论我国政府组织中非正式组织的治理

论我国政府组织中非正式组织的治理王燕

（燕山大学经济管理学院，河北秦皇岛066004）

摘

要：在我国这样一个“人治”传统源远流长的国度，非正式组织在组织系统中的作用更加不容忽视。政府组织中的“非

正式组织”会对正式的行政管理活动产生重大影响。政府组织中的非正式组织的存在有着固有根源与特点，对行

政管理的影响也有积极与消极两个方面。

关键词：政府组织；组织；非正式组织

中图分类号：C916

文献标识码：A

doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2010.05.024文章编号：1672-3309（2010）05-0062-004

政府组织是依照宪法和法律组建的国家行政机关，在推行政务、制定决策、执行计划、实现目标的过程中，起着极为重要的作用。但同时也存在着这样的现象：当一部分组织成员的利益受到威胁时，他们往往会自觉或不自觉地联合起来，组成一个小团体来维护自己的利益；或者当一部分组织成员对某一事物持类似看法时，他们也可能联接起来组成一个团体。这样的团体即为政府组织中的“非正式组织”。非正式组织并不遵守法定程序建立，没有明确的组织机构或章程，其思想基础与行为准则往往是一些共同的生活习惯或价值观念等。

一、政府组织中非正式组织存在的必然性及特点政府组织是较为理性化的组织，其组织体制是官韦伯把官僚制僚制，又叫科层制。在20世纪，马克斯·定义为具有等级制、非人格化、延续性、专业化[1]特征的行政管理体制。

科层制虽然是一种理性的组织管理制度，但是它的局限性也是客观存在的。首先，官僚主义、形式主义、本位主义、文牍主义等这些现象的存在窒息了人的创新精神，同时也限制了竞争，保护了不称职的人。其次，科层制反对民主，在科层制内部由于森严的等级，很容易出现权力被少数人所垄断的现象，即官僚化。而官僚阶层又极易破坏科层制组织中的民主原则，导致组织内部成员参与积极性不高。最后，科层制的非人格化也是最重要的一个局限。表现为两方面：

一方面，科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的4种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰。当人格长期遭受压抑时，消极

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顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会发生。科层体系要求的“整合性”，使单一忠诚和纪律遵守成为组织内部的美德，只重视规范的行为，而忽视了个人间的不同差异，压抑了个性的发展。科层组织要求的绝对服从关系，使组织成员逐渐丧失了独立解决问题的能力，团体的盲从现象就会发生。

另一方面，防卫型的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，这种性格反映为个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。防卫型的官僚性格将人类从情绪、感情的本性中抽离出来，所以，在人际关系上表现出两种极端的态度：对己有利者，老练世故、热情照应；对己无益者，冷漠无情、吝于关怀。

正是上述政府组织的组织原则———科层制的缺陷，为非正式组织的存在和发展提供了温床。一般说来，政府组织中非正式组织的成因可以归纳为9个方面：由于某种利益上的共同需要；情感心理上的依赖需要；兴趣爱好上的交流需要；价值观念上的趋同需要；生活经历上的某些相似；社会背景上的某种渊源；沟通渠道上的快捷顺畅；工作交往上的机会频繁和工作配合上的和谐默契；正式组织中的角色认同需要和经济威胁上的安全保护需要。

政府组织是一种比较特殊的社会组织，它产生于社会又高于社会，它负责推行政务，制定决策，执行计划，拥有法律赋予的权力和权威，同时也就拥有了支配社会资源的权力，因此在政府组织中形成的非正式组织，一方面是基于情感的需要；另一方面是基于利益的需要，体现出鲜明特色。

1.以心理相容为基础，以个人感情为纽带自发形

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成

非正式组织的形成是由于在一定时期内一些人有着某种共同利益、共同的信念和观点，或者相同的社会背景、类似的生活经历，或相同的志趣爱好而自发地结合在一起。行政机关工作人员由于在工作中的相互认识和了解，使他们开始进行工作以外的非正式交往和接触，这种交往和接触又进一步促进彼此之间的了解。久而久之，行政人员之间的关系逐步上升为友谊，一些与政府组织有联系但又独立于政府组织之外的小群体就形成了。其成员由于工作相近，社会地位相当，对某些具体问题的看法和认识基本上一致，或者彼此之间性格相投、业余爱好相同，由此产生了一些被大家接受并遵守的不成文的行为规范，从而在政府组织内部形成了非正式组织。

