２０１０年１０月 山西警官高等专科学校学报 Ｊｏｕｍａｌ ｏｆ Ｓｈａｎ Ｘｉ Ｐｏｌｉｃｅ Ａｃａｄｅｎ Ｏｃｔ．．２０１０ ＶＯＩ．１８ ＮＯ．４ １８卷第４期 【治安管理与行政执法】 治安 调解的特性分析 口梁桂英 （山西警官高等专科学校，山西太原０３００２１） 摘要：治安调解是公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》处理违反治安管理案件（即治安 案件）的一种特殊方式，它作为一种行政调解，具有涉私性、自治性、公力性、终局性、程序性等特性，不同于 一般调解乃至民事司法调解，这对于准确理解治安调解的适用范围、法律效力，规范地开展治安调解具有积 关键词：治安调解；涉私性；自治性；公力性；终局性；程序性 中图分类号：Ｄ６３１．４１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—６８５Ｘ（２０１０）０４—００６３—０４ 殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公 安机关可以调解处理。”可见，治安调解的适用范围是受限制 的，主要限于因民间纠纷引发的治安案件。 因此，可以调解 处理的治安案件在起因上具有涉私性。 所谓民问纠纷，是涉及私权领域的纠纷，即公民之间、公 极的指导意义。 治安调解是公安机关人民警察（以下简称民警）依据 《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《处罚法》）处 理违反治安管理案件（即治安案件）的一种特殊方式，是指公 安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物 等违反治安管理、情节较轻的治安案件，经双方当事人同意， 在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查 清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意 见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。因此，治安调解 制度同时也是我国治安管理处罚制度的重要组成部分。当 前，分析研究治安调解的特性，对于规范公安机关治安调解 执法活动、制定治安调解的执法标准，具有深刻的实践意义。 一民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠 纷。民间纠纷是“熟人之间因为一般利害关系而引起的纠 纷”，…通常是亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生的 纠纷。因此，民间纠纷的主体双方通常存在某种特定关 系，【２ 不同于民事纠纷。②因民间纠纷引起的治安案件，经常 表现为当事人双方互有过错，既有调解的必要，也有调解的 基础，即适宜调解，这与治安调解的目的相统一。治安调解 的根本目的不是处理人，而在于平息事态、化解矛盾，正确处 、治安调解具有涉私性 治安调解根源于民事调解，其运行基本符合民事调解规 则，在适用范围及调解内容等方面均涉及到公民的民事私权 利，具有涉私性。 （一）治安调解适用范围的涉私性 理人民内部矛盾，促进社会稳定，最大限度地增加和谐因素， 最大限度地减少不和谐因素，达到“和谐”的社会效果。具体 来说，治安调解秉承“冤家宜解不宜结”的民间调处规则，通 过采用调解这种和缓的方式处理因民间纠纷引起的治安案 件，回避使用治安管理处罚这种强制方式，能够平息纠纷双 治安调解的适用范围是依据《处罚法》、《公安机关办理 行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）以及《公安机关 治安调解工作规范》（以下简称《工作规范》）等确定的。其 涉私性主要表现在以下三方面： １．治安调解处理的治安案件在起因上具有涉私性 方的愤怒和怨恨，缓和矛盾，避免事态升级、矛盾激化，纠纷 双方再次实施更过激的行为，甚至犯罪，从而达到减少犯罪 诱因，维护社会稳定的目的。 ２．治安调解处理的治安案件中行为人应承担的法律责 任具有附带民事性 《处罚法》第９条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗 收稿日期：２０１０—０２—０９ 作者简介：梁桂英（１９７１一），女，山西平遥人，山西警官高等专科学校副教授，主要从事治安学教学与研究。 ①根据《程序规定》第１５２条规定，公安机关可以调解处理的治安案件在起因上具体包括以下情形：（一）亲友、邻里、同 事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（二）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；（三）其他适用调解 处理更易化解矛盾的。 ②所谓民事纠纷，是指因当事人违反民事法律规范而产生的争议。 一６３— 山西警官高等专科学校学报 可以调解处理的治安案件中，行为人所应承担的法律责 任是双重责任，包括对国家应承担的治安行政法律责任和对 ２０１０年第４期 常表现为行为人履行损害赔偿给付或者赔礼道歉等民事义 务，最终以调解协议确定。 被侵害人应当承担的民事法律责任，具有行政附带民事责任 的特性。关于这一特性，可以通过分析治安调解案件的表现 形式印证。 通常来说，公安机关调解处理治安案件一般不介人引发 违反治安管理行为的民问纠纷本身，但在有些情况下，民警 通过创造条件、搭建平台、提供建议等方式适度介入民阃纠 纷调处工作，使得当事人之间的问题得以根本性解决，实现 “最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素”的 根据公安部《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理 处罚法＞有关问题的解释》和《工作规范》的规定，可以调解 处理的治安案件的表现形式主要包括：殴打他人、故意伤害、 要求。例如：某村村民田某和陈某因果树地畔不清，发生纠 纷并撕打。接警后，民警对此案受理调查，在查明事实、明确 责任的基础上进行调解处理，除就违反治安管理行为本身调 侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵 犯隐私、制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活、 放任动物恐吓他人、偷开机动车等。这类治安案件必然有违 反治安管理行为人与被侵害人双方当事人，行为人的侵害行 为不仅侵犯《处罚法》所保护的公共法益，而且也会对被侵害 人造成人身伤害（包括身体健康和名誉尊严）或者财产损失， 带有民事损害的性质。 对于这类治安案件，如果以治安管理处罚的方式解决， 解外，重点就撕打造成的各自人身伤害、财产损失进行调解 并达成协议。在可能的情况下，民警还可以非调解主体身份 督促村委会牵头，进一步对当事人之间的民间纠纷——果树 地畔纠纷进行协调解决。 二、治安调解具有自治性 公安机关在对行为人实施治安管理处罚、追究其治安行政法 律责任的同时，还要以适当的方式解决对被侵害人应当承担 的民事法律责任，①如要求行为人向被侵害人赔礼道歉、赔 偿损失等。但是，假如公安机关以治安调解的方式处理这类 案件，行为人与被侵害人达成协议并履行的，公安机关对行 为人不再实施治安管理处罚，其结果是行为人只承担所附带 的民事责任，其应承担的治安行政责任则被公安机关以法律 的名义豁免了，这正是缓解治安案件双方当事人矛盾的关键 所在。通过说服教育、明辨是非、劝导协商的方式解决矛盾 与争议，违反治安管理行为人由于治安凋解而只承担部分责 任，被侵害人自身“私权利”受到侵害所造成的损失得以恢 复，各自获得直接利益，可以帮助当事人认识问题，近距离化 解隔阂。 治安调解是在双方当事人自愿的基础上，民警以中间人 的身份对当事人双方所进行的调停、斡旋等活动，具有一般 调解的固有属性，即尊重双方当事人意愿，在自愿的基础上 进行。 治安调解的前提条件是“经双方当事人同意”，②具有非 强制性，调解全过程都受双方当事人意思自治的支配，是否 以凋解的方式解决治安案件、是否将调解进行到底、是否能 够达成调解协议以及协议内容如何、是否履行调解协议等， 完全取决于当事人双方的自愿，民警不得强制，这就“意味着 公民能够自主地主宰自己的命运。” 治安调解为当事人尽可能自主地处分自己的权利（包括 程序性权利和实体性权利）提供了一个权衡、选择和决断的 平台，在各种信息充分披露和凋解主持人的公正运作下，有 ３．治安调解的处理结果具有民事义务性 根据公安部《关于公安机关贯彻实施（行政诉讼法）若 利于当事人作出最优化的最终决定，具有意思自治、合意至 上的价值取向。 ｌ‘‘在现代民主社会中大部分公民宁愿自行 干问题的通知》第ｌ２条规定：“公安机关对因民间纠纷引起 的打架斗殴和毁损他人财物等治安案件，除对违反治安管理 的行为调解或裁决外，对造成的损失和伤害，需要赔偿和负 担医疗费用的可以进行调解处理。”