实高校办学自主权的问题受到高度重视。 《高等教育法》中明确高等学校具有法人地位。 并规定高等学校在招生、专业设置、教育教学、科学 研究和社会服务、对外交流、内部机构设置和教师聘 任、财产管理和使用等７个方面享有自主权，明确了 与高等学校之间的基本法律美系。四是教师和 学生的法律地位、法定权利得到了明确。高等学校 教师由原来的“干部”转变为由高校聘任、具有特定 职业要求的专业人员，其特定权利和义务，如科学研 究、文化活动中的学术自由等也进入了法律保障的 框架之内。大学生的法律地位逐步得以明确，学生 权利的保障也日益受到重视。近年来，教育部依法 相继取消了大学入学年龄的，建立了学生行政 申诉制度，取消了高校学生“擅自结婚”将被退学的 不合理规定，这些都引起了较好的社会反响。 二、依法管理高等教育中存在的突出问题 （一）高等教育管理法制化工作亟待加强 尽管我国高等教育管理的法制化工作取得了巨 大成就，但具体实施中有法不依、执法不严甚至执法 违法的现象依然存在。具体表现在：一是依法保护 公民接受高等教育的权利还没有成为自觉行为。高 等教育行政的基础是确保公民的受教育权，公民受 教育权的实现在很大程度上取决于教育行政主体是 否积极、合法、合理地履行了法定职责。然而，我国 高等教育管理法制化的实证研究与启示 现行的有关教育法律、法规、规章以及其他规范性文 件，都是从有利于教育行政主体对教育机构、教育活 动以及受教育者进行管理的角度而制定的，突出了 但实际上，早在２００２年，我国高校本专科在校生就 已经达到１ ４６２．５２万人，高等教育毛入学率达到 ｌ５％，比《面向２１世纪教育振兴行动计划》提前了 １２年，比“十五”规划又提前了３年。据透露，１９９９ 教育行政主体的权利，而忽视了其承担的义务、责 任，更忽视了受教育者、教育工作者、教育机构的权 年的原定招生计划是２２万人，在临近高考时从过去 利。二是现行的教育行律法规效力等级较低， 多为规章和性文件，各法律文件之间的冲突时 平均年递增９％扩大到增招４８％，使高等教育招生 总规模超过２７０万人。高校扩招造成了高等教育发 展的大幅度波动，并引发了一系列的后续性问题。 包括：扩大规模的配套和措施跟不上，学校教学 有发生。例如，执行了多年的《普通高等学校学生 管理规定》中禁止在校大学生结婚的条款，就同我 国《》及《婚姻法》的相关规定相冲突；１９８０年 和生活条件的约束成为影响高校稳定的新因素；一 制定的《学位条例》带有浓厚的计划和人治色彩，近 年来发生的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉 北大案”等，已经明显反映出《学位条例》的局限性。 三是一些高等教育行政领域还无法可依，相关法律 的制定与修订工作进展迟缓。对于《高等教育法》， ２００５年２月教育部就组织召开了修改工作小组第 一次会议，并确定八个专题开展研究；２００７年国务 院批转的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》 提出，要推进《教育法》、《教师法》、《职业教育法》、 《高等教育法》和《学位条例》的修订工作，实时启动 《学校法》、《考试法》、《终身学习法》、《学前教育 法》和《教育督导条例》的起草工作。但目前时间即 已届满，只有《教育督导条例》的起草２１２作已经展 开，而其他法律包括《高等教育法》的修订工作尚未 正式纳入议程。 （二）高等教育民主化、科学化决策机制还没有 完全建立 在法治社会，高等教育的决策不能仅依靠领导 者的“英明”与“果断”，而必须建立一套科学化、民 主化的决策机制及程序。但从近年来发生的一系列 重要的高等教育决策，包括一流大学建设、高校扩 招、高校后勤社会化改革、发展学院、高校大规 模扩建、发展高校科技企业、大学城建设等等，无不 深深地烙上了“人治”的印迹。以下仅举出“高校扩 招”和“大学城”建设两个决策案例进行分析。 