第３４卷第３期 Ｖｏ１．３４，Ｎｏ．３ 西华大学学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉｈｕａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ＆ＳｏｃｉＭ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） ２０１５年５月 Ｍａｖ．２０１５ ・法学研究・ 涉法涉诉信访与司法裁判的内在矛盾及化解路径 ——将涉法涉诉信访工作纳入法治化轨道 夭 吴春雷 脊 由 （天津商业大学法学院 天津３００１３４） 摘要：我国涉法涉诉信访和司法裁判之间存在着内在矛盾，它们在得以建立和运行的法律环境、法律专业化 背景、涉及的范围和程序性要求上都存在着较大差异。二者发生矛盾冲突的危害在于，涉法涉诉信访成为一种外 在于司法裁判的制度设计，会导致司法公信力的下降，并进一步造成法律权威受到损害。要想改变这种状况，只能 是在建设社会主义法治国家的目标下，尽可能地将涉法涉诉信访的各个方面和环节都纳入到法治化轨道发展和完 善。 关键词：涉法涉诉；信访；司法裁判；法律权威 中图分类号：Ｄ６３２．８；Ｄ９２６ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７２—８５０５（２０１５）０３—００７２—０６ Ｔｈｅ Ｉｎｈｅｒｅｎｔ Ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ｔｈｅｉｒ Ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎｓ Ｂｅｔｗｅｅｎ Ｌａｗ－０ｒ－Ｌａｗｓｕｉｔ－Ｉｎｖｏｌｖｅｄ Ｐｅｔｉｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ｊｕｄｉｃｉａｌ Ｒｕｌｉｎｇｓ ——Ｂｒｉｎｇｉｎｇ ｔｈｅ Ｌａｗ—ｏｒ—Ｌａｗｓｕｉｔ—Ｉｎｖｏｌｖｅｄ Ｐｅｔｉｔｉｏｎｓ ｉｎｔｏ Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ ＷＵ Ｃｈｕｎ—ｌｅｉ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆＬａｗ，Ｔｉａｎｊｉｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆＣｏｍｍｅｒｃｅ，Ｔｉａｎｊｉｎ，３００１３４，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｌａｗ—ｏｒ—Ｌａｗｓｕｉｔ—Ｉｎｖｏｌｖｅｄ Ｐｅｔｉｔｉｏｎｓ ｃａｒｒｙ ｉｎｈｅｒｅｎｔ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｍｌｉｎｇｓ ｉｎ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ．Ｈｕｇｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓ ｅｘｉｓｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｗｈｅｒｅ ｔｈｅｙ ａｒｅ ｓｅｔ ｕｐ ａｎｄ ｒｕｎ，ｉｎ ｔｈｅ ｓｐｅｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｓ，ｉｎ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｒａｎｇｅ ｉｎｖｏｌｖｅｄ ａｎｄ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ．Ｔｈｅ ｊｅｏｐａｒｄｙ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ｌｉｅ ｉｎ ｔｈｅ ｆａｃｔ ｔｈａｔ Ｌａｗ－ｏｒ—Ｌａｗｓｕｉｔ—Ｉｎｖｏｌｖｅｄ Ｐｅｔｉｔｉｏｎｓ， ａｓ ａ ｓｙｓｔｅｍ ｄｉｓｓｏｃｉａｔｅｓ ｆｒｏｍ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｒｕｌｉｎｇ，ｗｉｌｌ ｗｅａｋｅｎ ｔｈｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｃｒｅｄｉｂｉｌｉｔｙ，ａｎｄ ｗｉｌｌ ｆｕｒｔｈｅｒ ｕｎｄｅｒｍｉｎｅ ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｏｆ ｌａｗ．Ｔｏ ｃｈａｎｇｅ ｔｈａｔ，ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｇｏａｌ ｏｆ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ａ ｓｏｃｉａｌｉｓｔ ｃｏｕｎｔｙ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｒｕｌｒｅ ｏｆ ｌａｗ，ａｌｌ ａｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｌａｗ—ｏｒ—Ｌａｗｓｕｉｔ－Ｉｎｖｏｌｖｅｄ Ｐｅｔｉｔｉｏｎｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｏｐｔｉｍｉｚｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｇｒｅａｔｅｓｔ ｅｘｔｅｎｔ ｂｙ ｂｅｉｎｇ ｉｎｃｌｕｄｅｄ ｉｎｔｏ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｌａｗ－ｏｒ—Ｌａｗｓｕｉｔ—Ｉｎｖｏｌｖｅｄ；ｐｅｔｉｔｉｏｎ；ｊｕｄｉｃｉａｌ ｕｌｒｉｎｇｓ；ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｏｆ ｌａｗ 一、涉法涉诉信访案件的特征 无聊赖地注视着面前的大屏幕，等待接谈”＿２ｊ。于 建嵘研究员在对６３２位进京上访的农民进行的问卷 调查显示，“有４０１位在上访之前就上访的问题到 当前，我国的信访形势依然非常严峻，全国各地 的信访数量一路攀升，引发来势汹涌和此起彼伏的 “信访潮”。人民日报在２００５年的报道中曾指出， 在诸多信访案件中，“涉法涉诉类信访量居高不下， 比较集中的是不服判决和执行难问题，８０％以 上的来访都是这一类问题”ｌｌｊ。这一趋势直到现在 并没有得到明显改变，“最高人民人民来访接 待室，如同某个县城的候车大厅，来自四方的访民百 收稿日期：２０１５一Ｏｌ一０４ 起诉过，占总数的６３．４％，其中不予立案 的有１７２位，占４２．９％；认为不依法办事而判决 其败诉的２２０位，占５４．９％；认为判决胜诉了 而没有执行的９位，占２．２％” Ｊ。考察已经接访和 处理的案件，我国的涉法涉诉信访案件主要具有以 下特征 作者简介：吴春雷（１９６５一），男，教授，博士，主要从事法学理论与司法制度研究。 第３期 吴春雷：涉法涉诉信访与司法裁判的内在矛盾及化解路径——将涉法涉诉信访工作纳入法治化轨道 ＂／３ 第一，正常和非正常信访并存。 改革开放促进了我国社会的进步和经济文化的 发展，一些新的社会矛盾和纠纷也在社会发展和转 型的过程中出现，受理企改、破产、产权转让、职 工安置、养老、保险、征地拆迁、土地调整等一系列新 型案件的数量成倍增加。