论文题目：中国农业发展银行改革转型研究
English Title：Research the Reform and Transformation about Agricultural Development Bank of China
专业领域：工商管理 研究方向：财务管理
论文类型： □ 研究论文 □调研报告 □√应用基础研究
□规划设计报告□产品开发技术报告 □案例分析报告 □项目管理报告□文学艺术作品报告 □其他
I
Abstract
摘要
随着我国市场经济的进一步深化，经济结构面临全面调整的转型变化。我国政
策性银行处于宏观经济环境、市场需求以及产业结构都发生较大变化的大背景之下。因此，政策性银行都需要进行全面改革转型以适应新的环境，并保证其政策性职能的实现。
国外政策性银行的发展有较长的历史，积累了很多可以借鉴的经验。本文尝试比较和研究一些成功转型的国家农业政策性金融机构的具体情况，总结出其转型成功的共有经验以对我国农业政策性银行的改革提供可行的借鉴经验。
与国外经过百年发展的政策性金融体系相比，我国政策性金融体系依然存在很多的不足。三大政策性银行成立较晚，市场化进程缓慢，尤其是中国农业发展银行。因为其自身存在的问题，在新形势下其部分职能未能真正发挥作用。因此中国农业发展银行改革转型已经成为必然趋势。
政策性银行的改革转型是目前三大政策性银行共同面对的难题，因此，本文的研究不仅对中国农业发展银行的转型有一定的实践意义，对我国其他政策性银行的改革发展也可提供一些借鉴和启示。
鉴于农业发展银行改革研究的理论与实践意义，本文采用了历史演绎法、比较分析法、文献研究法以及实证分析与规范性分析相结合的方法进行了研究探索。通过对中国农业发展银行改革转型的全方位具体研究，挖掘目前该行存在的主要问题和经营风险，全面分析中国农业发展银行面临的机遇与挑战，结合国外成功转型的经验最终提出具有一定可行性的四大改革转型建议。
关键词：政策性银行 中国农业发展银行 改革转型
摘要
Abstract
Along with the further deepening of market economy, the economic structure is a comprehensive
adjustment, the policy Banks facing macroeconomic environment, the market demand as well as the industrial structure and so on. Great changes have taken place inUnder such background, the policy financial system faces is to conduct a comprehensive reform to ensure the implementation of the policy function.
Foreign policy Banks has a long history of development, has accumulated a lot of can draw lessons from the experience.This paper tries to compare and study some typical successful cases, summarizes its successful transformation of experience for the reform of our country agricultural policy bank provides feasible experience for reference.
And after one hundred years with foreign policy, compared to the financial system in the development of policy financial system still exists many deficiencies in our country.The three policy Banks set up late, the marketization process is slow, especially the agricultural development bank of China.Because of its existing problems, and some of its functions under the new situation fails to really play a role.So China agriculture development bank reform has become the inevitable trend.
Reform of policy Banks transformation is one of the three policy Banks confront difficulties, therefore, the research of this paper not only the transformation of the agricultural development bank of China has certain practical significance, other policy Banks in China could also provide some reference and enlightenment.
In view of the agricultural development bank reform, the theory and practice significance of the study in this paper, using the historical deduction method, comparative analysis, literature study and empirical analysis and normative analysis method is studied to explore.Through to the transformation of the agricultural development bank of China reform all-round concrete research, mining at present main problems of the bank and the management risk, a comprehensive analysis of the opportunities and challenges facing the agricultural development bank of China, combining with the successful
III
Abstract
transformation of foreign experience in the end put forward four proposals to reform the transformation has certain feasibility.