高等教育扩招一事发生于世纪之交。从１９９８ 开始，我国连续１０年扩大高校招生规模，累计招生 ４０００多万人，实现了由精英教育到大众化教育的跨 越。高校扩招的成绩是主要的，它扩大了入学机会， 增加了高级专门人才的供给，延缓了上千万高中毕 业生就业年限，拉动了基础教育尤其是高中教育的 发展，促进了以扩大内需（包括高教及相关行业部 分的投资与消费）为主要特征的经济发展。但是， 有关高校扩招决定的作出，却暴露出高等教育决策 机制的诸多问题，其带来的后果也是十分严重的。 按照１９９８年颁布的《面向２１世纪教育振兴行动计 划》，我国将在２０１０年使高等教育入学率接近 １５％，初步实现高等教育大众化；三年之后，２００１年 初教育部公布的《教育事业发展第十个五年计划》 又将高等教育规模和毛入学率的目标进行了修订， 要求在２００５年实现高等教育入学率１５％的目标。 些学校由于扩招造成教学条件下降、教学质量滑坡； 近年来高校毕业生的就业十分困难，也与高校扩大 招生规模有着直接的联系。更为严重的是，世纪之 交的大扩招开了一个不良决策的先例，使《面向２１ 世纪教育振兴行动计划》、《教育事业发展第十个五 年计划》这样严肃的文件变得形同虚设，对依法行 政工作产生了严重的影响。 “大学城”建设始于２０世纪末。据不完全统 计，目前全国已建和在建的大学城有５０多个。大学 城建设改善了部分高校的办学条件，但由于缺乏科 学、民主的决策机制作为支撑，许多大学城沦为 任期内的“形象工程”。比如，位予河北廊坊的 东方大学城曾是中国第一个提出“大学城”概念的 项目，定位为“休闲型教育科技城市”。１９９９年９月 “东方大学城”正式动工，这期间开发商非法占地修 建了亚洲最大的高尔夫球场，开发了大批别墅，给大 学城建设带来恶劣影响。据《河北省高级人民 ２００３年给省十届一次会议第１０１ １号代表建议 办理情况的答复》披露，东方大学城“作为被执行人 的大学城系廊坊市的形象工程，基本上靠引资兴建， 且在大部分资金未到位的情况下，都是由建筑工程 承包单位垫资施工，现大学城已累计外欠约２２亿元 人民币，其中相当一部分经过诉讼并已经进入执行 程序”。另据国家审计署２００４年对廊坊、南京、杭 州、珠海四个城市的“大学城”开发建设情况所作的 审计，反映出两个严重问题：一是四城市“大学城” 开发建设中违规审批和非法圈占￣ｔｇ问题十分突 出；二是“大学城”建设贷款规模过大，存在偿贷风 险。“大学城”建成后对于建设资金的返还，主要靠 配套服务经营、后勤社会化服务、教师和学生公寓的 出售与出租、学生学费收入等，其中学生的学费和住 宿收人是主要来源。而前期的投入基本靠银行贷款 支撑，一旦资金链断裂，大学城的开发者将陷入严重 的债务危机，这已经在廊坊等地的大学城建设中反 映出来。 （三）行政主导的高等教育评估工作受到广泛 质疑 教育评估作为中国高等教育改革发展中一项重 要的制度创新，在深化高等教育教学改革、提升高校 管理水平等方面发挥了重要作用，尤其在推动各级 加大对高校的投入方面产生了独特的影响。当 高等教育管理法制化的实证研究与启示 前，由国家教育行政部门主导的高等教育评估工作 有５种，即本科教学工作水平评估、高职高专院校人 才培养工作评估、专业评估和认证、学院评估和 学位与研究生教育评估等。其中，本科教学评估规 ４１ 本过高、高校与考生的经济负担加重、招生考试工作 效率太低等问题，甚至引发了社会对高校自主招生 中舞弊行为和考试不公现象的质疑。 关于专业设置问题，《高等教育法》第三十三条 模最大、历时最长、影响最为深刻，但也诟病最多、高 校也反响最为强烈。因为评估的结果关系到经费、 生源，对于一些地方院校还关系到能否生存的问题， 提出：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。” 但这项权利一直没有得到落实。不仅如此，１９９８年 国家教育行政部门颁布的《普通高等学校本科专业 所以，迎接本科评估已经成为多数高校工作的重中 之重。