肃篓１ 警法ｆ 官治 显要 ｉ院 Ｉ 学 多利益的谋利型调解、逼助型调解，还有更为 弃行政处罚权，对违法行为人没有任何处罚， 也就是“赔偿了事”，这显然对于公安机关的 复杂的借用型调解，可以说调解申请人的目的、 调解方式都发生了变化。在调解方的公安机关、 政府来说， “和稀泥”、强制调解、久调不结 藕 威信和公信力是不利的，也不能促使公民形成 遵守法律规则的意识，现实中，警察被打、执 的现象仍存在；尤其在当下维稳的压力下，考 核指标以预防矛盾纠纷出现和升级为主，调解 成为最主要的“灭火剂”和“防火剂”，治安 法困难等现象与此不无关系，而弱化治安调解 有利于划清权力界限，培育民众的法治意识。 但是，治安调解弱化的前提必须是：多元化纠 调解的性质、功能和影响发生了变化，而国家 治理转型期出现的“规则混乱”现象是调解异 化的重要原因。… 我围确实存在治安调解异化的现象，社会 转型时期发生的矛盾在无法通过其他正常渠道 化解时，民众对治安调解途径附加了更多的诉 求，政府为了平息事态，急于化解眼前的矛盾， 便对治安调解的范围、功能进行扩大，结果必 然是调解的异化。这其中原因也是极为复杂的， 包括调解制度自身的不完善、政府管理体制不 健全、司法制度需要改革、权利救济途径不通 畅等，而且导致调解异化的原因不是一时能够 解决的。可以说，在社会转型的复杂背景下， 不可避免地要对治安调解制度附加过多的政治 功能，异化也只是轻重程度的问题，这些问题 的解决需要整个社会改革的深化推进。但是， 对治安调解的规范化进行研究，有利于降低异 化程度，最大限度地发挥其本有的价值和功能。 （二）治安调解弱化的观点 主张弱化治安调解的学者认为：公安机关 的职能是管理、行政，调解是司法性质的行为， 对民事争议的处理不属于行政管理范畴；治安 调解超越了公安机关的行政权边界，不予处罚 违反了国家权力不得放弃的原则；民事纠纷的 多种调解机制，使得治安调解是多余的；从调 解效力看，治安调解不是终局性的，调解不成 浪费警力资源，警力应使用于其他工作中。 治安调解弱化的观点在学界处于微弱的地 位，更多的是强调治安调解的价值和如何进行 完善，有学者专门反驳了这种弱化的观点。＿３ 其 实，治安调解弱化的观点从长远的发展维度来 看，有其合理性，因为治安调解是公安机关放 结解决机制的真正建立、司法救济途径的畅通 （小额诉讼、治安法庭等类似制度的完善和成 熟）、社区警务工作的真正落实，如果没有这 些前提，治安调解的弱化对民众反而是不利的。 当下的社会环境显然并不具备弱化的条件。过 于强调治安调解的强化和弱化都是不正确的， 应该是在注重相关制度建设的同时，对现有的 治安调解工作进行严格的规范化。 （三）治安调解的理性认识——规范化 无论是治安调解的异化还是弱化，都是值 得我们认真思考的问题，现实的矛盾和制度的 不完善，决定了我们在此问题上不能简单地否 定和肯定，但是，规范化路径的选择是对治安 调解异化和弱化最好的应对。治安调解规范化 的指导思想体现为：一是不能再强化治安调解 的功能、扩大调解范围，应该在现有法律规定 的基础上，严格控制治安调解的适用，防止警 察权被弱化和警察权的滥用；二是规范化就是 程序化，需要完善治安调解程序，严格遵守程 序要求，通过程序来规范治安调解工作； 是 注重相关配套制度的完善，规范化也是体系化， 通过相关配套制度的支撑来发挥治安调解的最 大作用，而现实在这方面也是最紧迫的，比如 治安调解与社会调解的衔接问题很不完善，需 要进一步规范。 二、治安调解工作规范化的路径 （一）正确掌握调解范围 哪些案件可以进行调解，这是治安调解规 范化首先要解决的问题。因为民间纠纷引起的 治安案件可以进行调解，有学者认为民间纠纷 只能是发生在特定关系的公民之问，希望通过 这种限定来防止调解范围的扩大。ｌ 但随后制定 公安法治研究Ｒｕｌ 。