Keywords: Policy Banks Agricultural Development Bank of China Reform and Transformation
目录
目录
摘要 ............................................................................ I 目录 ........................................................................... III 1绪论 ............................................................................ 1 1.1研究背景和意义 ................................................................ 1 1.1.1研究背景 .................................................................... 1 1.1.2研究意义 .................................................................... 1 1.2相关理论综述 .................................................................. 2 1.2.1国外研究现状 ................................................................ 2 1.2.2国内研究现状 ................................................................ 3 1.3研究思路和方法 ................................................................ 5 1.3.1研究思路 .................................................................... 5 1.3.2研究方法 .................................................................... 5 1.4论文结构 ...................................................................... 5 2中国农业发展银行的发展历程及现状 ................................................ 7 2.1农发行发展历史回顾 ............................................................ 7 2.1.1农发行成立过程 .............................................................. 7 2.2农发行业务发展现状 ............................................................ 8 2.2.1政策性业务现状 .............................................................. 8 2.2.2商业性业务现状 .............................................................. 9 2.2.3资金筹措与管理现状 ......................................................... 10 2.3 中国农业发展银行存在的问题 ................................................... 11 2.3.1政策性业务单一 ............................................................. 11 2.3.2中间业务发展缓慢 ........................................................... 12 2.3.4资金筹措渠道少成本高 ....................................................... 14 3中国农业发展银行改革转型的必要性 ............................................... 16 3.1农发行SWOT分析 .............................................................. 16 3.1.1优势分析 ................................................................... 