毋庸讳言，高校评估在促进建设、促进改革的 同时，也存在干扰正常教学科研秩序、劳民伤财等明 设置规定》提出的一系列的规定甚至加强了教育行 政部门对专业设置权的控制。比如，关于所设专业 的名目，《规定》第四条要求必须符合教育部颁布的 显的弊端。为了迎接评估，多数高校成立了专门机 构，投入大量的入力、财力、物力进行精心准备。在 迎接评估的过程中，高校无不进入“紧急状态”，学 校的所有机构都围绕评估转。有些学校不惜晚放 假、早开学，学生、教师不休息，进行各种模拟训练。 一些学校的管理层和教师、学生合伙造假，包括制造 假教案、假讲义、假考卷、假论文，社会反响十分恶 劣。 与此相反，一方面，由于行政主导的高等教育评 估存在诸多问题；另一方面，以社会中介为主体的评 估制度尚未建立起来，导致“网大”之类的评估机构 纷纷出笼，各类“大学排行榜”大行其道，扰乱了人 们关于我国高校办学状况的基本评价。我国最早的 大学排行榜出现于１９８７年。每年高考考期来临之 际，各式各样的大学排行榜吸引着考生和家长的目 光。这些排行榜大多缺乏资格认定，其排行工作也 难以做到透明。排行榜发布机构不仅不能保持中 立，相当多的排行榜甚至根本没有向学校索取过相 关数据。一些大学排行榜甚至以营利为目的，通过 提升排行榜上的位次与一些大学进行“钱名交易”， 不仅误导了公众的视听，也极大地破坏了中介组织 和社会团体的公信力，阻碍了教育行政职能的转变 进程。 （四）高校办学自主权尚未得到完全落实 尽管《高等教育法》的实施已有十余年之久，而 且近年来每到“”期间都有代表、委员提出有关 落实高校办学自主权的议案，但这一问题始终没有 得到很好的解决。以下举出“专业设置权”和“招生 权”两个实例进行分析。 关于招生工作，《高等教育法》第三十二条提 出：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定 的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比 例。”应当说，我国在落实招生自主权方面作出了一 定的努力，目前除每年一度的夏季高考外，还实行春 季招生、保送生、自主选拔录取等多种招生方式。其 中，始于２００３年的高校自主招生工作，经过６年的 试点已取得了一定成效。但总体看步子迈得太小， 参与自主招生试点的本科院校只有几十所，自主招 生比例仅占该校招生总数的５％～１０％；而且自主 招生在体现评价标准多元化、灵活性大、有利于选拔 不同特长人才等优势的同时，也暴露出招生考试成 高校专业目录；关于专业的审批，《规定》第十七条 要求必须由学校主管部门审定后报教育部审批，而 专业目录以外的专业设置，还要组织进行专家论证； 关于设置专业的数量，《规定》第九条提出要实行总 量控制，学校年度增设专业数不超过３个；关于专业 的性质，《规定》第要求必须按照高校的分类属 性设置，而非学校属性类专业数不能超过本校设置 专业总数的３０％。对于违反上述规定的行为，《规 定》第三十七条规定：“对违反规定擅自设置和调整 专业的，教育部和学校主管部门可视具体情况，令其 限期整顿、调整直至撤销该专业。”这些严格的 条件，尽管可以制约高校专业设置中的无序现象，但 也了高校自身的办学积极性，导致高校人才培 养工作不适应经济社会发展要求的问题长期得不到 解决。 （五）高校内部的管理还不适应依法治校 的要求 依法治校，就是依照有关法律法规的规定，运用 法律手段、经济手段和行政手段等来治理学校、管理 学校的各项事务，使学校的各项工作逐步走上法制 化、规范化的轨道。当前，我国高校的法人制度还不 完善，高校的内部管理具有明显的“人治”特征。表 现在：一是高等学校的法人性质尚不清晰，仅有法人 之名，而无法人之实。有关法律仅仅将大学归于事 业单位法人，而关于其权利和义务也只有“民事活 动中依法享有民事权利，承担民事责任”这样一则 条款，很难作为办学依据。