完善我国房地产税收体系的政策建议

作者：刘方

来源：《当代经济管理》 2015年第11期

刘方

（国家发展和改革委员会经济研究所， 北京100038）

眼摘要演阐述了我国房地产税收体系的基本情况， 认为目前房地产税收体系存在的不足影响了房地产税收制度改革的进程。从国际经验看， 多数国家和地区建立了较为完善的房地产税制， 房地产税成为了地方政府的主要收入来源。现阶段， 我国应加快房地产税立法， 提高房地产税收法律法规层次， 通过合理匹配“租” 与“税”，对现行涉及房屋和土地在开发、交易、保有环节的各类税负进行清理或者归并， 将居民个人住房纳入征税范围， 以及提高居民家庭第二套及以上住房流转环节的税负等， 使房地产税收体系逐步成为地方财政持续稳定的收入来源， 形成有效调节住房需求和财产收入分配的税收调控政策体系。

眼关键词演房地产税； 体系； 改革； 建议

[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461（2015）11-0034-05

收稿日期： 2015-08-28

网络出版网址： http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20151106.1006.006.html 网络出版时间： 2015-11-6 10:06:57

作者简介： 刘方(1984-)， 女， 贵州贵阳人， 国家发展和改革委员会经济研究所助理研究员， 中国人民大学经济学博士， 研究方向： 财税理论与政策。

一、我国房地产税收体系的现状、问题及影响

（一） 我国房地产税收体系的基本情况

目前， 我国已建立了以房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和耕地占用税等5 种税种为主体， 营业税、印花税等相关税种为辅的房地产税系结构， 初步构建了覆盖房地产开发、保有、交易各环节的税收体系， 在提高稀缺土地资源的集约利用水平、引导房地产资源合理配置和提高地方财政收入等方面发挥了一定的作用。近年来， 耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税等项税收收入占地方税收收入的比重逐年上升， 2013 年已达到22.7% （见表1）。

（二） 我国房地产税收制度存在的问题及影响

从目前情况看， 我国现行的房地产税收制度仍是经济转轨时期的过渡性安排， 在很大程度上尚不能适应市场经济发展的需要， 存在一些不足和问题， 并造成了一定负面影响。

第一， 房地产保有环节税负偏轻流转环节税负偏重， 不利于房地产市场健康发展。“重流转”会将开发阶段房地产开发企业负担的税费， 转嫁到购房者身上， 导致房地产交易价格居高难下；“轻保有” 会造成税款大量流失， 同时降低投机投资者的持有成本， 也在一定程度上纵容了一部分人炒地、囤地、炒房等不正当的市场行为， 从而不利于房地产市场健康发展。另外， 由于当前对增量房设置的税种多、税负繁重， 而忽视存量环节的税收征管， 交易与否成了是否征税的决定因素， 也使私下隐蔽交易的行为肆无忌惮， 税务机关难以掌握真实情况， 从而造成税收的流失。

第二， 房产税税权不足， 使房地产相关税种收入不能成为地方财政收入的主要来源， 导致地方政府变相增加相关收入。名义上我国将耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税列为地方税， 但地方只有征税权， 与其相关的税制基本要素的调整权绝大部分集中在中央， 不利于地方政府通过房地产相关税收增加财政收入和调节经济。在实际执行中， 地方政府往往变相增加房地产相关收入， 例如在房地产开发环节除收取土地出让金和营业税、城市维护建设税等相关税收外， 还要收50 余项费用， 通常总计约占房价的15%～20%。

第三， 房产税课税依据和税率设置不科学，难以发挥收入调节作用。从课税依据看， 租

房环节， 房产税的计税依据为房产租金收入， 由于目前房源分散以及征管信息系统建设不足， 我国住房租赁环节税收征管难度较大， 再加之征管不严，逃税漏税现象非常严重， 个人住房租金税收收入甚少； 从价计征时， 房产税是按照房屋的原值一次减除10%至30%后的余值来计征， 在房产价格波动的情况下， 房产原值与房产的市场价值存在偏差， 房产税的计税依据就与房地产市场价值脱离。由于无法建立与房地产价值变化相适应的税基增长机制， 不利于收入分配的调节。从税率看，税率设定上没有考虑各地间实际情况的差异， 缺乏弹性。从征税范围看， 目前国家规定对自有居住用房不征税， 同时对高档、豪华房产又缺乏必要的税收调节措施。可见， 目前的房产税收制度难以发挥公平调节的作用。