ｆ１ ｉｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｗ ｋ 的《公安机关治安调解工作规范》规定：民间 纠纷是指公民之间、公民和单位之间，在生活、 工作、生产经营等活动中产生的纠纷。可见立 法明显扩大了民间纠纷的范围，不仅包括单位， 而且不限于特定关系。这种规定是符合实际的， 因为随着我国经济的发展，人口流动性加大， 社会更趋向于“陌生人社会”，特定关系的规 定显然与城市状况不符，在纠纷主体上，还应 该包括非中国国籍的自然人，用“自然人”代 替“公民”更为适合。 对于调解范围的严格掌控，不应该放在“民 间纠纷”的界定上，而应该放在治安案件类型 和案件情节两个方面。在案件类型上，要严格 限定在现有法律规定的种类上，对于没有规定 的类型是不能进行调解的，比如盗窃类、诈骗 类的案件是不能调解的；在案件情节上，除ｒ 要严格执行明确规定的不能调解的法定情节（立 法对于法定情节应该更细化一些），公安机关 还要行使自由裁量权，严格掌控“情节较轻” 的标准，对于属于“从重情节”的不能调解。 实践中，对于构成轻伤的案件是否调解，各地 做法不一致，本文认为不应该由公安机关进行 调解，应该由检察院进行处理，如果双方同意 和解，检察院可以决定不起诉。对于案件类型 和案件情节的严格掌控，是规范治安调解的关 键，如果这两方面放宽，治安调解也就没有标 准了，公安机关的公信力就会受到影响。 （二）严格遵守调解程序 治安案件的调解只是行政案件办理过程中 的一个环节，也就是把受理、立案、调查、决定、 处罚ｒ｛ｌＩ的“处罚”换成“调解”，之前的环节 一个也不能少， 所以，治安调解程序首先要遵 循治安处罚程序。实践中存在对可以调解的治 安案件，不遵守调查程序，不及时收集证据的 现象；甚至存在当调解不成再事后补证的现象。 我闰当下社会中，公民作证的意识很低，不愿 做证人，怕得罪人、给自己找麻烦，如果不当 场收集证据，对相关证人进行询问，进行证据 同定，事后收集证据是很困难的，往往导致案 １１４ 件的真实情况搞不清楚。在事实不清、证据缺 失的情况下进行的治安调解，只能起到“和稀泥” 的作用，即使双方表面达成了调解协议，内心 里还是有矛盾，对民警也不信服。而且“和稀泥” 式的调解扰乱了法律的是非标准，使规则无法 在行为人之间确立，违法者并没有因为免受处 罚而心存警戒。如果调解不成，在证据不足情 况下，采取的往往是“各打五十大板”式的处罚， 这不利于矛盾的真正化解。 现场治安调解在实践中占有一定的比例， 但现有立法对其规定过于简单，应该明确规定 具体要求和监督机制，为避免现场调解不当而 引发群体性事件，在纠纷双方情绪激动、人群 聚集的情况下，不能进行现场调解。 （三）适时引入其他社会调解主体 目前，我国治安调解的调解主体主要是公 安机关，公安机关作为专门的执法部门，掌握 着对违法行为的治安处罚权，可以有效推进调 解＿Ｔ作的进行。虽然公安机关具有治安调解的 优势，但是在解决纠纷方面也不是万能的，不 仅因为纠纷的解决涉及各种专门的业务知识及 法律知识而使得警察不能完全胜任，而且由警 察包揽治安调解必然导致警力资源不堪承受， 加剧我同警力不足的矛盾，ｌ６ 有时不利于矛盾的 缓和、纠纷的解决。公安机关的单独调解，反 而引起不信任，影响公安机关的公信力和政府 权威。而适时引入其他社会调解主体参与治安 调解，可以避免前面的问题，这也符合“大调解” 政策的要求。 《公安机关治安调解工作规范》、《公安 机关办理行政案件程序规定》规定了公安机关 在治安调解时，可以邀请居（村）民委员会或 者双方熟悉人员参加。就现有立法来说：一是 可以引入的其他社会调解主体的范围小，不应 仅限于居委会和双方熟悉的人，因为调解并非 行使公权力的行为，像这种第三者（调解者）， 始终不过是当事者之间自由形成合意的促进者， 从而与能够以自己的判断来强制当事者的决定 者区别开来的场面，可以视为调解过程的基本 形态。