如辽宁省庄河市海洋村千 余村民在市门前长跪不起，反映征地补偿款不 分配等问题；广东省化州市梅子坑村数十名村民冒 雨在市门前下跪，反映耕地被占问题；四川省南 充市家长为了使小孩能够在划片区内读上教学质量 较好的中学，向当地教育集体下跪；百余名辽宁 考生在达到了沈阳音乐学院的录取分数线以后，由 于名额无法录取，导致考生家长到辽宁省教育 厅的集体下跪等事件，都反映出新的社会矛盾和纠 纷被激化的情况。随着越来越多的矛盾和纠纷在相 关职能部门无法得到解决或者无法得到妥善解决， 人们纷纷涌入。由于有的对某些案件的立 案、审判和执行难免有疏忽和遗漏的地方，甚至是有 非常明显的裁判不公情况，由此而引发的当事人通 过正常渠道申诉的属于正常信访的范围。但也有些 当事人不是通过正常渠道申诉，而是采取堵路、进京 、干扰办公场所或外交活动等方式，以期扩大事 态，引起外界震动、“重视”，从而达到自身目的，此 类属于非正常信访。两类信访都大量存在，而且互 有交叉。 第二，合理和非合理诉求交织。 由于有的在审判实践中确实存在的实体和 程序上的裁判不公问题，致使当事人的合法权益没 有得到有效保护，在这种情况下，信访显然是其可以 进行选择的合理方式之一。然而，不可否认，也有的 当事人是想利用信访，企图推翻公正的司法判决，达 到满足自己不合理主观欲望的目的。他们往往无理 取闹、寻衅滋事、制造事端，甚至是以诬告、陷害秉公 办案法官的形式，希望最终达到通过改判的方式来 满足自己蛮横无理要求的目的。作为法官，刘勇、崔 四星对湖北恩施地区信访暴露出来的一些不合理诉 求的感受可能更为深刻：“少数信访人无理缠访，迁 怒于法官个人，威胁、侮辱、殴打法官。有的信访人 抱着‘大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决’的想 法，有的信访人认为，人数多、影响大，问题就容易得 到解决。有的信访人承诺实现利益后人人有份，煽动 串联信访人在门前穿状衣，打横幅，喊冤叫屈，静 坐、、下跪，鼓动群众扩大事态，扩大影响，以此施 压达到上级领导过问的目的。” ４ 因此，在信访人群中 既有合理诉求，也有不合理诉求，甚至两种情况集中 于同一人身上的现象，也并不少见。而且，合理诉求 者也可能采取非正常申诉方式，这使情况愈加复杂。 第三，人民内部矛盾和境外势力支持混杂。 我国的绝大多数信访反映的都是人民内部矛 盾，但是在某些历史矛盾和比较突出和集 中的地区，信访背后往往隐藏着国外势力和境外势 力进行政治活动的身影。一些敌对势力出于、 国家的目的，披着各种外衣，插手人民内部矛 盾，挑拨是非，扩大事端，甚至组织非法活动，提供非 法经费，使两类矛盾交织在一起。 通过对以上特征的分析，不难发现，一方面，涉 法涉诉信访案件的终结，固然需要有的改进审 判作风，提高裁判质量；但是，另一方面，有些信访， 特别是非正常信访、非合理诉求等，其目的其实就是 想通过寻求党政领导的批示来改变司法裁判不利于 自己的结果，这也是它的最大弊端所在。国家在赋 予解决社会矛盾和纠纷功能的同时，又设计了 信访制度，这就为否定判决的有效性提供了可 能，“有的信访机构甚至越权处理司法机关已作出 生效判决的案件，客观上将对司法处理不满意的群 体吸引到了信访队伍里。这既损害了司法权威和审 判，同时也变相鼓励了上访，使得上访、越级上 访的现象越来越多，加剧了信访工作的压力”＿５ Ｊ。 导致这一弊端产生的原因，在很大程度上可以归结 为涉法涉诉信访与司法裁判之间在制度设计上存在 着不可避免的内在矛盾。 二、涉法涉诉信访与司法裁判的内在矛 盾 信访权的法律根据在于我国第４ｌ条：“中 华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人 员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和 国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关 提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者 歪曲事实进行诬告陷害……。”