第四， 房地产相关税收法律法规的立法层次不高。多数都是通过条例或暂行条例等行政法规的形式颁布， 在贯彻落实中常常受外界因素的干扰， 导致房地产调控政策执行不到位。

第五， 房地产税收的配套制度不健全。目前，房产登记制度并未完善建立， 缺乏统一的

评估体系， 相关从业人员素质参差不齐以及尚未构建房地产评估机构的考核标准和评价体系等， 这些都影响了房地产税收制度改革的进程。

二、已有改革试点的成效与不足

上海和重庆两市开展对居民住房征收房产税的试点， 是我国房地产税改革迈出的重要步伐，取得了一定的成效， 但仍存在较多不足。如： 对地方财政收入的影响有限； 若长期以成交价为计税依据容易导致税负不公； 对社会财富的再分配和调节作用非常有限。

（一） 上海市、重庆市房产税改革迈出重要步伐

上海市和重庆市从2011 年1 月28 日起实施房产税改革试点。从上海市、重庆市不同的试点方案来看， 上海市主要是对新增住房进行调节，针对的是本地居民新购两套及以上住房和外地居民的新购住房， 主要目的是抑制炒房投机行为，稳定房价。存量住房未纳入试点范围， 这降低了政策实施的社会阻力； 同时将计税依据定为应税住房的市场交易价格， 使得试点操

作性较强； 给予“买一卖一” 的改善型需求者一定的退税优惠，能够减轻住房改善型需求者的税收负担， 确定家庭人均免征面积能够加大对住房困难家庭的支持力度。这些举措降低了房地产税的起征点， 而且还可以减轻对房地产市场的冲击。

重庆市房产税课税对象包括新购的高档住宅和存量的独栋别墅， 同时实行差别化的累计税率，这种方式抑制了居民对高端住房的消费。在调节房地产市场的同时， 又调节了收入分配。未将普通住房纳入试点征收的范围， 这对刚性需求的购房者给予了较大的税收支持。

总体而言， 上海市、重庆市房产税改革试点都有柔性切入的考虑， 以减少对市场的震动， 重在搭建基本的制度框架； 同时均以抑制房地产投机投资行为为首要目标， 保障居民基本住房需求，引导住房合理消费。应该说， 两地试点是我国房地产税改革迈出的重要步伐。

（二） 试点方案的不足

从长期改革要求看， 试点仍存在较多不足，主要表现为： 一是征收范围仍显狭窄， 对地方财政收入影响仍然有限。虽然上海市、重庆市试点方案的征收范围大于原房产税的征收范围， 但由于未将普通存量住房纳入到征收范围中， 再加之给予了诸多税收优惠政策， 使得实际征收范围仍较狭窄， 对地方财政收入的影响有限。二是调控作用仍然有限。两市试点方案中，

税率制定的都较低，再加上税基过窄， 这会使得某些高收入家庭仍将购房作为投资的重要手段， 从而使得房产税改革试点对社会财富的再分配和调节作用非常有限。另外， 两市的试点均以房产成交价为计税依据， 试点初期无可厚非， 但长此以往， 易造成税负不公。

三、国际经验借鉴

目前， 世界上绝大多数国家和地区都开征了房地产税， 并已成功建立较为完善的房地产税制，在这些较为成熟的房地产税收模式中， 存在一些共同的特点， 主要体现在以下几个方面：

第一， 房地产相关税收收入是地方税收收入的主要来源。2011 年， 34 个OECD 国家中， 房地产税收入占地方税收总额比重超50%的有13个， 超30%的有19 个， 占比将近60%。特别是澳大利亚、英国、爱尔兰， 将房地产税作为地方唯一税种。如此可见， 国际上许多国家的地方政府税收收入结构中， 房地产税占据主体地位。除此之外， 地方政府在税率等方面拥有较大的自主权。