16 3.1.2 劣势分析 .................................................................. 16 3.1.3 机会分析 .................................................................. 17 3.1.4挑战分析 ................................................................... 18 3.2转型的必要性 ................................................................. 18 4国外政策性银行转型介绍和经验借鉴 ............................................... 20 4.1国外政策性银行业务转型介绍 ................................................... 20 4.1.1法国农业政策性银行发展概况 ................................................. 20 4.1.2巴西农业政策性银行发展概况 ................................................. 21 4.1.3日本农业政策性银行发展概况 ................................................. 22 4.1.4美国的农业政策性银行情况 ................................................... 23 4.1.5泰国的农业政策性银行情况 ................................................... 24 4.2经验总结 ..................................................................... 25
V
目录
4.2.1强化法律授权与制约 ......................................................... 25 4.2.2融资方式和融资模式的多元化 ................................................. 26 4.2.3管理模式和内部激励 ......................................................... 26 5中国农业发展银行改革转型的建议 ................................................. 28 5.1完善治理结构 ................................................................. 28 5.1.1建立合理的企业法人治理结构 ................................................. 28 5.1.2加强风险管理 ............................................................... 28 5.1.3分地区有侧重进行农发行的改造 ............................................... 29 5.1.4建立健全绩效考核机制 ....................................................... 29 5.2尝试分账经营或建立母子公司 ................................................... 30 5.2.1建立母子公司 ............................................................... 30 5.2.2分账经营 ................................................................... 30 5.3提升融资管理水平 ............................................................. 31 5.3.1资金来源拓展 ............................................................... 31 5.3.2资金运用管理 ............................................................... 31 5.3.3资金监管提升 ............................................................... 31 5.4促进农业政策性立法出台。 ..................................................... 