该法条赋予公民对 于任何国家机关和国家工作人员，可以行使批评权、 建议权；对于它们的违法失职行为，可以行使控告 权、申诉权和检举权。因此，这些权利的行使当然就 可涉及公检法机关及其人员的司法活动，特别是法 院的审判活动，这就构成了涉法涉诉信访案件。问 题在于，这些权利是与公民的选举权和被选举权，宗 教信仰自由、人身自由、人格尊严、通信自由等权利 相互并列的，都属于赋予我国公民的基本权利， 其主要的功能在于保障我国公民可以根据这些权利 ７４ 西华大学学报（哲学社会科学版） 对国家机关和国家工作人员的活动进行监督，而不 是寻求权利救济。也就是说，在我国１９８２年关 于“公民的基本权利和义务”的设计中，第４１条只 是属于和公民的基本义务相对而言的公民的基本权 利，而并没有直接规定可以借助这些权利的行使来 进行权利救济，权利救济只能是从权利行使中延伸 或者扩展出来的功能，但是现在却本末倒置，人们关 注更多的是我国第４１条的权利救济功能，而忽 略了设置这些基本权利的本意。这也是蔡小娥所归 纳的涉法涉诉信访“功能错位”：“信访制度的功能 主要是政治参与和监督，但改革开放以来，其功能严 重错位，几乎都集中到权利救济上了，这是一种不正 常的发展态势。” ６ 从这一个意义上看，涉法涉诉信 访在性质上更接近于一种外在于司法的监督活动， 和司法裁判本身显而易见存在着很大差异。 第一，二者得以建立和运行的法律环境具有较 大差异。 信访权虽然属于公民的基本权利之一，但是保 证该权利普遍和广泛实施的法律法规体系并没有建 立和发展起来，同时由于《信访条例》仅仅具有行政 法规性质，其更多的是对于和地方行政机关的 信访活动具有指导意义，这就使得我国目前发生的 涉法涉诉信访基本上处于“无法可依”的状态。相 反，我国的司法裁判活动，是一种受到、诉讼法、 人民组织法、法官法等一系列法律明确界定和 规范的活动，在实体和程序上都表现出相当严格的 有法可依性。这种法律环境的差异也是导致“信访 不信法”现象频频发生的原因。胡海军在分析“信 访不信法”现象出现的原因时指出：“从成本、效率 等因素上看，信访都显示出其巨大的‘优越性’，无 疑会成为很多民众的首选。一是低成本或者无成 本。通过法律解决问题，往往要花费高额金钱去聘 请律师，信访则不需要投入。二是效率高。通过法 律解决问题，要走诉讼、仲裁、行政、复议等多道程 序，而信访尽管也需要时间，但是，相对程序要简单 得多，时间也要短得多，甚至有的可以‘一步到位’， 领导一句话就可以解决。三是无风险。打官司的结 果难以把握，一方面不知道官司是否能够打赢，另一 方面即使官司打赢了，也不一定得到利，就是人们所 说的‘赢了官司输了钱’。通过信访来解决问题，不 管结果怎么样，自己不会受损失。”＿７ 第二，二者的法律专业化背景迥异。 涉法涉诉信访是一种不需要公民具有多少法律 知识、法律背景就可以进行的活动，只要当事人主观 认为判决结果对自己不公，就可以提起信访，其并没 有从法律上特别强调证据的支持，正如有学者已经 指出的那样：“由于不受任何事实证据、期限、步骤、 方式等，在个别时间和案件中又能够一步到位 解决问题，信访成为越来越多当事人的首选。” 这 也使信访的发生不可避免地具有随意性的特征。 “只要对的判决不满，当事人就可以通过信访 启动某种更高的权力来否定对自己不利的判决，司 法不再是权利救济的最后一道防线。本应是一种柔 性辅助制度的信访，事实上却与其他主要救济制度 分庭抗礼，成为‘最后一种救济方式，而且被视为优 于其他行政救济甚至国家司法救济’。”＿９ 相反，司 法裁判是有关的司法机关以国家的名义行使司法权 的活动，为了保证这种活动的法定性、专门性和严肃 性，要求从事此项活动的司法人员必须具备专门的 法律知识，从而使得司法裁判在各国都表现为专业 化程度很高的一项活动。但是，这种专业化背景在 我国却有可能受到信访随意性的挑战。 