织对行政管理活动产生的影响也分为积极和消极两个方面，即政府组织中的非正式组织具有价值的两面性，决定了它对政府的“双刃剑”效应：如果非正式组织与行政管理活动的行为作用方向相一致或者非正式组织的活动与政府组织的目标基本相同，此时非正式组织对行政管理会产生积极作用；反之，如果非正式组织与行政管理活动的行为作用方向相反，或者非正式组织的活动与政府组织的目标偏差很大，此时非正式组织会对行政管理活动产生不利影响。

如果引导与管理适当，非正式组织对政府组织的行政管理活动将产生积极作用，主要表现在4个方面：

1.满足政府组织成员的心理需要，促进工作效率

提高

人是有需要的动物，都需要有感情上的归属，而非正式组织则成为人们感情需要满足的一个重要途径。非正式组织成员在非正式组织开展活动时能增进了解，可以满足他们归属和寻求心理保护等心理上的需要。行政机关工作人员心理需要的满足会带来工作上的热情，从而有利于提高行政机关的工作效率。

2.具有自发形成的非制度化的行为规范

政府组织中的非正式组织是由于行政机关工作人员之间的工作接触而自发形成的，而且这些组织中存在着大家默认的不成文的一些“行为规范”，非正式组织成员必须遵守，否则就会受到大家的冷落，直至被踢出该组织。可以说，这些非制度化的行为规范有时比制度化的行为规范更具强制力。

2.增强内部组织相互合作与协调，提高组织凝聚

力

政府组织实行的分工负责制，在一定程度上不利于组织内部协调，也不利于工作人员之间的合作。而政府组织中存在的非正式组织则弥补了这方面的不足。非正式组织成员通过频繁接触，互相了解，容易产生合作精神。这种合作精神带到正式工作中，就会加强政府组织内部不同部门之间的协调，增强政府组织的内聚力，促进部门之间的联系和沟通。

3.以个人权威进行领导

非正式组织的领导是靠个人威信即影响、劝说或迫使别人接受自己主张的能力而自发形成的。非正式组织的领导不是靠对物质奖惩手段的控制，而是精神上的奖励或惩罚。也就是说，非正式组织领导的态度很可能决定其他成员的心理满意水平。

在政府组织中往往存在着这样一些人，他们工作经验丰富、知识渊博，具有较强的工作能力和个人魅力，处于或不处于正式组织的领导岗位，往往以他们为核心而组成非正式组织。但是，在政府组织中的正式领导往往成为非正式组织中的核心人物，因为他们手中握有权力，能给其成员带来稀缺的资源。

在非正式组织中，不是用强制力而是用非权力性影响力去试图说服、影响其成员的言行，使之朝着本组织的要求发展。所谓的非权力性影响力就是“权威”，基于个人的性格特点、技能、工作经验等形成的。往往个人权威比正式领导的权力更起作用。此外，政府组织中的非正式组织还有其他特征，如与政府组织相互依存；成员不稳定；形式的不确定等。

二、政府组织中非正式组织存在的价值两面性同其他非正式组织一样，政府组织中的非正式组

3.减轻领导者负担

目前，政府组织实行行政首长负责制，但不意味着行政首长要事必躬亲。当领导者与非正式组织之间保持良好的关系时，非正式组织成员会主动配合行政首长，完成自己的任务。一方面，可以减少行政首长的工作量；另一方面，有利于工作任务的完成与行政目标的实现。

4.双向交流信息

非正式组织可以传递某些不便由正式渠道来传递的意见和信息，从而使其成员了解政府组织的意图。与非正式组织接触，本身就是一种信息沟通过程。政府组织和非正式组织在多方面获取信息的同时,通过信息互补可以减少因信息不对称给管理活动带来的不利影响。