可见，治安调解的对象主 管理自己的事物也不愿由别人主宰自己的命运，哪怕别人做 的要比自己更好。……在调解过程中，纠纷当事人可以充分 发表自己的观点、主张并提出证据。通过积极的交涉和抗辩 逐步形成令双方都满意的解决方案。” 三、治安调解具有“公力”性 要包括：一是违反治安管理行为本身；二是因违反治安管理 行为造成的人身伤害或者财产损失赔偿。治安调解首先要 调解的是违反治安管理行为，通常表现为民警在查清治安案 件基本事实的基础上，对双方当事人讲明道理，进行批评教 育，指出错误和违法之处，教育当事人自觉守法并通过合法 途径解决纠纷，保障不再重犯。但是，当事人之间、当事人与 国家之间并不形成实质性权利、义务。治安调解重点处理行 为人因违反治安管理行为所发生的民事责任，其处理结果通 治安调解的事实基础是行为人的行为已经构成违反治 安管理行为，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，公安 机关应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处 理。公安机关依法处理违反治安管理行为，是行政执法权的 重要组成部分。因此，治安调解是公安机关用“公力”解决治 安问题的一种方式，是以非处罚的方式处理特定违反治安管 ①任。” 《治安管理处罚法》第８条：“违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责 《公安机关治安调解工作规范》第３条：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损 ②毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。” ——６４—— ２０１０年第４期 梁桂英：治安调解的特性分析 理行为的手段，是公安机关代表国家行使治安管理职能的行 安调解。 政管理行为，完全不同于用“私力”解决纠纷的民间调解。 ３．公安机关主持调解，操控调解的节奏、进程等。公安 但是，治安调解作为行政调解行为的一种，并不具有具 机关依据规定确定调解的时间，②审查调解协议范围，判断 体行政行为性质，只是一种行政相关行为。 因为，治安调解 调解的时机和当事人可达成协议的协商范围，决定调解的次 成功与否最终取决于双方当事人的合意，调解协议的履行取 数，决定是否终止调解，③了解调解协议履行情况，并最终决 决于当事人的意愿，这与公安机关的治安管理处罚等具体行 定治安调解的效力以及是否结束调解而决定治安管理处罚。 政行为有着明显的区别。具体行政行为的成立取决于行政 ４．公安机关民警对于调解协议的达成并非绝对中立。 主体的单方意志，不以行政相对人的意志为转移。因此，在 从本质上来讲，民警是治安调解的主持人，也是当事人协商 现代行政法学中一般都将行政调解划入行政相关行为的范 赔偿等有关实体事项的协调中间人，但并非绝对中立。调解 畴而不将其作为行政行为对待。 时，他（们）根据已经查明的案件事实和当事人各自责任，以 《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“要大 及当事人受侵害造成的物质损失等事实，依据相关法律提前 力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛 设定调解内容、预测调解协商范围和预期调解目标，调解中 盾纠纷要依法妥善解决。”所以，必须认真研究和考虑公权力 通过对当事人教育、劝说、协调，依法、公正、适当地引导当事 和私权利之间的接口问题，治安调解制度便是最好的实践。 人协商，促成调解协议的达成。 在主持调解时，民警应保持调解中间人公正、中立的立场，也 应确立其应有的公法执行者权威，以办案人员应有的身份和 四、治安调解具有终局性 威严主持调解，警察无论在物理空间上，还是心理意识及行 治安调解是公安机关处理治安案件时采用的、与治安管 为表现上，都应当与双方当事人整体构筑一种具有支配性权 理处罚不同的终局处理方式，具有终局性。 力的关系，控制治安调解的全过程。治安调解的“公力”性具 治安调解具有终局性是通过治安调解的法律效力得以 体表现为： 体现的。治安调解的法律效力表现为：经治安调解当事人达 １．治安调解的前提和基础是公安机关以“公力”查明案 成协议并履行的，公安机关不予治安管理处罚，可以直观地 件事实，区分当事人各自责任。