第三，二者涉及的范围并不对称。 导致涉法涉诉信访的原因，可能来自于有的法 院和法官在审判实践中确实存在着瑕疵，造成办案 质量不高，案件处理不当；但是，也可能与司法裁判 本身的公正性并没有任何关系。正如赵凌文中所 言：“有些案件判决并非有问题，但上访者对地方司 法机关不信任……。”＿２ 如果把涉法涉诉信访反映 的司法裁判问题当成原因看待，把涉法涉诉信访当 成结果看待，原因和结果之间就具有不对称性。司 法裁判的范围仅仅局限于司法机关和司法人员处理 案件的专门活动，而且这种处理案件的活动遵循的 原则是“以事实为根据，以法律为准绳”；而涉法涉 诉信访的范围则相对宽泛，其反映的问题可能涉及 到司法裁判本身，也可能是司法裁判以外的任何问 题，其可能有事实与证据的支持，也可能只是当事人 的主观想象和猜测，在事实和法律的认定上本身就 具有偏差和错误。呈现这种非对称性的根源在于我 国第４１条设计的“信访”范围过于宽泛，在规 定我国公民对于“任何国家机关和国家工作人员” 都可以进行批评、建议、控告、申诉和检举的同时，却 没有为自己的夸大、过失或者不实批评、控告等承担 相应法律责任的明确规定，除非是达到了“捏造或 者歪曲事实进行诬告陷害”的程度。由于这种不对 称，就使得和法官除了履行正常的裁判职能以 外，还必须投入更多的时间和精力来面对信访者的 批评和监督。在北京青年报对一名辞职法官的报道 第３期 吴春雷：涉法涉诉信访与司法裁判的内在矛盾及化解路径——将涉法涉诉信访工作纳入法治化轨道 ７５ 中写道：“２０１１年冬天，一个大麻烦来了。因立案申 最终生效的每一个环节，都有相应的法律程序的明 确规范。然而，这样一种严格的法律程序，却受到涉 请不符合程序被拒后，一名７８岁的老者天天跑到法 院来骂娘。‘就在大门口，骂了我一个多月。’ 法涉诉信访的挑战。就如姜晓贞文中指出的那样： “诉讼程序的复杂和耗时，诉讼费用的高昂，也使得 有些当事人觉得法律过于复杂，显得不可捉摸。他 再提及此事，张伟如同置身事外的旁观者，不怒反 笑。当时，他站在办公室窗ＥＩ，顺着窗台望下去，罩 在当事人头顶的黄草帽在冬日显得格外不搭调，当 然，这丝毫不影响老者宣泄怒意。时间久了，他甚至 研究出老者出没的规律：一天两次，早上当事人较多 们不理解，明明自己有理，没有证据却赢不了官司。 他们也不理解，通过法律维权，还要交诉讼费，还要 请律师，这么麻烦。于是很多当事人在一审之后，就 时骂一回，下午再来一趟。‘关键是没人给你解 决。’２０１１年冬天的寒意，是从心底开始涌上来的。 张伟说，他理解单位的做法，毕竟对方年龄大了，院 方没办法采取强制手段，而领导也不愿招惹麻烦。 老者的不懈辱骂，导致其他当事人的不信任：你要没 问题，别人能骂你吗？……如张伟一样的基层法 官，大多有过被“信访不信法”的群众搞得疲惫不堪 的经历。当事人拨打一个热线投诉，法官就要 抽时间向其征询意见，化解矛盾……一名去年辞职 读博的基层法官也有相似体验，在接受媒体采访时， 他阐述称：‘即使一个案件完结，如果有上访，上级 还会要求你对此案作出说明。对于不服的民众，还 要一次又一次接待安抚。一些案件，已经不能单纯 依据事实来作出审理了。” ｍ 当不堪承受信访压力 时，辞职就成为一些法官的无奈选择。至少从相关媒 体报道的张伟辞职事件看，在依法处理案件的过程 中，张伟完全胜任审判工作，甚至被评选为的标 兵和北京市的先进法官。让其感到力不从心的不是 审判工作，而是审判工作之外的“要搞调研、做宣传、 写论文，当然也包括参与维稳，跟当事人化解矛 盾” 。虽然不能将涉法涉诉信访压力归结为法官 严重流失的唯一原因，但是其显然是无法排除的原因 之一。 第四，二者的程序性要求相差很大。 涉法涉诉信访是一种在级别管辖、地域管辖、时 效等方面几乎没有受到任何程序的活动，这也 是造成我国重复上访、进京上访现象比较严重的一 个内在原因。有调查显示，“６６．