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行政管理

如果管理失控，非正式组织也可能对政府组织的行政管理活动造成消极影响，主要表现在：一是目标冲突。如果非正式组织的目标与政府组织目标大相径庭，其成员可能会放弃政府组织的利益，就会成为政府组织目标实现的重大障碍和异己力量。二是容易导致小团体主义。如果政府组织中出现了非正式组织，并且彼此间缺乏协调，就会导致小团体主义，不利于组织的团结和统一。三是反对变革。如果政府组织对自身组织结构进行大幅度调整，非正式组织成员会认为这种调整、变动会影响非正式组织赖以存在的基础，从而对组织的变革产生排斥的态度，不利于政府组织的发展。

三、政府组织中非正式组织的引导原则

由于政府组织中的非正式组织具有价值两面性，需要加以控制与管理，但由于它固有的必然性及其特点，又不能绝对禁止，只能是采取“引导”的管理方略来实现非正式组织对政府组织行政管理活动影响的最大积极效应。为此，应该注重把握以下原则。

一是积极正视的原则。认识到非正式组织是在企业中普遍存在的，不管你是否喜欢，存在就有其合理性，至少它提供了一个让员工社交需求得到满足的场所。政府管理者应给予充分理解，并通过完善的制度来加强管理。

二是趋利避害的原则。从管理学的角度看，需要引导一切政府组织中非正式组织更可能、更自愿、更主动与政府组织行政管理的行动、目标相一致。如根据某个非正式组织的具体特点，让他们独立实现某一行政目标，这样可以有效化解行政组织与非正式组织之间的目标冲突，使非正式组织及其成员在心理上到行动上融入行政组织目标之中。

三是分类引导的原则。对那些与组织行动、目标一致的非正式组织应该鼓励、提倡；对那些与组织行动、目标不一致的非正式组织，应该加以控制、管理；对那些与组织行动、目标一致性不确定的非正式组织，应该多做信息协调、利益引导工作。另外，正确认识非正式组织与宗派主义的区别。行政组织目标的实现需要首先得到组织成员的积极参与，行政领导者应充分认识到非正式组织的特殊作用，加强对其调控力度，有效规范，积极引导管理，取非正式组织之“长”补行政组织之“短”。总之，对目标一致的非正式组织应该鼓励、提倡，对目标一致不强的非正式组织应引导、改造、转化，对于违法的破坏型非正式组织，尤其是宗

派主义，应通过法律手段予以取缔、打击。

四是情感转化的原则。政府组织中非正式组织产生与存在的根本原因是组织成员的情感需要，因此，如何引导政府组织中的非正式组织，采取的管理原则首先应该是基于情感的分析。着重情感的需要，考虑情感转化的方法，交流情感的策略，通过情感来谈话、来联系、来沟通、来协调、来处理，而不是动不动就采用纪律、规定、制度、法律的办法来处理非正式组织的引导与管理。

四、政府组织中非正式组织的管理方法

1、利用组织文化引导。非正式组织与行政组织之

间的冲突本质上是两种文化之间的冲突，是行政组织文化与非正式组织之间的亚文化冲突。因而，从长远来看，要使非正式组织与行政组织真正协调一致，行政组织就要通过建立、宣传正确的组织文化来影响、引导和改变非正式组织的行为和价值取向，使之与行政组织的目标协调一致。

2、做好核心人物的工作。领导者应该与非正式组

织的领导者建立起良好的人际关系，即做好核心人物、领袖人物工作，这是协调与非正式组织关系的关键。由于自然“领袖”在非正式组织中的威信高、影响大、说话灵，他们的意志和行动对成员的影响力大，做好他们的社会工作会影响一批人，因此，领导者对待他们应以同志式平等态度关怀他们、信任他们、充分调动他们的积极性，激发他们的创造性，以利用他们的影响力来为组织目标服务，并通过他们带动其他成员的积极行为，防止和克服消极行为。如有必要,可以起用非正式组织的“领袖人物”担任某一职务,这不仅具有榜样示范作用，还可以利用非正式组织为正式组织目标服务,避免非正式组织成为实现组织目标的障碍,变潜在的阻力为现实的动力。