32 5.4.1立法原则 ................................................................... 32 5.4.2立法内容 ................................................................... 32 6结论与不足 ..................................................................... 35 6.1 研究结论 .................................................................... 35 6.2 研究过程中遇到的问题和不足 ................................................... 35 参考文献 ........................................................ 错误！未定义书签。 个人简介 ........................................................................ 37 导师简介 ........................................................................ 38 致谢 ............................................................................ 39
绪论
1绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
农业由于其不仅关系国民生计，同时又对非农产业甚至整个国民经济的发展产生影响，放眼全球，无论是发达国家还是发展中国家，农业发展始终受到政府的干预与扶持。其中，农业政策性银行是政府通过市场化运作手段实现其调控经济扶持农业的载体。因此，农业政策性银行是一种特殊的金融机构，既不同于普通商业银行单纯追求利润最大化，也不同于无偿性的财政拨款，而是一种政府与市场的巧妙结合体。
我国是一个发展中的农业大国，为了更好的扶持农业现代化发展和农村建设，国务院于1994年成立了中国农业发展银行，该银行是我国唯一一家农业政策性银行。通过20多年的发展，中国农业发展银行对于农村的建设发挥了重要的作用，其在保障国家粮棉油收购储蓄、农业农村基础设施建设、支持农业产业化经营等方面基本完成了国家交予的任务。但是随着国民经济的发展，金融改革逐步深化，农发行自身的一些问题逐渐凸显。因此，一方面为了自身成长，另一方面为了更好的发挥国家经济调控的作用，农发行到了必须进行业务调整、战略转型的关键时刻。因此，对于中国农业发展银行如何面临新形势、新环境，主动调整、拓展业务、迎接挑战，在金融改革中把握机遇、高效发挥其职能，引导社会资金回流农村的研究显得意义重大。
1.1.2研究意义
我国的政策性金融体系正处于全面改革的阶段，与国外经过百年发展的政策性金融体系相比，我国政策性金融体系依然存在很多的不足。三大政策性银行成立较晚，市场化进程缓慢，尤其是中国农业发展银行。因为其自身存在的问题，在新形势下其部分职能未能真正发挥作用。
本文期望通过对中国农业发展银行改革转型的具体研究，挖掘目前存在的业务缺陷和经营风险，全面分析中国农业发展银行面临的机遇与挑战，结合国外成功转型的经验提出可行的改革转型建议。政策性银行的改革转型是目前三大政策性银行共同面对的难题，因此，本文的研究不仅对中国农业发展银行的转型有一定的实践意义，对我国其他政策性银行也可提供一些借鉴和启示。
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中国农业发展银行转型改革研究
1.2相关理论综述
1.2.1国外研究现状
政策性银行最早出现在1852年的法国，当时成立了两家法国银行，目的是为占经济支柱地位的工业企业和铁路建设提供低利率贷款，从而减少了政府支出的补贴。至此以后，尤其是第二次世界大战之后，越来越多的国家组建了政策性银行，对西方发达国家构建完整的政策性金融体系，对国民经济复苏和发展都起到了至关重要的作用。伴随各国政策性银行的发展，许多专家和学者开始对其进行理论研究，至此已经累计了很多研究成果。这里主要从其存在的必要性已经政策性银行的功能两个方面进行介绍：
第一，政策性银行存在的必要性。有学者认为，政策性银行本质上是因为市场失效而造成的政府介入调控的必然产物。
斯蒂格利茨和韦斯（1981）指出，由于信息不对称，金融市场上存在的“信贷配给”现象，从而导致“逆向选择”。
贝硺启明（1981）提出，在进行社会资源配置过程中，由于民间金融存在非效率性，由此需要政府的规制和缓和措施。而且，由于民间资本市场不够健全，需要政府手段对其进行补充。
Jonathan Fox（1997）指出政策性金融想要在经济增长中继续扮演重要较色，就必须保持适应性，正确引导资金投向。