５４％的人进京的目 的是为了引起机关的重视，使得问题可以直接 解决，５０．３８％的人认为至少能够得到领导的批 文”＿２ Ｊ。相反，司法裁判是一种严格依照法律程序 进行的活动，从基层到最高人民，能够受理哪些 案件、受理案件需要受到什么条件的、案件是否 超过了诉讼时效、当事人提供的证据证明力如何、一 审和二审审判与结案的法定期限如何、裁判书通过 什么方式和在什么时间内送达等等，从立案到判决 选择不再上诉，直接去上访。他们认为打官司还不 如采用上访这种成本低、没有形式、又能够引起 领导重视的方式更有效果”＿ｌ 。 三、矛盾冲突中的法律权威困境 信访权作为人民群众享有的性权利，具有 其存在的基础和必要性。它是我国长期以来坚持将 司法工作与群众路线相结合的一种历史性产物，人 民群众有权通过各种途径和形式管理国家事务，经 济、文化和社会事务，这种管理活动表现在司法工作 中，就是有权提出各种批评、建议等，其中包括了 “涉法涉诉信访”。司法机关及其人员则有义务接 受各种批评、建议等，以做到“全心全意为人民服 务”，这也是我国的之所以被称之为“人民法 院”的政治意义所在。可是，问题在于，任何权利的 行使都必须受到相应条件的，涉法涉诉信访权 在我国现实生活中发挥作用的最大局限性在于，与 之相配套的法律法规体系并没有建立和发展起来。 在信访“当事人”的法律知识背景普遍低下，而保障 信访受理和办理的一套法律程序实际上并没有形 成，更别说进行严格操作的情况下，其最终的结果难 免导致信访权的被滥用。特别是在涉法涉诉信访案 件中，反馈意见、反映问题的往往是当事人中的一 方，而司法判决的多数结果又不可能让当事人双方 都满意，因此，这种单方面的反馈意见、反映问题很 难保证其中的客观性和真实性。我国的信访权更多 地属于政治意义上的设计，它给人民群众提供了一 种反映和传达社会信息的政治渠道，但是这种 政治渠道本身并没有能力解决所有的社会矛盾和纠 纷，因此其中的涉法涉诉问题就以“转发”、“转办” 或“领导批示”的方式继续回归到司法系统。司法 系统即使通过审判或者非审判的方式再次处理完毕 以后，依然不可能杜绝涉法涉诉信访问题在本案中 继续出现，因为另一方当事人也同样可以因对这种 处理结果的不满意，而继续反馈意见、反映问题。于 是，一种政治上的良性设计，却有可能导致司法上的 恶性循环。 ７６ 西华大学学报（哲学社会科学版） 就司法裁判权而言，它同样是我国司法机关享 有的一项性权力，这项权力无论从组织系统、相 配套的法律法规体系、法律专业知识背景和遵守的 法律程序等各个方面、各个环节来看，在行使的过程 中都基本上做到了“有法可依”。而且，司法裁判的 结果是建立在诉讼双方，原告和被告、公诉人和犯罪 嫌疑人、上诉人和被上诉人相互质证和相互辩论的 基础上的，这样一种经过争议双方平等对话和共同 交涉以后，再由以裁判者或者审判者的中立身 份判决的结果，相对于一方的片面之词而言，应该更 具有公正性和客观性。涉法涉诉信访权和司法裁判 权的矛盾冲突，只能是造成法律权威的丧失。司法 裁判是司法机关以国家的名义运用法律处理案件的 专门活动，不能因为这种制度在立案、审理、判决和 执行中存在的某些缺陷，而否定这种制度本身的合 法性，以及否定它背后所代表的国家法律的权威和 尊严。这正是涉法涉诉信访案件的负面影响所在。 周永坤在分析信访制度的弊端时就指出：“信访制 度的最大特点是非制度化的权力，非制度化的权力 无法建立在规范之上，只能建立在权力的等级之上， 因此，上访人员普遍相信更大的‘官’而不是法律。 这一现象使信访者不断向权力高层流动，这导致上 访压力的政治化。权力高层通过权力层级关系再将 这一政治化的压力逐级向下传递。” 涉法涉诉信访和司法裁判，二者都是合法的，都 有来自于的根据，可是合法的并不意味着是合 理的，在二者发生冲突时何去何从、如何取舍，关系 到法律权威能否在我国树立，并得到最终的维护。 四、涉法涉诉信访的法治化构想 涉法涉诉信访作为我国特定历史环境下发展的 产物，有其历史必然性的一面，也有其历史局限性的 一面。