3、注意联络感情。因为情感是形成非正式组织的

基础，只有与其成员真诚相待，密切联系，相互信任，加深理解，真正沟通思想，做到言者开诚布公和坦率，闻者不带偏见，才能对其实施影响。对自发组织起来的各种有益活动，应给予物质上和精神上的支持，协助并积极参加，促使其健康发展。

4、工作团队小型化和搭配化。在行政组织设计时，

可以考虑将较少的人数组成一组,同时考虑性别、年龄、性格气质等因素，因为小团体、和谐团体可以使人产生更强的归属感，也容易具有较高的个人成就感。组合正式群体时,要最大限度地顾及人们的志向、爱

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好、能力结构、个性特点等因素，使员工获得最佳的心理环境。如在一些组织中推行聘用制、自由组合等,这种新的工作组合实际上就是使正式群体和非正式群体在结构上趋于一致,让广大员工处在一种“亲近”的人际关系中工作。这不仅可以减少非正式组织产生的可能性，还可以削弱非正式组织的消极作用。

权力性影响力的同时，应不断提高非权力性影响力。

8、充分利用空余时间组织开展有益活动。在正式

组织内开展各种活动，如集体培训、学习讨论等，强化正式组织的凝聚力。这在客观上也减少了非正式组织成员间非正式沟通的时间和空间。

(责任编辑：郭士琪）

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5、加强正式组织的影响力，减少非正式组织的影

响。应用政府正式组织的力量淡化非正式组织的影响力，加强正式组织的控制力度，是克服非正式组织消极影响一条行之有效的方法。通过建立、宣传正确的组织文化，来影响、引导和改变非正式组织的行为规范和价值取向，使之与正式组织的目标协调一致，削弱非正式组织的力量。

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6、抓住机会，因势利导，积极引导。所谓“因势利

导”，就是顺应事物的发展规律并加以引导。譬如，正式组织完不成的任务，可交非正式组织去完成。在适当时机，可以让某些非正式组织转化为正式组织。

7、提高领导者影响力。领导者影响力由两部分组

成，即权力性影响力和非权力性影响力。权力性影响力是通过正式授权而获得的，具有强制性影响作用。非权力性影响力与领导者的合法权力无直接关系，常常由其自身的品质与行为造成，具有自然性影响作用，是一种使人自觉追随的感召力量。领导者在不断强化

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(上接61页)究，及时答复，不但提高了解决问题的效

率，也能收到取信于民、密切干群关系的良好效果。第五，建立听证对话制度。对遇有涉及人民群众切身利益的政策措施出台或涉及当事人较多、影响较大的疑难矛盾纠纷，依当事人或相关部门的提出，可以举行对话听证会的方式进行调解，各抒己见，求同存异，形成共识，扩大影响。第六，建立督查交办制度。对于上月排查出的矛盾纠纷问题，下月排查时再次排查出来而没有及时解决的，及时采取发督查通知书或者实地督查的方式进行督查，并将督查情况写出报告供领导阅示，促使问题解决。第七，落实应急处置群体性事件预案。一旦发生群体事件，立即启动应急处置预案，迅速抽调人力，赶赴现场，控制事态，引导群众通过合法的、正当的途径反映和解决问题，孤立和分化瓦解煽动闹事的少数人，从而迅速平息事态。

质的社会服务来影响和调节公众的行为。一是建立规范的社会保障体系和社会福利网络，解决收入水平低和贫困问题。二是加强法制化、制度化建设，逐步形成新的经济和社会生活规则。三是采取教育、纪律、法治的手段，纯洁干部队伍，提高办事效率。四是把解决群众的实际困难和问题放在第一位，真心实意为民办实事，尤其要及时解决群众反映强烈的问题，如安居问题、下岗职工基本生活保障和农民减负增收等问题。

(责任编辑：郭士琪）

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