Corrigan （1997）指出，从韩国、日本等国家的经验来看，任何国家的发展历程中都可能需要政府通过政策性信贷或者发行政策性金融等干预措施来发挥作用，将资金引导向从社会整体经济利益角度看非常必要但是市场却不愿意提供资金的经济部门，而且这种干预和调控往往是长期的持续的。
David Dollar(2006)的研究证明，政策性银行有其存在的价值，不能因为政策性银行出现了问题而直接否定它存在的必要性。目前，政策性银行的发展对整个社会发展仍然是有效的。
第二，政策性银行的功能。
井手文雄（1990）指出在经济高速增长时期，政策性银行的资金重点分配给弱势产业，因为他们通常难以筹措长期资金，从而能对弱势产业起到保护作用，同时能够调整资源的配置。
Stiglitz（1998）认为发展中国家的金融市场是一个非完全竞争的市场，对政策性银行有着很大的需求，这些国家的经济发展需要利用政策性银行实现弥补市场失灵和减少政府失灵的功能。
Antonio和kim（1998）则认为不可能验证政策性银行的效果是否得不偿失，政
绪论
策性银行实际上是一种政策工具，其预期效果能够取得主要取决于各国的具体运用方式和执行过程。
Zvi Lerman（2004）通过研究认为，政府对于推进农业商业化的主要任务是通过提供农业延伸服务和教育两类公共产品来鼓励农场主的积极性，因而农业政策性银行的信贷支持并不能真正起到推进农业商业化的作用。
政策性银行不管对发达国家还是发展中国家依然对支持和促进国家经济发展和安全中起到不可替代的作用，是对于商业金融重要且有益的补充。
农业政策性金融是政策性金融体系中非常重要的一个组成部分，西方各国学者对其进行了长达百年的探索，主要经历了三个阶段。
第一阶段，20世纪80年代以前，其主要观点是农业的信贷补贴理论。该理论认为，农村最严重的问题是资金不足。农业存在着收入不确定、投资周期较长的产业特性，在市场竞争中处于弱势。因此商业性金融机构不会对其进行投资，而农民本身的储蓄能力较弱，因此长期资金匮乏是阻碍农业发展的重要因素。农业政策性金融应该在农村积极投入资金，帮助农村经济生存而发展。
第二阶段，20世纪80年代—21世纪初，其主要观点是农村金融市场理论。随着农业的发展，农民的储蓄能力有了很大的提高，因此不需要从外界引入资金。此时，政策性资金的引入反而会对农村市场直接造成了影响。其中，亚当斯通过对发展中国家尤其是亚洲国家的研究发现，如果能够充分的运用激励机制，农民的储蓄能力是能够适应农村经济的发展的。
第三阶段，随着上世纪末亚洲金融危机的爆发，学者们重新认识到政府的有效干预对于稳定金融市场的促进作用。Stiglitz提出，对于发展中国家不完善的金融市场而言，政府的有效干预对于市场有保护和监管的作用。农业政策性银行对于农业现代化和农村的经济发展依然有着其不可替代的作用。
1.2.2国内研究现状
政策性金融在国内最早由白钦先（1989）在其著作《比较银行学》中提出，至此之后国内诸多学者对政策性金融进行了多角度的研究。这里主要从三个方面进行总结。
第一、对国外政策性银行的比较研究。
张伟和张大勇（2001）通过对国外各政策性银行的背景、演变、投融资模式和监管经验的研究得出政策性银行专门立法是最重要的经验，政策性银行应该存在明确的监管主体。
王伟（2007）研究得出国外政策性银行发展战略的调整普遍呈现出业务结构的市场化程度增强和业务总量的结构性扩张等特征以及多元化发展趋势。
3
中国农业发展银行转型改革研究
通过对国外政策性银行实践经验的总结，一方面可以对政策性银行的发展趋势做出判断，另一方面将对我国政策性银行的金融改革具有借鉴意义。
第二、政策性银行功能的研究。
黄河静（2003）认为政策性银行一般不以盈利或利润最大化为经营目的，这个特点决定了它具有与普通商业银行所不同的特殊功能，包括诱导性功能、政策性功能、补充性功能、稳定性功能以及区域经济的剃度整合功能等。
杨涛（2004）则提出政策性银行对于经济建设六个方面所具有的不可替代的作用：增进社会福利水平、支持农业发展、优化经济结构、支持基础设施建设、支持中小企业发展、影响国家进出口业务等。
第三、政策性银行转型的研究。关于政策性银行的转型方向，长期发展以及商业化的研究是最近关于政策性银行研究的重点和热点问题，学术界对于相关问题进行了长期的研究探讨。
周小川（2005）强调政策性银行改革的市场化取向。他认为，中国传统政策性银行要转变为符合市场经济需要的，财务上可持续的，具有一定竞争力的开发性金融机构。
何德旭（2008）认为：从结果倒看，我国的政策性银行不仅要保证政府目标的实施，同时也要解决政策性银行在其经营过程中所发现的问题。通过国外的三种转型模式的比较，开发性金融为经营特征的综合类开放性银行是我国政策性银行转型的方向。
但同时也有学者指出中国政策性银行市场化不能等同于政策性银行商业化，原因在于中国政策性银行存在功能异化和价值回归的问题。王广谦（2008）指出，政策性银行应该坚持只做商业性银行不愿意或者做不好的业务。由于“政策性”与“商业性”两大职能在实际操作过程中难以完全分开，同时由于国内缺乏法律规范和有效监督，所以在政策性银行的转型模式上目前依然存在很大的争议。