在我国构建和谐社会的新形势下，应该考虑 从以下几个方面进行完善。 第一，确立涉法涉诉信访制度设计与实施的法 治化理念。 我国既然确立了建设社会主义法治国家的目 标，那么，对于任何制度的设计都应该从法治社会的 需求出发。具体到涉法涉诉信访制度的设计上，就 是应考虑这种制度究竟是一种更加适合于法治的解 决方式，还是人治的解决方式？是更加有利于法律 权威的维护，还是损害了法律权威？涉法涉诉信访 反馈的合理意见和问题，如何通过法治的渠道解决？ 对于涉法涉诉信访反馈的不合理要求与偏执性倾 向，又如何通过法治的渠道加以抑制？等问题。 第二，对涉法涉诉信访权进行合理定位。 信访权是我国人民群众享有的一项性权 利，但是如果其是一种外在于国家权力之外的监督 权，那么，这种监督权就不应该否定判决的权威 性、有效性和强制性。党的十五大至十报告都 相继提出保证审判权依法公正地行使，但信访 权的滥用是否已经在事实上造成了对审判 活动的干涉？包括涉法涉诉信访在内的所有信访活 动，从性质上来看都属于“反映问题”，信访制度也 只是开通了一条让人民群众能够将各种问题反映出 来的通道，它本身并不具有解决问题的职能，而是把 其中的“涉法涉诉”问题又转移到有关的司法部门 去处理。从这一个意义上看，司法才是解决社会矛 盾和纠纷的最后一道程序。不管对信访案件的处理 结果是否会再次引起信访，司法的问题都依然会归 结到司法的途径来解决，但现在的信访制度却有越 俎代庖的嫌疑。特别是一些越级上访、重复上访、群 体上访案件，经过有关领导批示后，其目的就是要达 到改判的结果。因此，如何将“反映问题”的功 能还原于信访，将解决矛盾和纠纷的功能回归于法 院，使二者不相互错位，是完善信访制度和司法改革 实践都需要认真研究的课题。 第三，可以考虑在内部建立相应的涉法涉 诉信访处理机制。 涉法涉诉信访作为人民群众传递社会信息的一 种特殊方式，需要引起司法机关的高度重视，这也是 人民接受人民监督和保证公平正义、推进司法 改革的具体实践。根据反映问题的不同，可以 分类处理、区别对待，并尝试做出相应的司法意见书 作为指导。因为毕竟涉法涉诉信访者的法律知识相 对欠缺，和法官可以运用自己掌握的法律知识， 从事实和法律上对反映的相关问题进行回应、解答， 分别提出“补充证据后立案”、“调解”、“督促执 行”、“再审”或者其他方式的建议，尽管这样有可能 加重的工作负担，但是却有利于社会矛盾的化 解与疏通。当然，对于再审程序的启动，应该严 格按照法律规定的条件和程序进行，以避免被动地 陷入到“申诉一复查一再审一再申诉”的无休止怪 圈中。 第四，应该建立和完善涉法涉诉信访的终结程 序。 对于已经处理完毕的涉法涉诉案件，而且 根据事实和法律也是得到了相当公正合理的处理结 果的，当事人一方依然以无理取闹的方式继续缠诉、 第３期 吴春雷：涉法涉诉信访与司法裁判的内在矛盾及化解路径——将涉法涉诉信访工作纳入法治化轨道 ７７ 缠访、闹访、暴访的，一直是涉法涉诉信访工作的难 么形式的法律责任，通过信访反映出“问题”的有关 点。只要信访权不被撤销，这种情况就还可能出现。 在我国的信访立法明显滞后的背景下，可以尝 试以下两种途径来解决。一是在条件允许的情况下 国家机关和工作人员应当承担什么形式的法律责 任，这里可能会涉及到对《治安管理处罚法》和《刑 法》等的修改和补充；信访终结制度；信访救济制 度，在无法追究有关国家机关和工作人员法律责任 的情况下，对于信访者因此而受到的物质损失和精 神损失，通过什么方式和根据什么标准进行补偿，等 等。其中，对于普通信访和“涉法涉诉信访”可以进 行分类，并对后者进行专门设计。在这里，从法律效 可以建立相应的涉法涉诉信访终结委员会，委员会 由相关的领导、法律专家、人民陪审员和代 表共同组成，由他们以采取听证和公开答询的方式 做出最后的终结意见书，并存档备案。