城市建设存在的问题及对策

 一

近30年来，我国城市建设取得了大发展。但城市建设中的痼疾没有得到根治，而有新的发展，令人忧心忡忡。

城市建设中主要存在九大问题：

一是城市规划论证不充分、不合理。“规划规划，墙上挂挂”、“换届，规划改样”等问题并未得到根治。

二是首都效应。所谓首都效应，就是北京干什么，外地也跟着干什么。各地许多标志性建筑都存在经营成本过大、后续利用困难等问题。

三是千城一面。类同的规划，类同的建筑，类同的景观，甚至连楼盘的名称也类同。

四是高大全思想盛行。各地竞相攀比高、大、全―――你高我比你还高，你大我比你还大。

五是建筑师缺乏话语权。建筑的决策权不在建筑师的手里，建筑师往往只能起到参谋、陪衬的作用。

六是非洋莫取。近年来，我们对外国人的建筑方案奉若神明，总认为洋和尚会念经，瞧不起中国建筑师。

七是被破坏的近现代建筑和被不断复制的假古董。在城市大发展中，不知拆了多少有历史意义的近现代建筑。相反，各地却热衷于造假古董，“明清一条街”等不一而足。

八是建筑质量问题。据有关资料介绍，建筑物的平均寿命只有30多年。

九是献礼工程、政绩工程、标志性工程仍大量存在。不少建筑缺乏充分的前期论证和准备，匆匆上马，刚剪完彩又花大钱改造，老百姓受不了，国家也受不了。

 二

城市建设，加快了现代化的步伐，带来了城镇居民生活条件的改善，各行各业也得到迅速发展。但是，过多而无序的城市建设与开发，必将面临城市危机和诸多不良的城市“病”，是城市发展到一定时期所面临的新课题。

一、城市建设面临的危机

1.

无序的城市面积扩张、城市生态问题以及越发的城市贫困现象。

2. 城市建设伦理道德问题突显。城市的建设带来城市的不断发展，标志着一个时代的社会进步，但这种进步需要伦理道德的支撑。城市的发展，必须是围绕广大人民群众谋利益和服务的。

二、面临危机的措施与对策

面对城市建设的三大危机，作为城市的主人，就要肩负起发展与民生需要的责任。从目前的城市发展现状看，归纳起来主要应从以下几个方面做起：

一是控制农村人口流入，减缓城市资源不足。这对解决城市贫困现象将起到积极作用。中国是一个农业大国，却不能称之为“粮仓”，仍需粮食净进口，这正是农村大量青壮年

劳动力弃农从工拥入城市打工所致。同时，也会给当前城市许多下岗工人、待业青年带来危机。事实上，党、对农村人口的去向问题很重视，近几年下发了一号文件制定“三农”有关，控制了农村人口大量流入城市，缓解了城市资源不足。

二是合理布局城市功能，规范有效行政手段。城市建设，规划是前提，但得加强城市基础调研，全面科学决策。围绕某一个需要、追求某一个目标、达到某一个目的而进行，并且全方位、多视角的考虑到多行业、多部门的要求而布局。城市开发与建设还须因地制宜。城市的建设不应是“一个领导一个设想”，而应严格制定切合实际的规划，按照规划进行。如郴州的郴江河改造不到位，排污系统不健全，规划成了纸上谈兵，“母亲河”仍然散发臭气，以及道路排污管网不畅，暴雨过后街道成河等。这些将滞碍城市的建设与发展。

城市越发展，越要科学的管理手段，必须有相应的措施跟上，有配套强硬的行政手段和法律法规支撑。如城市伦理的失衡，需要来重新平衡，如私车可实行交纳对城市的污染费，或提高当量收费标准。这样既达到资源有偿使用，又促使保护好生态环境。还有郴州大力发展城市公交，不但给市民带来方便，同时也降低了部分市民的购车欲望，从而缓解私车增长速度，减轻城市负荷。

三是坚持以人为本理念，注重社会和谐发展。城市建设，必须在注重发展经济的同时，提供城市主人的物质精神文化需求，促进社会平衡发展。既要满足城市主人尤其要慎重考虑好弱势群体的需要，让老百姓享受到城市建设带来的实惠；更要保持好地方特色和传统文化遗产，让民族精神发扬光大，使这座城市更加富有生机活力。