二是“学术自由”等大学 的基本传统没有得到相关法律的认可。《高等教育 法》虽然在总则中提出“国家依法保障高等学校中 的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自 由”的原则，但并没有提出相应的保障制度与措施， 这也是导致近年来高校学术现象屡禁不止的根 源之一。三是缺乏完善的组织管理。在高等学 校内部，“官本位”现象仍然有一定的市场，高等学 校的管理具有明显的科层化特征，国家以及教 育行政主管部门通过任免校长、制定办学标准、拨放 办学经费、实行国家考试和国家学位制度、实施评估 与考核等方式对高校进行直接干预，高校内部则形 成了由会、校务会议、学术委员会等组成的管理 链。高校的管理具有很浓的行政管理色彩，同时 也缺乏有效的校内自律机制。近年来，关于高校 ４２ 高等教育管理法制化的实证研究与启示 “去行政化”的呼声始终不绝于耳，必须引起有关方 面的高度重视。 三、对加快实现高等教育管理法制化的思考 （一）加快高等教育立法进程，夯实高教管理的 法制基础 尽管我国已经具有了一个有相当规模的高等教 育法律法规体系，但仍然存在着一些法律空白，一些 不适应当前形势的法律法规也需要作出修订。当 前，一方面，要对原有的法律、法规、规章以及规范性 文件等进行全面清理和修正，尤其对于已经不适应 新时期教育发展新要求的要及时进行修正；另一方 面，对于还无法可依的领域应加紧立法，如制定《终 身学习法》、《学校法》、《教育投入法》、《教育考试 法》等。对于制定法律时机尚不成熟的，可以先行 制定规章，待实施比较成熟后再上升为行规或 者法律。例如，教育部新近颁布的《国家教育考试 违规处理办法》，为从严治考、依法治考提供了依 据，也为制定《教育考试法》积累了经验。教育行政 部门起草法规、规章草案时，要多做深入的调查研 究，广泛征求有关机关、社会组织和广大公民的意 见。尤其对那些涉及公民、法人或者其他组织切身 利益的重要规章，应当通过报刊、网站向社会公布， 以取得最大限度的社会共识，降低执行中的坡 度与难度。 （二）积极转变职能，加强高等教育行政执 法力度 教育行政部门在享有的法定管理权力的同时， 也肩负着一定的法定义务。如果教育行政主体不积 极行使法定权利，制裁违法者，教育行政主体就构成 违法，教育行政主体及其工作人员就应当对此承担 法律责任。因此，加大执法力度是推进高等教育管 理法制化的重要举措。具体包括：一是进一步推进 政事分开，切实规范的管理职能，形成教育行政 部门与高等学校各司其职的良好局面。二是加强对 高等学校办学行为的监督，完善对民办学校、中外合 作办学活动的指导，加大查处留学中介服务机构违 法行为的力度。三是规范教育行政部门的管理行 为，严格按照法律法规的授权、依据法定程序组织实 施教育行政管理工作，依法推进高等教育管理、 办学和投入改革。四是深化高等教育行政 审批制度改革，规范行政许可行为，减少行政许可事 项，对被许可人从事的行政许可事项活动必须加强 监督与管理。五是积极推行政务信息公开，对于行 政规章及规范性文件、教育发展规划、教育经费使用 情况、行政许可结果、检查评估标准与结果等可以公 开的政务信息，都要向公众公开，以便于公众查阅和 利用。六是加强行政执法和法律救济制度建设，继 续完善行政处罚、行政许可、行政检查、行政收费等 程序性制度，切实保障大学生和广大教职工享有充 分的陈述申辩、听证、申请复议、提起行政诉讼等一 系列基本权利。七是自觉接受司法、公众和媒体的 监督。对于各级已经受理的教育行政案件，应 当积极出庭应诉、答辩，依法履行的判决和裁 定；对于那些群众举报、新闻曝光的问题，教育行政 部门应当尽快开展调查与核实工作，并及时予以妥 善处理，并将处理结果以适当形式予以公布。 （三）加快制度建设，完善科学化、民主化决策 的机制 依法管理高等教育，必须建立一套科学化、民主 化的决策机制及程序。当前，要做好以下工作：一是 建立重大教育决策的咨询制度和论证制度。