二是可以在 内部建立一套资源共享的涉法涉诉信访网络平 台，将的有关判决、信访的原由、接待信访 力上而言，及其第４１条位居第一层次，以此为 后做出的司法意见书、终结意见书等都进行分门别 根据而制定的《信访法》、《治安管理处罚法》、《刑 类的归纳和整理，并可以联网查询，这样不管缠诉缠 法》等有关规定属于第二层次。还需要将其他层次 访者上访到哪一级或者以外的哪些部门， 的调整信访活动的行规、地方法规等“下位法” 都可以将这些文件随时提取出来，作为相同的处理 陆续制定出来以后，才能够最终将有关涉法涉诉信 意见进行答复。其好处是，可以监督的审判及 访的一整套法律法规体系构建完备。这是一项任重 接访工作，同时可以保证对同样的事由根据事实和 而道远的复杂立法工程，但是，只有它的完工，才能 法律在全国范围内作出的处理结果大致相同，特别 从根本上解决把信访活动从一种政治设计转化为可 是在征求各方意见的基础上已经出具了终结意见书 以具体实施的法律制度。 之后，对缠诉缠访案件绝对不能宽容和放纵。一味 当然，以上这些构想都是粗线条的框架，其根本 地对无理诉求作出让步，不仅会加剧信访权的滥用， 目的是期望涉法涉诉信访能够在法治的轨道下运 也会继续损害法律的权威。姜凤武等人也提出了这 行，而不是继续在“无法可依”的状态下信马由缰。 样的构想：“这一信息网络应当加强并完善，笔者建 议设计统一的信访工作软件，将信访人基本情况、诉 参考文献： 求申请、证据材料、答复情况、信访人反馈意见等资 ［１］ 石国胜．上半年涉法涉诉信访占八成三类信访成重点［Ｎ］．人 料均输入电脑，并对原始证据材料采取扫描的方式 民日报，２００５—０９—２６（７）． 录入，相关影像资料有条件的也可以录入，形成网络 ［２］ 赵凌．社科院报告直面信访严峻形势［Ｎ］．南方周末，２００７— ０４一Ｏ５（５）． 信访案件卷宗……通过信息系统建设，有效提高信 ［３］于建嵘．中国信访制度批判［Ｊ］．中国改革，２００５（７）． 访工作效率，保证处理信访问题的一致性，达到增强 ［４］刘勇，崔四星．涉法涉诉信访问题的实践与改革［Ｊ］．中国审 信访工作权威、规范信访工作秩序的目的。”¨ 判，２０１４（１）． 第五，可以建立相应的涉法涉诉信访法律责任 ［５］刘炳君．涉法涉诉信访工作的法治化研究［Ｊ］．法学论坛，２０１１ （１）． 机制。 ［６］ 蔡小娥．浅谈宪政视野中的涉法涉诉信访［Ｊ］．学习月刊，２０１２ 对查有实据，通过“信访”的形式实施各种违法 （４）． 行为者，诸如破坏社会秩序、破坏办公秩序、故意制 ［７］胡海军．反思几个信访现象［Ｊ］．党政论坛，２０１３（７）． 造涉外影响以及行凶报复者，应该根据《治安管理 ［８］马怀德．领导少批示有利于减少信访［Ｎ］．广州日报，２００１一 处罚法》和《刑法》的有关规定追究其法律责任，以 ｏ３—２８（６）． 维护国家、法律的统一和尊严。 ［９］章彦英．涉法涉诉信访之案件成因、困局与破解之道［Ｊ］．法学 论坛，２０１１（１）． 第六，逐步构建涉法涉诉信访法律法规体系。 ［１Ｏ］孙静．一名辞职法官的遗憾［Ｎ］．北京青年报．，２０１４—０７—１９ 由于《信访条例》只是制定的行规， （１１）． 在法律上对涉法涉诉信访活动并不具有约束力，因 ［１１］姜晓贞．涉法涉诉信访问题的理性思考［Ｊ］．郑州大学学报 此，可以考虑在其基础上，建立一部在全国范围内统 （哲学社会科学版），２０１２（４）． ［１２］ 周永坤．信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择［Ｊ］．暨南学 一适用的《信访法》，其中明确规定信访的性质和地 报（哲学社会科学版），２００６（１）． 位；信访者的权利和义务，权利的享有和义务的承担 ［１３］姜凤武，李云波．依法化解涉诉信访问题的调查与思考［Ｊ］． 是对等的；信访的管辖、程序与接访的范围和分工； 人民司法，２００９（１５） ． 法律责任，信访者对于自己的违法行为应当承担什 ［责任编辑燕朝西］