治安案件是公安机关以“公 认为这是用治安调解代替了治安管理处罚。但是，假如调解 力”调查的案件，公安机关有责任收集证据，查明案件事实。 未达成协议或者达成协议后当事人不履行的，公安机关应当 治安调解是公安机关在查明事实，确定行为人的侵害行为已 对违反治安管理行为人给予治安管理处罚，追究其治安行政 经构成违反治安管理行为，进一步明确行为人与被侵害人各 法律责任；对于行为人应承担的民事责任，公安机关则不再 自责任的基础上实施的活动。通常认为，治安调解前民警应 介入，而是告知当事人向人民法院提起民事诉讼。 当查明的“案件事实”即违反治安管理行为事实本身，具体包 括当事人的基本情况，违反治安管理行为时问、地点、手段、 五、治安调解具有法律程序性 后果等情节，以及有无法定从重、从轻、减轻以及不予处罚的 实践中，民警调解处理治安案件往往缺乏程序意识，如： 情形等。同时，还需要查明被侵害人遭受违反治安管理行为 不办理受案登记手续，不依程序调查取证并进行证据固定， 侵害（包括人身伤害或者财产损失等）造成的物质损害事实， 不依程序告知等。有学者认为“治安调解没有或缺少相关程 如对于因民间纠纷引起的打架斗殴行为，应同时查明被侵害 序规定”，《处罚法》没有规定治安调解的程序。 事实上，这 人因遭受人身伤害而形成的医疗费用、误工费用、交通费用 种论断是不理性、不全面的。笔者将治安调解程序视为一种 等事实。 “嵌入式”程序，即治安调解是嵌入在《处罚法》、《程序规定》 ２．公安机关有权决定治安案件是否可以调解处理。对 规定的治安案件查处程序之中的一段办案环节（如下图）。 于非因民间纠纷引起的治安案件，或者治安案件有“雇凶伤 结合《工作规范》的规定，治安调解程序包括治安调解一 害他人”、“结伙斗殴”、“寻衅滋事”、“多次实施违反治安管 般程序和现场治安调解程序两类： 理行为”等不适宜调解情形的，公安机关有权决定不适用治 １．治安调解一般程序。治安调解案件通常适用一般程 ①《公安机关办理行政案件程序规定》第１５３条：“有下列情形之一的，不适用调解处理：（一）雇凶伤害他人的；（二）结 伙斗殴或者其他寻衅滋事的；（三）多次实施违反治安管理行为的；（四）当事人明确表示不愿意调解处理的；（五）其他不宜调 解处理的。” ②《公安机关办理行政案件程序规定》第１５７条规定：“调解一般为一次，必要时可以增加一次。”《公安机关治安调解工 作规范》第９条规定：“对明显不构成轻伤、不需要伤情鉴定以及损毁财物价值不大，不需要进行价值认定的治安案件，应当在 受理案件后的３个工作日内完成调解；对需要伤情鉴定或者价值认定的治安案件，应当在伤情鉴定文书和价值认定结论出具 后的３个工作日内完成调解。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的７个工作日内完成。” ③根据《公安机关治安调解工作规范》第３条，公安机关对于“当事人在治安调解过程中又挑起事端的”，应当终止调 解。 一６５— 山西警官高等专科学校学报 ２０１０年第４期 实清楚、因果关系明确、不涉及医疗费用、物品损失或者双方 当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解 条件，双方当事人同意现场调解并当场履行的治安案件，可 以进行现场调解。现场调解嵌入在治安案件查处简易程序 中，其基本步骤与适用一般程序调解的基本步骤大体一致， 只是在操作方式上可以当场口头进行，如：口头传唤、询问， 查明案件事实；口头告知当事人可以调解处理并询问当事人 双方是否同意调解；口头教育、疏导、劝解；口头询问各自要 求并进行协调；当场制作《现场治安调解协议书》；Ｅｌ头告知 有关《现场治安调解协议书》效力的情况等。 总之，治安调解作为一种行政调解，具有不同于一般调 解乃至民事司法调解的特性，这对于准确理解治安调解的适 用范围、法律效力，规范地开展治安调解具有积极的指导意 治安调解与治安案件查处程序的关系 义。 序，即调解嵌入在治安案件查处一般程序中，其基本步骤包 括：（１）治安案件受案一（２）调查取证，查明案件事实一（３） 符合治安调解条件的，告知当事人可以调解处理并询问双方 当事人是否同意调解处理一（４）双方同意调解处理的，组织 调解，进行教育、疏导、劝解、协调一（５）当事人自愿达成协议 的，制作《治安调解协议书》一（６）双方当事人签收，民警依 法告知有关《治安调解协议书》效力的情况一（７）了解调解 协议履行情况，已经履行调解协议的，及时结案，并根据案卷 【参考文献】 ［１］杨泽万．公安调解：规范与技巧［Ｍ］．