重大决 策要经过系统调研、科学论证，广泛发扬民主，尤其 要充分发挥智囊机构和专家学者的作用。教育行政 部门应该与大学、研究机构建立定期的交流、咨询、 协商讨论制度，通过座谈会、研讨会等形式，听取、吸 收专家、学者们的意见。二是建立重大教育决策的 公众听证制度。重大高等教育的出台必须听取 广大民众的声音，听取他们的利益诉求，特别是 直接利益相关群体的意愿与需求，并作出适时适宜 的调整。三是建立高等教育预警机制。要积极开展 教育决策的前瞻性研究，对重大教育实施中可 能遇到和引发的各种问题进行预测。四是建立重大 执行过程和执行效果的评估与改进制度，针对 我国各地高等教育发展水平不平衡现状，及时发现 和纠正制定或执行过程中的误差。 （四）完善高等教育评估制度，推进高校健康发 展 解决我国高等教育评估方面的问题，需要在体 制、机制建设方面人手。第一，、高校和社会在 评估中要准确定位。要坚持内外结合、以内为主的 基本原则，进一步完善以高校为主体、为主导、 社会为补充的高等教育评估制度，充分发挥高校自 身保障和提高教学质量的积极性、主动性，形成完善 的中国高等教育质量保障体系。第二，进一步提升 高等教育评估的制度化、体系化和专业化水平。一 方面，要建立保障评估工作的法治环境；另一方面， 要对评估工作进行制度化设计，使其成为高等教育 管理、运行和质量监控的重要组成部分。第三，要加 强现代信息技术在评估中的应用，建立高校教学基 本状态数据和基本办学条件数据年度采集发布制 度，利用信息技术扩大社会对评估的参与度，扩大来 自社会、学生、家长和用人单位的信息来源渠道，提 高相关评估数据的统计、汇总、分析和发布的效度和 信度，为专家开展网上评估创造条件，进而缩短专家 进校评估的时间。第四，要扩大高等教育评估的国 际交流，积极参与高等教育质量保证机构国际网络 联盟的活动，促进高等教育评估工作与国际接轨。 （五）转变管理方式，发挥社会团体和中介 组织的作用 要彻底改变主要运用行政手段实施教育行政管 理的做法，按照依法行政和建设公共行政管理 高等教育管理法制化的实证研究与启示 ４３ 的总要求，把教育行政部门的工作重点放在社会管 理和公共服务方面，积极发挥社会团体和中介组织 的作用，让教育行政工作从烦琐的具体事务中摆脱 出来，集中有限资源履行应该履行的职能，提高其宏 观、监督管理和教育服务的能力。这应当从以 下两个方面人手：一是要加强行业组织和中介机构 的建设和管理，发挥它们在行业管理与行业自律方 面的独特作用。近年来，在国家的鼓励和推动下，一 批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认 证、资格评审等功能的教育中介机构应运而生。然 而，与发达国家相比，这些民间组织多处于初步发展 阶段，还无法承担大量转移出来的公共服务职 能，必须予以积极扶持。二是要加快实现从全能政 府向有限、从管制型向服务型的转变。 在这一过程中，要积极思考哪些工作只有教育行政 部门才能做、哪些工作必须由行政部门来承担、哪些 工作社会组织也可以做但现在却由行政部门统揽在 手等问题。只有把这些具体的问题梳理清楚，才能 为社会组织合理让渡空间。 （六）积极推行政校分开，加快落实高校办学自 主权 落实高校办学自主权，是党和国家一贯坚持的 方针。在国家科教领导小组会议上说： “教育方针、教育、教育布局和教育投入，属于 国家行为，应该由国家负责。具体到每个学校如何 办好，还是应该由学校负责、校长负责。不同类型学 校的领导和办学模式应有所不同，要尊重学校 的办学自主权。教育事业还是应该由懂教育的人 办。”这应当成为当前落实高校办学自主权的根本 准则。高等学校办学自主权涉及各个方面，必须全 方位予以落实。一是要厘清与高校的关系。在 我国，高等教育管理改革是自上而下、由外而内 进行的，因此，下放权利、实行宏观，是落实 高校办学自主权的关键。