 三

中国城市发展存在的问题

1.不合理的城市布局和结构

人口和经济结构的分布是城市分布的基础，我国人口和经济活动的分布差异，使我国城市分布呈东部地区多，西部地区少，东部城市密，西部城市疏的态势。

2.落后的城市基础设施

城市基础设施，是城市建设的物质载体，是城市维持经济与社会活动的前提条件，是城市存在和发展的基础保证。也是城市现代化的重要体现。改革开放以来，我国城市基础设施建设有了较快的发展，但是与其他国家相比还存在着一段距离，据建设部的统讨，截至2000年底全国城市人均道路面积、城市污水处理率、城市建成区绿化面积、人均公共绿地面积、城市燃气使用率、全国城市垃圾粪便无害化处理率等均与发达国家差距很大。

市政管理中存在的问题

随着经济持续、快速、健康的发展，城市化步伐必然加快，既增加生机和活力，也给城市管理带来了日益增长的压力和挑战。而且这些压力和挑战具有不同于发达国家的特点，也不同于改革开放以前实行单一计划经济发展模式的情况。具体表现为：

1.城市管理不科学。在传统的社会主义城市管理中，城市的主要任务是对城市经济的直接管理。随着社会主义市场经济建立，城市各项事业不断发展，城市管理及其明显滞后。正如同志指出的：“城市问题复杂，多有时间性，而且往往一个问题牵涉许多部门，所以要求城市工作具有很大的集中性。”目前，在不少地方城市管

理工作尚未作为各级的最主要职责，摆上主要议事日程和办事日程，实行综合管理。仍是条块分割，因而受到部门行业内部利益、权限的牵制：有利的，好管的，争着管，无利的，难办的，相互推楼：甚至于管理职能交又，政出多门。这种分散管理耗费了大量的人力、物力、财力，成效其微。既降低了城市管理的工作效率，又存在不少不尽如人意的现象。

2.城市功能转换不合理。随着社会生产力的发展，第二产业面临着结构调整。第三产业迅速崛起，城市作为多种功能的载体的负担骤然加剧，由于管理措施一时难跟上，造成“脏、乱、差”，这是发展缺乏宏观的客观反应。城市中心的转移、扩大，使城市功能的发挥很不均衡，新老市区相差悬殊，城乡结合部地区问题突出，交通不畅、行路难等问题都司空见惯，根源是缺乏科学规划，眼光短浅，功能不完善，管理配套。前英国卑家规划师学会会员帕金森曾说，现代化不在于富有，而在于生活质量的提高。他强调，要着眼于城市未来，要为子孙后代着想。

3.管理法制建设不配套。近年来，国家有关城市管理的规划法、房地产法等相继出台，各地城市也制定一些相应管理规定。但有些急需操作的法规和地方规定尚不配套，使相应的执法及执法体系的建设与管理存在死角和盲点。具体执行中的工作人员有时甚至找不到行政司法的依据。这种状况难免挫伤城市管理工作者的积极性，有时甚至助长了违章、违法，出现了法不治众的现象。

 四

城市建设的对策研究

（一）以科学发展观为指导，处理好“三个关系”

1、处理好经济效益与社会效益的关系

因此，城市建设也要讲求经济效益，包括宏观效益和微观效益、直接效益和间接效益、眼前效益和长远效益等等。尤其在市场经济日趋完善的今天，要更加明确地阐明城建经济的合法性与寻求城建效益的合理性，并通过相关的宏观，确保城建投入的合理收益。同时要更多地运用经济手段和经济方法推进城市建设，要把城市建设纳入“大经济”的范畴，统筹考虑其经济效益和社会效益，不能顾此失彼、失之偏颇。

2、处理好城建投入与发展经济的关系

经济是城市建设的基础，城建是经济发展的条件，二者相辅相成、互相制约，既对立统一，又互为因果。这就要求我们在进行城建投入时，要投入的恰如其分（包括动机的把握与“度”的控制）、投入的合情合理、投入的积极有效。总的原则应该是：既满足需要、适度超前，又厉行节约、讲求效益。