对于我国农业政策性金融以及中国农业发展银行其研究更多地集中在了具体应用上。
石汝杰（1998）从中国农业发展银行的经营管理出发，认为农发行应该建立市场化、多元化的筹资体系。
黎兆蕻、许革伟（2012）认为利率市场化对于农发行的影响是双向的，一方面有利于农发行提高资金配置效率，另一方面也会给农发行带来诸多风险，同时对于农发行现有金融人才建设提出了新的要求。
绪论
1.3研究思路和方法
1.3.1研究思路
本文首先从中国农业发展银行的历史回顾出发，通过研究农发行的现有业务寻找到农发行目前发展中存在的不足及遇到的问题，从外部和内部两个角度分析农发行业务转型的制约因素，进一步总结出农发行业务转型的必要性。然后，分析国外相关政策性银行转型的成功经验以及在改革转型中遇到问题的处理方法，通过比较研究，将之借鉴到农发行的改革转型中去。最后，在以上所有研究的基础上，对中国农业发展银行改革转型提出可行的合理化建议。
1.3.2研究方法
本文的研究过程采用了以下几种方法：
第一，历史演绎法。本文在分析中国农业发展银行的现状时，采用历史回顾的方法，对农发行的成立背景、发展过程以及其改革的发展历程进行了回顾，从中分析出中国农业发展银行的现状以及发展趋势。
第二，比较分析法。本文通过对国外农业政策性银行金融改革的实践经验进行研究，对其在处理转型过程中遇到的问题进行深入剖析，将其与我国农发行改革转型中所遇到的难题进行比较，从中总结出一些可供借鉴的经验。
第三、文献研究法。本文在研究过程中对国内外关于农业政策性金融及政策性金融改革相关的文献进行了整理和吸收，为本文研究提供了重要的理论基础，该方法的运用不仅仅体现在文献综述部分，而是贯穿本文研究的全过程。
第四、实证分析与规范性分析相结合。由于政策性银行公开性数据较少，本文在对中国农业银行转型中存在的问题研究过程中根据实际情况采用了实证研究与规范分析相结合的方法，尽可能提高论证的充分性和规范性。
1.4论文结构
第1章 绪论：主要从论文所研究问题的背景和意义、研究的基本思路和方法、论文结构三个方面介绍论文的基本情况。同时整理了政策性银行改革的相关理论文献综述，从国内研究现状和国外研究现状两个角度进行了整理介绍。
第2章 中国农业发展银行的发展历程及现状介绍。从农发行发展的历史、业务发展现状以及目前存在的问题三个方面全面的分析了中国农业发展银行改革转型的基础条件。
第3章 中国农业发展银行改革转型的必要性分析。首先运用了SWTO分析方法对农发行进行全方位的分析。在此基础上从内因和外因两个角度总结出农发行转型的必要性。
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中国农业发展银行转型改革研究
第4章 国外政策性银行转型介绍和经验借鉴。从发达国家以及发展中国家农业政策性银行转型的成功案例中选择四个国家有针对性的进行了分析。并在此基础上联系我国农业发展银行的实际情况总结出三方面的可借鉴经验。
第5章 中国农业发展银行业务转型的建议。从治理结构、管理体系、融资管理、以及政策性立法四个方面深入探讨了农发行改革转型可以采取的措施，并提出可行性建议，以期能够对中国农业发展银行的改革转型提供一些启示。
第6章 总结了本文的相关理论研究结论以及存在的问题和不足。
中国农业发展银行的发展历程及现状
2中国农业发展银行的发展历程及现状
2.1农发行发展历史回顾
中国农业发展银行成立于1994年。政策性银行当时在我国依然属于新生事物，农发行的发展过程因此历经波折。以下将从农发行的成立过程及业务调整两个方面进行具体介绍。
2.1.1农发行成立过程
中国农业发展银行是根据党的十四届三中全会精神，为了完善农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济健康发展的大背景下成立的。创立之初农发行成立的主要任务是：“按照国家法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。”之后，农发行分三个阶段完成了总行组建、省级分行组建以及地、县（市）分支行的组建，从框架上初步形成了比较完善的组织机构体系。经过不断的发展与改革，截至2015年末，整个系统共有31个省级分行、300多个二级分行和1600多个县域营业机构，全行共有5万多名员工。2.1.2农发行业务发展历史
中国农业发展银行的具体业务范围受国务院政策变动影响较大，从成立以来，其具体业务范围变化可以划分为三个阶段。
第一阶段（1994-1998），这个阶段的主要特征为全方位支农。这一时期农发行的业务范围比较广泛，在粮棉油购销、国家扶贫攻坚以及农业综合型建设等方面都履行了其职能，为这一时期农业发展和农村建设发挥了积极的促进作用。
第二阶段（1998-2004），这个阶段的主要特征为资金封闭管理。由于粮食流通体制的改革，国务院将农业开发、扶贫等贷款业务以及粮棉企业加工和副营业务贷款划拨至农业银行，农发行的主要业务为粮棉油收购资金封闭管理工作。这一调整适应了当时的客观经济条件，为当年粮食流通体制改革以及保证国家粮食安全做出了贡献。