第二， 房地产税的课税对象为土地与房屋，税率一般采用单一税率， 税基为房地产的评估价值， 这样使得房地产税的税收收入具有一定的弹性， 以此适应地方政府财政支出不断增长的需求。

发达国家如美国、加拿大、日本， 多以房地产的市场评估价值作为计税依据。这既能真实反映纳税人财产变化状况， 又能使房地产税收收入随经济发展、房地产价值提高而稳步增长。

第三， 重视包括不动产登记系统等征管信息共享机制的建设以及利于房地产税征管的信息技术的运用。这有利于提高征管效率， 降低税收成本。

第四， 房地产税收入主要用于公共设施建设和居民福利。发达国家房地产税收入通常用于地方公共设施建设与居民福利， 纳税人可以对该支出进行监督。美国房地产税中主要部分为学区税，即学区内房产拥有者为支持区内公立教育系统缴纳的房地产税。日本征收的固定资产税主要用于地方教育、卫生及基础设施等公用事业。

四、我国实施房地产税改革的正面效应及需要突破的瓶颈

我国实施房地产税收体系改革有利于完善地方税收体系； 扩大地方政府财政收入； 促进房地产调控政策更加合理； 进一步增强收入调节功能。但当前全面推行房地产税改革， 还存在一些瓶颈需要突破， 如健全房地产税信息系统； 准确界定、阐述房地产税性质， 并明确其功能定位； 调动地方政府的积极性； 充分考虑纳税人的承受能力，降低改革阻力。

（一） 实施房地产税改革的正面效应

1. 完善地方税收体系， 为地方层面提供支柱税种

虽然目前地方税收体系中享有税收征管权和收益权的税种较多， 但是大部分税种税源分散、税基小、征管难度大、征管成本高， 真正对地方财力起到支撑作用的税种很少。目前占地方税收收入比重较大的是营业税， 但是随着“营改增”改革的逐步推广和深入， 从长期来看， 营业税的征收范围将逐渐缩小并被增值税所取代。而企业所得税和个人所得税属于中央与地方共享税， 因而无法成为地方税收体系的主体税种。城市维护建设税是以增值税、消费税和营业税三个税种的税额为计税依据， 不是一个独立的税种， 组织收入的作用十分有限。地方政府应当将流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种作为主体税种， 改革后的房地产税应该是最合理的选择。房地产税的实施可以完善地方税收体系。

2. 调整财政收入结构， 促使房地产调控政策更加合理

除完善地方税收体系， 为地方层面提供支柱税种以外， 还能够优化财政收入结构。实施房地产税改革后， 使房地产税收收入成为地方税收收入的主要来源， 在增加地方政府的财政收入的同时， 也能够促使地方政府放弃对土地出让金的依赖， 解决“土地财政” 问题， 这样可以有效调整地方财政收入结构。与此同时， 还能够促进房地产调控政策更加合理， 使得政府调控房地产的手段从限价、限购、限入等行政手段转向依法、规范的经济手段上来。

3. 建立以“公平” 为导向的税收制度， 增强收入调节功能

通过完善房地产相关税收政策与制度， 通过税率、减免税、税基等层面的科学设计， 调节住房消费和房地产收益， 形成有效的调节财产收入水平的约束机制， 着力发挥税收体系在调节收入分配中的作用， 建立以“公平” 为导向的税收制度。同时， 通过房地产税筹集的财政收入可以用于地方基本公共设施的改进和基本公共服务的完善， 进一步缩小贫富差距。除此之外， 完善房地产税收制度还有助于调整我国间接税与直接税的比重， 进一步促进税系结构的合理化。