3、处理好经济效益与环境效益的关系

城市建设要讲求经济效益，但不能为了经济效益而破坏生态环境，不能在环境上搞赤字。在防止污染的问题上，如果吝惜当前的一份投入，则日后将以20倍的代价偿还，而由此造成的污染损失更是无法估量。环境保护不仅是生态理智，而且也是经济理智的要求；城市发展必须考虑环境容量，并把资源的合理利用与保护视为城市经济持续增长的先决条件，真正做到经济、环境和城市建设同步规划、同步设施、同步实施。

（四）重视城市交通问题，缓和交通拥挤状况

1、 建立全面的交通功能地位，加强交通与其他的结合

随着城市活动的多样化发展和城市结构的复杂化，交通问题与城市布局、产业结构及发展方向、开发管理、生活方式、环境问题、防灾问题等其他城市问题之间的联系越来越密切。为了更好地发挥交通基础设施对城市的支撑作用，必须从综合、全面的视角出发，加强交通与产业、城市规划、环境的结合，考虑和全面评估城市交通系统的定位问题。加强交通系统的宏观整体规划，尤其是加快节点型综合交通枢纽设施的规划与建设，促进经济社会要素和资源的流动。

2、 城市交通规划与土地开发相结合

有必要加强在土地供应、开发管理方面的控制和引导作用，逐步调整不合理的设施布局和城市结构形态，适当提高停车场、周边交通设施疏散能力等项目中配套交通设施的规划标准，从根本上减少城市交通问题的产生。

3、 发展城市立体化交通网络，与城市高密度发展的趋势相协调

加快建设由快速、主干道、次干道及相应支路系统组成的配套协调、功能互补的道路系统，建设以高速公路为骨架，水路、铁路配套的货运集散网络，尽快形成立体化、现代化的交通网络。

4、 引进交通需求管理的综合手段，提高公交系统的利用率

5、 积极开发先进的信息化管理技术和系统建设，提高交通管理效率

推进先进的出行者信息管理系统的运用，实现有效的车辆路径诱导；积极推进停车

设施供应实时动态信息系统的研究与建立，为道路使用者及时提供动态的停车设施状况，使得必须接受停车服务的道路使用者，及时找到能提供停车服务的停车场(库)，减少或避免因找不到停车设施而在路边乱停车或在道路上兜圈，出现滥用有限的道路资源现象。

6、依法实行严格的交通管理

贯彻交通安全法，结合本市实际，对现有交通法规、规章制度全面疏理，尽快形成比较完善的交通管理法规体系，坚持严格管理，严格处罚，快速反应，快速处置，见违必纠、违则必罚，加强交通秩序乱点专项治理，加强行人、非机动车辆违法教育处罚。提高市民参与程度，完善交通违法的举报制度，营造良好的社会环境，提高全体市民的交通意识。

（五）重视城市生态环境问题，提高环境质量

1、 建立综合决策观念，保证城市发展目标与生态目标的一致性

必须从综合决策的角度出发，加强的综合定位，促进环境与产业、社会、城市建设的结合，适得其反环境保护意识和管理要求反映到城市的每个方面，建立城市发展目标与生态目标的一致性的宏观环境，从而保证生态的有效实施。

2、加强生态环境建设与城市整体建设间的统一规划、相互协调

由于城市规划、建设、管理3个环节同步进行，整体城市规划较粗，专业规划细化工作则由各主管部门分工负责，各司其职，因此，需要各部门之间需要统一规划、相互协

调。

3、综合运用各种手段，建立环保激励机制和引导机制

目前广州主要是依靠强有力的行政手段，以行政命令的控制和执行为主，这种管理模式，一方面管理成本太高，同时，的实施效果十分有限。执行不仅需要运用行政手段和法律手段，同时也需要运用各种经济手段和其他手段，通过交流、对话与合作，建立对企业的引导、激励机制。

4、建立环境信息的公开和共享，建立环境行为和市场效益挂钩的新型市场规则和社会评价体系

积极推动各种形式的企业和公共环境信息的公开，加强对生态及其效果的宣传，引导公众和社会团体的消费行为和投资行为，努力构筑企业生态行为和市场效益挂钩的新型市场规则和社会评价体系，建立有效的社会制约机制和监督机制。