ｌ７ 其他社会主体应该是广泛的，包括政府 调解组织、法院调解部门、民问组织、行业协 会等，如在“医闹”纠纷的治安案件中，可以 邀请医疗纠纷调解委员会、法律援助组织介入 进行调解；在“消费者违法维权”的治安案件中， 可以邀请消费者协会介入进行调解。二是在公 安机关与其他社会调解主体之间的衔接程序缺 少规定，衔接不畅使得调解效果受限时，各地 出现了移送制、联动制、派驻制等有效的探索。 （四）完善细化调解卷宗 实践中，公安机关的治安调解卷宗一般包 括：纠纷双方的人口信息普查表、询问笔录、 证人笔录、是否同意调解的书面凭证、伤害案 件的伤情鉴定书、治安调解协议书等。应当说， 现有法律规定的要求，卷宗的内容基本都包括 了进来。需要规范的有两个方面：一是《治安 调解协议书》的内容应该详细一些。现在的《治 安调解协议书》中，虽然法规规定的各项内容 基本都具备，但是过于简单，尤其在事件经过、 责任方面，更是“精炼”，有的就是短短两行字。 应当要求民警在调解协议书中详细描述案件事 实，适当分清责任，避免“和稀泥”式的调解。 二是卷宗里应当加入《治安调解笔录》。无论 调解成功与否，均应制作《治安调解笔录》， 用文字的形式全面、真实地记载调解的全过程。 调解达成协议的，《治安调解笔录》随案存档。 调解不成的，应当制作《治安调解笔录》和《治 安处罚决定书》。调解笔录必须制作，因为笔 录是记载公安机关办案活动和程序的重要载体， 公安机关的办案活动和程序是否合法，可以从 笔录中反映出来。如果公安机关对调解达不成 协议的治安案件不制作调解笔录，那么，就没 有任何证据证明公安机关对符合调解条件的案 件进行了调解。ｌ８ （五）深入开展回访制度 《公安机关治安调解工作规范》规定了办 案民警应当了解治安调解协议的履行情况。调 解协议的履行在实践中问题不大，尤其涉及金 钱的协议履行，由于治安调解协议的效力有限， 民警为防止调解工作前功尽弃，一般会要求双 方在调解协议签订时就完成金钱的当场交付， 避免协议签订后不履行的情况发生。了解协议 的履行情况只是回访制度的部分内容，回访制 度更多的是解决纠纷双方的矛盾是否真正化解 的问题。虽然双方达成了调解协议，但是当事 人对民警的看法、是否有不满情绪、是否反悔 等都是不确定的，回访制度的价值就在于能及 时了解这些情况，及时发现问题、化解矛盾， 尤其在我国特定的社会转型阶段，回访制度可 以防止“民转刑”案件、“涉访”案件的发生， 消除各类社会不稳定因素。 从公安实践来看，对家庭暴力类、未成年 人保护类的治安案件，对较为复杂的、涉及多 方当事人纠纷的治安案件，对通过违法方式维 护自己合法权益的治安案件，在调解结案之后， 要及时回访，通过认真细致的工作（回访工作 可以由社区民警来完成），掌握当事人的思想 动态，消除心中积怨，有针对Ｉ生地做法律宣传、 教育工作，对于不属于公安机关范围内的事情， 可以积极组织协调，提供必要的帮助，防止和避 免纠纷的反复。 参考文献： ［１】魏程琳．调解异化研究——以林镇治安调解为例［Ｄ１ ．武汉：华中科技大学，２０１３：１２—１５． 【２Ｊ施俊镇．公安机关的治安调解职能应当弱化Ｕ】．江西 公安专科学校学报，２００５（２）：２６． ［３】汤茂定．为治安调解制度辩护卟法制与社会，２００７ （１１）：１１４． 【４】孟昭阳．治安调解的界定及适用范围与条件 中国 人民公安大学学报，２００８（６）：９４． 【５］郝树源．治安调解操作实务探究卟辽宁警专学报， ２０１２（４）：２８ ［６】赵石林．治安调解概念新解卟中国人民公安大学学 报。２０１１（１）：５５． ［７］［日］棚濑孝雄．纠纷解决与审判制度［Ｍ］．王亚新， 译北京：中国政法大学出版社，２００４：１３． 【８］刘德伦．治安调解实践中的几个疑难问题 山西警 官高等专科学校学报，２００７（１）：２４． 责任编辑：王燕