北京：群众出版社， ２００４：７８—８２． ［２］孟昭阳．治安调解的界定及适用范围与条件［Ｊ］．中国人 民公安大学学报（社会科学版），２００８（６）：９０—９６． ［３］［美］博登海默．法理学：法律哲学与法律方法［Ｍ］．王亚 新，刘荣军译．北京：中国政法大学出版社，１９９９：３１８． ［４］刘锦涛．试论治安调解的基本价值取向［Ｊ］．山东警察学 院学报，２００８（２）：１００—１０３． 装订要求建立卷宗；对无正当理由不履行协议的，依法对违 反治安管理行为人依据一般程序决定治安管理处罚，并告知 当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼一（８） 启动治安管理处罚决定程序……。 ２．现场调解程序。根据规定，公安机关对情节轻微、事 ［５］展万程．对我国治安调解制度若干问题的探讨［Ｊ］．江西 公安专科学校学报，２００５（２）：２２—２５． ［６］胡建森．行政法学［Ｍ］．北京：法律出版社，１９９８：４２７． ［７］孟昭阳．治安调解存在的问题与制度完善［Ｊ］．中国人民 公安大学学报（社会科学版），２００９（１）：５９—６０． Ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｍｅｄｉａｔｉｏｎ ＬＩＡＮＧ Ｇｕｉ——ｙｉｎｇ （Ｓｈａｎｘｉ Ｐｏｌｉｃｅ Ａｃａｄｅｍｙ，Ｔａｉｙｕａｎ ０３００２１，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ ｉｓ ａ ｓｐｅｃｉａｌ ｗａｙ ｏｆ ｐｏｌｉｃｅ ｏｒｇａｎｓ ｉｎ ｄｅａｌｉｎｇ ｗｉｔｈ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｃａｓｅｓ ｗｈｉｃｈ ｂｒｏｋｅ“Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ Ｌａｗ ｏｆ Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ”．Ａｓ ａｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ，ｉｔ ｉｓ ｐｒｉｖａｔｅ ｉｎｖｏｌｖｅｄ，ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ，ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｗｅｒ，ｅｎｄ ｏｕｔｃｏｍｅ ａｎｄ ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｆｒｏｍ ｇｅｎｅｒａｌ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ，ｅｖｅｎ ｃｉｖｉｌ ｊｕｄｉｃａｔｕｒｅ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ．Ａｎｄ ｔｈｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ａｒｅ ｖｅｒｙ ｄｉ・ ｒｅｅｔｉｖｅ ｆｏｒ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｔｈｅ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ｓｃｏｐｅ，ｔｈｅ ｆｏｒｃｅ ｏｆ ｌａｗ ｏｆ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ ｃｏｒｒｅｃｔｌｙ ａｎｄ ｃａｒｒｙｉｎｇ ｏｕｔ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ ｌｅｇ— ｌｙ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍｅｄｉａｔｉｏｎ；ｐｒｉｖａｔｅ ｉｎｖｏｌｖｅｄ；ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ；ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｗｅｒ；ｅｎｄ ｏｕｔｃｏｍｅ；ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ （责任编辑：黄美珍） 一６６—