5、强化源头预防，缓解环境压力

以物质消费为主的消费方式对环境压力趋大，给以末端为特点的环境治理造成持续的经济负荷。总的来说，废弃物处置跟不上城市发展的需要，给城市发展造成相当大的压力。强化源头的预防，是在加强环境污染的末端治理和发展相关的环保技术、环保产业基础上既治标又治本的有效措施，它的实施不仅要落实到生产过程，更应落实到生活方式之中，从而以较低经济成本获得较大的环境收效。

6、关注人居生态建筑环境建设

生态建筑是21世纪世界建筑发展的主要趋势。遵循可持续发展原则，以高新技术为主导，针对建筑全寿命的各个环节，通过科学的整体设计，创造高效、低耗、无废无污染、健康舒适、生态平衡的建筑环境，提高建筑功能、效率与舒适性水平，保护生态环境，有效利用自然资源，充分展示建筑与人文、环境及科技的和谐统一，创造“以人为本”的良好人居环境。因此，生态建筑的发展是广州“生态型城市”建社目标的重要组成部分。生态建筑对于建筑理念、发展模式和消费方式是一次深刻的。它的推广应用将会产生巨大的社会、环境和经济效益。

（六）深化投资改革，建立多元化的筹资渠道

1．大力推行代建制，拆分垄断行业

对投资建设的学校、医院、图书馆、博物馆等公益性项目，实行代建制，以招标方式选择建设主体，项目建成后再移交使用单位，真正做到投资、建设、运营、监管四分离。积极推进城市基础设施领域建管分开和管养分开的改革，改变现行建设与运营、生产与供应一体化的模式，改变性与经营性亏损不分、承担全部投资与无限补贴责任的局面。按照专业化、产业化、市场化要求，逐步拆分现有国有垄断性基础设施企业，将公交、地铁的建设与运营分开，将水、电、气等行业中的生产企业与供应系统分开，组建各自的法人企业，尽快形成相互竞争的格局。通过注入资本金、划入存量优质资产等方式，培育一批符合现代企业制度要求的、具有筹融资能力的基础设施专业投资公司和经营公司。

2．积极推进价格改革

要分类改革基础设施产品和服务价格，加快价格到位步伐。对经营性基础设施产品

和服务，应在企业报价、公众议价的基础上，由物价部门兼顾企业运行成本与合理利润和群众承受能力的原则下，核准价格；对准经营性的基础设施产品和服务，可根据相关产品或服务的社会平均成本、平均利润、市场供求状况、社会承受能力等，在提供适当补贴或优惠的前提下，通过投资主体或经营主体招标形成价格。公益性项目，则由统一定价，并允许部分公益性项目逐步向准经营性或者经营性项目过渡。将价格改革与投资回报补偿机制相结合，通过对部分价格低于企业成本部分给予补贴，提高投资效益预期，吸引社会投资者。

3．盘活存量资产，加大股权融资力度

应在基础设施的存量调整上进行突破，重点进行产权交易和经营权有偿转让及再转让，放开国有股权融资。建议制定全市统一的城市基础设施产权和经营权转让计划，先选择若干项目进行试点，在此基础上尽快制定产权交易和经营权有偿转让的规则和配套措施，使投资从经营性基础设施领域稳妥、有序地部分退出，引导社会资本规范、有序地进入。

4、打造筹融资平台，放大投资效应

通过给投资公司注入优质城建资产，改善资产结构，提高资产质量，使其真正面向市场，按经济规律运行，并建立起切实有效的负债控制和投资回收机制，实现融资－建设－资产经营＋补偿－偿债的自我良性循环，增强投资公司持续的融贷能力和融资能力，并以此提高城建资产的整体经济效益，更好地发挥整体优势和投资的放大效应，提高资金的使用效益。引导性资金，要改变直接注资的传统做法，采取灵活多样的方式，以资本金注入、贷款贴息、融资担保、回报补偿、减免税费、优惠提供建设用地以及不同收益的项目组合等，带动更多的社会投资。

5、加快发展各类投资基金

力争在设立产业投资基金和轨道交通等专业投资信托基金试点；设立环保投资专项基金，重点吸收对污染源的收费、国内外捐助等，用于治理环境污染。在专业投资基金试点的基础上，设立全市综合性基础设施投资基金，由财政资金、法人出资以及居民个人投资三方组成，对城市基础设施项目进行投资。积极创造市场条件，为投资基金上市服务。