管理的重点应当放在保持 高等教育总量基本平衡、促进高等教育整体结构优 化和资源合理配置、提高教育质量和效益方面。二 是要完善高校自主办学的运行机制。要使自主权落 实到位并得以充分运用，必须实现权利和责任的统 一，使高校在行使自己权力的同时也承担起应负的 责任，进而形成自我管理、自我发展、自我约束的新 机带Ⅱ。 （七）坚持依法治校，推进现代大学制度建设 依法治校是建设现代大学制度的根本要求，必 须作为高校的基本办学理念加以确立。首先，教育 行政部门及高等学校的校长，要努力转变管理观念 和管理方式，实现高等教育由“人治”向“法治”的转 变，实现由注重依靠行政手段管理向依靠运用法律 手段管理的转变。其次，高校尤其是民办高校的创 办与设置要符合法定程序，有符合规定标准的教学 场所及设施，有必备的办学资金和稳定的经费来源 等条件，须经教育主管部门的审核、批准、注册或者 备案手续。再次，要建立民主管理和监督制度，建立 健全以教师为主的教职工代表大会制度，建立学生 代表大会、家长代表大会及社会各界人士代表大会 制度，广泛接受来自校内校外的监督。最后，要加大 对学生权益的保护力度，建立健全学生与学校争议 解决机制和机构，规范学生申诉程序，保证每一个学 生申诉案件都能及时、依法得到处理。建立应对各 类突发事件的工作预案，健全学生安全和伤害事故 的应急处理机制和报告制度，增强预防和妥善处理 事故的能力。 参考文献： ［１］关于教育改革的决定［ｚ］．１９８５—０５ —２７． ［２］中国教育改革和发展纲要［ｚ］．中发［１９９３］３号， ｌ９９３—０２—１３． ［３］、关于深化教育改革全面推进素质 教育的决定［ｚ］．中发［１９９９］９号，１９９９—０６—１３． ［４］东方大学城资金链告急６亿银行贷款前途未卜 ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｂｉｚ．１６３．ｃｏｍ／４０８２７／１／０ＵＰＰＤＥ４８０００２０ＱＥ Ｏ．ｈｔｍ１． ［５］中华人民共和国高等教育法［ｚ］．中华人民共和国 令第七号，１９９８—０８—２９． ［６］普通高等学校本科专业设置规定［ｚ］．教高［１９９８］８ 号，１９９８—０７—０６． ［７］．百年大计教育为本［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ． ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｒｎ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／２００９—０１／０４／ｃｏｎｔｅｎｔ一１０６０１４６１— １．ｈｔｍ． ［８］教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见 ［ｚ］．教［２００５］３号，２００５—１２—０６． ［９］李 萍．我国高等教育管理改革三十年回顾 ［Ｊ］．理工高教研究，２００８，２７（３）． ［１０］王保华，张婕．高等教育公平与服务型建设 ［Ｊ］．国家教育行政学院学报，２００９，（２）． ［１１］李金华．廊坊等４城市“大学城”开发建设问题突 出［ＥＢ／ＯＬ］．新华网，２００４—０６—２４． ［１２］康宁．论教育决策与制度创新——以’９９高校扩 招为案例的研究［Ｊ］．高等教育研究，２０００，（２）． ［１３］熊庆年．我国高等教育公共管理中的行为失范及 其矫正［Ｊ］．教育发展研究，２００７，（６Ａ）． ［１４］董泽芳．有效评估是高教质量的推动力［Ｎ］． 中国教育报，２００９—０２—０３． ［１５］程雁雷．高等教育领域行问题研究之回顾与 前瞻［Ｊ］．行学研究，２００６，（Ｉ）． ［１６］田虎伟，刘 阳．建国６０年来高等教育管理回顾 ［Ｊ］．现代教育科学・高教研究，２００９，（１）． ［１７］马怀德，姚金菊．科教兴国与教育行［Ｊ］．江苏 社会科学，２００４，（６）． ［责任编辑：吴井泉］