（二） 全面推行房地产税改革需突破的瓶颈

全面推行房地产税改革， 需要突破以下瓶颈。

一是健全房地产税信息系统， 准确征收房地产税。

只有建立健全房地产税信息系统， 税务部门才能对房地产税改革的整体状况进行整体把握， 才能对房地产税税制要素进行科学设计， 才能开展有效的税务管理， 才能实现房地产税的征收。二是准确界定房地产税性质并明确其功能定位。若给予房地产税过多的目标值， 将会给房地产税制改革带来诸多阻力。所以， 在全面推行房地产税改革之时， 要准确界定房地产税性质并明确其功能定位。三是调动地方政府的积极性， 全面推进房地产税改革。当前经济仍存在下行压力， 地方政府普遍担心若推动房地产税改革将增加居民的税收负担， 不利于稳增长目标的实现， 故而对房地产税改革的积极性不够。目前， 应充分调动地方政府的积极性， 全面推动房地产税改革。四是充分考虑纳税人的承受能力， 以此降低改革阻力。

五、完善我国房地产税收体系的政策建议

目前， 从构建地方主体税种、扩大地方政府财政收入、保持我国房地产市场长期平稳健康运行、促进社会财富分配公平的角度看， 应加快房地产税立法， 提高房地产税收法律法规层次， 并适时推进改革。

（一） 房地产税收体系改革的制度设计

第一， 合理匹配“租” 与“税”。目前的土地出让金， 其性质是土地使用权的价格， 属于“租”； 而房地产税， 其性质是使用权持有人所必须缴纳的法定税负， 具有优化收入分配和财产配置的经济杠杆功能。“租” 与“税” 两者是合理匹配、并行不悖的关系。因此， 改革完善房地产税并不涉及与土地出让金合并的问题。

第二， 需要先对现行涉及房屋和土地在开发、交易、保有环节的各类税负、行政事业性收费进行清理或者归并。建议将城镇土地使用税和现行的房产税合并征收为房地产税， 相比单一对房产征税的模式， 房地产税考虑到了土地增值的问题， 房产的价值主要取决于土地的价值，“房地合一” 的征收模式能够更好地起到调节的作用， 使得税制更完善。简并流转交易环节的税费， 建议取消土地增值税， 转让房地产实现的收益分别缴纳个人所得税和企业所得税。将营业税中“销售不动产” 纳入契税的征收范围（见表2）。

第三， 将居民个人住房纳入征税范围。房地产保有环节的调整是我国房地产税收改革的重中之重。目前， 应加快房地产税立法， 适时开征住房保有环节的房地产税， 对居民个人居住用房课征房地产税， 并实行差别征税。

①基本原则。对于自用和出租的房产不再区分， 对个人拥有的住宅， 无论其使用性质， 一律征收房地产税。开征住房保有环节的房地产税应坚持存量住房和新增住房相结合， 套数与住房面积相结合， 基本住房扣除、改善型住房低税率、享受型和投资型住房适用高税率的原则。

②征税范围。房地产税的征税范围应包括城镇经营性用房和非经营性用房。居民个人居住的非经营性用房的征税范围应包括存量住房和新增住房。

③计税依据的确定。采用以土地及地上建筑物价值的评估值作为房地产税的计税依据， 这种计税依据建立在不动产市场价值的基础之上。

④税率的确定。住房保有环节房地产税税率确定的基本思路为： 一是各地政府应重新根据当地住房情况， 确定普通住房的面积和价格范围，凡是超过该面积和价格范围的住房应视为高档住宅。对于高档住宅， 应单独设定高税率。二是对于普通住房， 以户为单位， 以人均为标准， 根据地方特点因地制宜划定免征面积， 对超出家庭（户） 免征面积的部分， 用于确定

税率。考虑到套数问题， 根据超出面积部分的程度， 施加超额累进税率， 超出越多， 税率越高。因此根据购房的先后顺序确定适用税率。三是对于非工作地（异地） 住房不论面积大小一律按高税率征税。经营性用房房地产税税率确定的依据应该是各地方政府根据房产的面积和价值确定税率， 赋予地方政府一定的税权。

第四， 提高居民家庭多套住房以及异地住房在购买、出租环节的税负。对于居民家庭购买第二套住房及以上和异地购房， 在购房环节按高税率课征契税； 对于居民出租住房的租金收入， 扣除依法缴纳的相关税费后的部分征收20%的个人所得税。