6、进行融资创新

2002年，上海推出的上海磁浮交通项目股权信托收益投资计划和上海外环隧道项目资金信托计划深受个人投资者欢迎，分别筹得资金1.88亿元、5.5亿元。广州市民高收入、高储蓄，城建项目中也不乏非常有吸引力的投资项目，可以选择适当项目推出类似的信托计划，甚至可以进行资产证券化的尝试。

（七）深化市政管理改革，推行“四个化”

当前广州正在建设现代化中心城市，城市建设日新月异，与城市建设具有明显的阶段性相比，市政管理贯穿城市发展始终，不具阶段性而具长效性，因此，城市市政管理所面临的形势更复杂，任务更艰巨。现代城市市政管理的基本特征是依法治市、信息公开、服务到位、方式多样、技术先进、成效持久。因此，要搞好城市市政管理，必须进一步深化市政管理改革，坚定推行社会化、市场化、专业化与信息化。

1、市政管理社会化

城市市政管理社会化是指社会各方共同而非独家按分工对城市运转和发展进行有序控制的行为。重点是公众如何参与、社会各方如何自律、如何监督（含服务）、法制如何保障（创造良好的运作环境）。主要措施有：建立公众对城市管理的全过程参与机制，实现管理程序法定化、管理信息公开化、参与管理便捷化；逐步实行管理与社会管理的分开，大力发展和培育参与城市市政管理的社会中介组织；通过发挥社会中介和社区公众自治组织的作用，通过提高全民的整体素质，实现社会组织和市民的自我约束。

2、市政管理市场化

城市市政管理市场化是指充分依靠市场而非完全由独家消化成本对城市运作与发展进行有序控制的行为。重点是市场如何调节（充分发挥市场作用）、如何导向（宏观）、财政如何补缺（支撑社会必须而又无经济效益的项目）。主要措施有：在规划领域进一步实行政事分离；在公用、交通、建筑、建材领域进一步实行政企分离；在环卫、市政、园林领域进一步实行管养分离；在环保、房地产、住宅、水务领域进一步实行政企、政事分离等六项工作。

3、市政管理专业化

城市市政管理专业化是指主要依靠社会各界专业人士、专门机构而非独家包揽对城市运作与发展的具体事物进行有序控制的行为。重点是社会专门机构、专业人员如何从事原属于实施的城市的微观、直接管理。主要措施有：城市市政管理关键岗位实行专业化持证上岗（含管理机构的公务员）；城市市政管理的事务性、技术性工作，均实行委托制和社会代理制等五项工作。

4、市政管理信息化

城市市政管理信息化是指城市的管理者充分利用以现代信息技术为支撑的网络设施及其他有效的信息载体、信息资源与信息运用系统，对城市运作与发展实行即时、准确、低耗、高效、安全和有序控制的行为。重点是如何实现城市管理与被管理双方信息交换的最便捷化。主要措施有：要实现城市市政整体管理的信息化，必须加快 “广州城市地理信息系统”的建设步伐。此外，为使城市管理部门同市民的沟通渠道进一步畅通，必须着手对广州建设系统现有投诉、求助、监督电话以及行业热线加以整合，实现“一线通”，并成为公共信息网站和信息综合系统的实时信源之一。广州城市规划管理要实现数字化城市规划管理。所谓数字化城市规划管理，具体表现为城市地理数据管理体系（GIS）的应用和城市网中城市规划管理网站的运行。

（八）加快城市化步伐，建设和谐社会

1、加快推进中心镇工作

（1）高起点高水平搞好区域中心镇的规划建设。规划是区域中心镇发展的先导，应尽快对各区域中心镇进行科学的城镇规划，规范城镇建设和管理。科学划分城镇的功能、道路骨架、绿化系统及预留发展方向，以合理可行的规划，引导区域中心镇健康发展。

（2）抓好产业支撑，培育区域中心镇的特色经济。产业发展是城镇建设的基础，区域中心镇要实现城镇化，必须建立自己的产业支撑，以工业化带动城镇化，以城镇化推动工业化。为了抓好区域中心镇的产业支撑，应该引导村镇二三产业向区域中心镇集中，形成集约发展优势。

（3）以市场化开发为运作机制，改革和完善城镇建设发展管理模式。区域中心镇的建设发展应该大胆地改革和创新，借鉴和国外好的城市经营开发经验，引入市场机

制，调动各方面的积极性，鼓励和吸引各种利益主体投入城镇建设与开发。

（4）提升区域中心镇的基础设施和公共设施建设的标准，增强区域中心镇的造血功能和社会承载能力。区域中心镇是广大农村经济社会发展的重点地区，也是今后农村中小城市的发展目标和方向，无论是现时的要求还是从长远考虑，都应该提高区域中心镇的基础设施和公共设施建设标准。按照城镇基础设施与公共设施配置水平要适度超前的原则，着重加强区域中心镇的环保、绿化、道路、给排水、信息网络等基础设施和公共设施的建设，加快城镇教育、文化、卫生、体育、广播电视、社会福利和就业保障等社会公共设施的建设，建成一批高质量的中学(含高中) 、医院、综合性体育游乐场所、文化娱乐中心，以及高标准的商务楼、宾馆、大卖场等。

（5）加大对区域中心镇的支持，为区域中心镇的重点发展提供保障。既是导向，又是实施宏观的重要手段。要推动区域中心镇的重点发展，的持续支持是非常重要的，通过支持充分调动区域中心镇的积极性和创造性。一是要对中心镇实行用地倾斜，优化土地资源的开发利用。二是要加大市与区(市) 县对区域中心镇的财政支持。三是要实行有利于吸引农村人口进入区域中心镇的就业和社会保障。四是要通过机制创新，整合乡镇资源。

2、加快“城中村”改造步伐

（1）发挥主导作用，创造良好外部环境。发展经济学认为，是经济生活中的一个特定的主体．它与一般经济组织的区别在于具有普遍性和强制性两大特征。基于所具有的这两大权力，就能够直接体现国家利益和发展目标。在对“城中村”改造改制的过程中．各级应充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公品管理者的双重作用，协同各有关职能部门，根据国家法规制定统一的“城中村”改造意见。

（2）建立市场运作机制，利用经济杠杆推动改造。根据古典经济学派代表人物亚当·斯密“看不见的手”的理论，优胜劣汰应该是市场竞争的基本法则。但在市场竞争不太规范、假货次货充斥市场的地区，有时真货不得不撤出市场、退出竞争，这种极不正常现象在经济学上被称为“劣币驱逐良币”现象。在“城中村”大行其道的房屋租赁经济（其中大部分是违章建筑）就是一种“劣币驱逐良币”的现象，也是影响“城中村”改造进程的重要经济原因。对解决“城中村”违章建筑问题，不能简单地通过经济、行政、法律的手段打击。在经济学上，打击囤积居奇最好的办法是增加商品供应量，同样，打击“城中村”违章建筑的最好办法是增加质优价平的出租房屋的供应量．使违章建筑无利可图。另外，也可通过启动市场机制或给予一定的优惠，吸引房地产商投资“城中村”改造。

（3）改革集体资产产权制度，建立股份公司。“城中村”改造的过程中可借鉴国有企业改革的做法，按股份制的原则改造村集体经济，对村级集体资产全面清产核资，重新调整、集体、个人在集体资产中的份额，分配村级集体资产，组建新的股份经济组织，将集体资产折股量化到人。目前，较为成功的做法是选取某个时点固化产权，卖行“生不增、死不减，进不增、出不减”的原则，个人持有的股份可以转让、继承、赠予。原农村集体经济组织净资产中的闲置资金，应首先用于为原集体经济组织成员办理社会保险，剩余部分可量化到个人，转为股份制企业资产。

（4）妥善解决“城中村”村民的养老保障问题。对养老保障问题的担忧也是“城中村”村民抵制改造的重要原因之一。在改造中可以参照和借鉴国内外的成功经验，建立面向“城中村”转籍农民的养老保障体系，彻底解决农民的后顾之优。目前，较为成功的典型做法是，通过村级集体经济提取部分土地补偿金和村办企业收入，用作养老保险基金，井将该保险基金托给卖力雄厚、信誉良好的商业保险公司托管。村民在达到年龄后．由保险公司年金的方式负责养老金的给付。