（二） 实施改革的税收影响测算

1. 测算设定

原来税制下房地产相关收入=改革前房产税+城镇土地使用税+耕地占用税+土地增值税+土地出让金纯收益；

改革后房地产相关收入=房地产税+耕地占用税+土地出让金收入。

2. 测算相关假定①

宏观经济研究通常利用回归估计和校准等方法来解决参数估计问题。但是对于房产税问题来说， 变量平稳性较差， 结构参数时变可能性较大，不宜采用回归方法来进行估计。而鉴于经济内部的稳定性以及已确定的相关经济政策的目标， 可以考虑采用参数校准方法来估计相关参数， 并测算房地产相关收入的预期规模。从国际经验来看，房地产税税率一般为0.8%～3%， 扣除率为20%～30%。保守起见， 将房地产税税率设定为较低的比例税率， 为0.8%， 将扣除率设定为较高值， 为30%； 根据“十二五” 期间应实现人均住房建筑面积的目标以及近十年来其已有的增长率估算了未来人均住房建筑面积的年增长率， 假定为3.5%；此外， 还需要估计城镇人口数， 根据近三年城市化率和城镇人口数的平均年增长率， 假定未来城镇人口数年增长率为3%； 考虑到CPI 的作用， 估计未来房产价格的年增长率为2%； 人均住房面积、城镇人口数、城镇房产价格三者共同构成了房地产税税基计算的基础。另外， 对于土地出让金， 建立对时间变量的回归方程（Y1=-968.57+545.73t， R2=0.91）， 以此预测未来土地出让金的收入（见表3）。

3. 测算结果

通过分析以往年份人均住房建筑面积、城镇人口数、存量房价格、土地出让金、以及城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税， 估计出原来税制下房地产相关财政收入和改革后房地

产税及土地出让金收入（见表4）。在假设条件下， 改革会带来收入较大比例的增长， 比例均在40%以上。

（三） 尽快完善房地产税征收的相关制度

首先， 尽快完善房产登记制度并异地联网，全面掌握居民家庭房产的保有情况， 以便顺利实施房地产税的征收。其次， 构建房地产税税基评估制度。选择准政府性质的专属评估机构作为房地产税评估主体； 确定房地产税基评估周期； 建立以市场比较法为主、收益法和成本法为补充的税基评估方法体系和房地产税基评估信息数据库。三是形成纳税人争议处理机制， 保护纳税人合法权益。四是培养一支高素质、高水平的房地产税评估专业队伍。最后， 为全面开征房地产税创造良好的舆论氛围。明确房地产改革地位， 引导理论研究和社会舆论， 逐步形成共识， 加快改革步伐。

[注释]

① 以上参数假定均较保守。

[参考文献]

[1] 贾康.房地产税试点实践的经验启示[Z].改革内参，2014-10-10.

[2] 宋春兰.房地产税制改革与税基评估体系的构建[J].经济研究导刊，2013（8）.

[3] 苑新丽，李维萍.关于进一步推动房产税改革的思考[J].房地产市场，2012（3）.

[4] 阎达，杨波.论改革房产税制度对调控我国房地产市场的作用[J].东南大学学报，2013（6）.

[5] 董瑛，王树玲.中国房地产税收制度存在的问题与分析[J].山东科技大学学报，2012（12）.

[6] 李乃康，易文华，王林.我国房地产税收制度改革研究———基于发达国家的经验[J].中国房地产，2013（10）.

[7] 刘升，郭丽.房地产税的改革：功能、实践经验与因应范式[J].广东外语外贸大学学报，2013（3）.

[8] 姚玲珍，王洪卫，唐旭君.从社会财富和公共资源角度设计我国房地产税收体系[J].科学发展，2013（11）.

[9] 刘洪玉.房产税改革的国际经验与启示[J].改革，2011（2）.

[10] 马永坤.国外开征房产税的相关经验[J].改革，2011（3）.

[11] 刘佐.中国改革开放以来房地产税改革的简要回顾与展望[J].财贸经济，2011（12）.

（责任编辑： 李萌）