第三阶段（2004-至今），农发行的业务范围得到了新的拓展。2004以后，国务院逐步放开原有限制，农发行的商业性业务和中间业务得到了进一步发展。到2007年，农发行开始全面涉足农业综合贷款业务。2009年6月，银监会相继批准农发行开办外汇贷款业务、县域城镇建设贷款业务以及扩大了县域存款的业务范围。2012年底，国务院批准农发行参与中国农业产业发展基金、现代种业发展基金，并获准开办信贷资产证券化业务，农发行正式涉足投资业务。
7
中国农业发展银行转型改革研究
2.2农发行业务发展现状
目前，农发行的业务重点依然在扶持农村及农业发展的政策性业务。主要体现在在以下五个方面：服务国家粮食安全、服务农业现代化建设、服务城乡建设一体化建设、服务国家区域发展战略、服务扶贫攻坚。
2.2.1政策性业务现状
随着近年来业务改革的深化，农发行的政策性业务在规模和范围上都取得了较大的发展，到2014年底政策性信贷业务呈现出了以粮油信贷与新农村建设贷款业务为核心，其他涉农贷款业务全面增长的良好态势。
（1）粮油信贷业务。2014年，粮油信贷业务发展势头良好，一方面发放粮食收购贷款和支持粮食收购量均创历史新高，市场占有比率为65%，粮食市场主导银行地位依然稳固。另一方面信贷资源相比以往更加集中，战略性客户明显增加。
具体来看，农发行全年累计发放粮食收购贷款5000.38亿元，同比增长955.95亿元，增幅为23.64%。支持企业收购粮食4733.94亿斤。发放油料收购贷款209.83亿元，支持企业收购油料103.71亿元。客户资源方面，贷款客户从年初的8724家，减少为7656家，粮油AA级以上客户贷款月为8645亿元，占全行年末贷款余额的71.33%，客户结构及贷款结构进一步优化。 （2）棉花信贷业务
2014年，农发行积极支持国家棉花临时储备政策，累计发放棉花储备贷款768.52亿元，贷款余额为2418.37亿元。累计发放棉花收购贷款501.43亿元，支持国家收购皮棉7398.21万担，贷款余额为305.89亿元。累计发放棉花调销、流转、预购、良种和技改等贷款86.3亿元，贷款余额为57.1亿元。 （3）其他涉农信贷业务
2014年，农发行累计发放农业生产资料贷款267.24亿元，贷款余额219.67亿元。累计发放棉花类及非粮棉油产业化龙头企业贷款758.55亿元，贷款余额791.04亿元，支持客户1439家。累计发放农村流通体系建设贷款92.24亿元，贷款余额为208.52亿元，支持项目437个。累计发放其他涉农企业贷款43.96亿元，贷款余额42.8亿元。支持农村土地流转和规模经营试点工作，贷款余额 26.2亿元。支持农民合作社等新型农业经营主体70个。
在国家大力推广的种农、农机、灌溉等科技领域的农业科技贷款在2014年有了很大的发展，全年累计发放相关贷款102.55亿元，支持企业248家。 （4）新农村建设贷款业务
2014年，农发行累计发放新农村建设贷款2158.47亿元，支持项目1754个。置换出建设用地1.98万亩，整治村庄403个，新增农民住房面积637.41平方米，
中国农业发展银行的发展历程及现状
农村危房改造面积285.49万平方米，新建农民集中住房区89个，改善住房涉及8.38万户。
（5）水利建设贷款业务
2014年，农发行累计水利建设贷款656.73亿元，支持项目696个。支持病险水库除险加固44座，增加蓄水5.02亿立方米，增加或改善灌溉面积44.58万亩，修缮疏浚河道沟渠2367公里，解决108.8万人的饮水问题。
（6）农业开发和农村基础设施建设贷款业务
2014年，农发行累计发放农村路网、农村公共设施、农业生态等农业开发和农村基础设施建设贷款538.31亿元，支持项目371个。新建或改建农村道路1.45万公里，新建或改扩建供排水设施459个，新增污水处理能力14万吨/日，电站总装机容量30万千瓦，中低产田改造2.55万亩，新增林地5070亩。
以上数据显示，传统的粮棉油收储信贷依然是农发行无以取代最为重要的龙头业务。这一业务对于保证国家粮食安全有举足轻重的作用，同时也是农发行政策性职能的具体体现。同时，新农村建设贷款增加迅速，成为信贷规模第二大的业务类型，这一数据真实地反映了在新的背景下农发行的新使命，新农村建设战略的落实需要农发行的大力支持。总体来看农发行支农的积极性作用增强，支农空间得到了极大的拓展，尤其是在农业产业化经营和新农村建设方面，推进了党和国家“三农”政策的落实，在农村金融中得骨干和支柱作用明显增强。
2.2.2商业性业务现状
（1）中间业务
2014年，农发行实现中间业务收入10.9亿元，比上年略有提高，在营业收入中占比为1.29%。其中咨询顾问业务稳步增长，全年实现收入为7.2亿元，占比67%。同时代理保险业务持续健康发展，全年实现代理保险手续费收入为1亿元。然而，对四大国有商业银行中间收入平均占比8.5%，农发行中间业务的发展依然有着很大的差距。
（2）投资业务
2014年，农发行增资中国农业产业发展基金8亿元，中国农业产业发展基金和现代种业基金已投项目16个，投资额达16.96亿元。期货保证金存管业务获得郑州、大连两个商品交易所的预审核准，各项筹备工作已近就绪。获批债券承销业务资格，成功承销8亿元中粮集团超短期融资券。成功认购4家银行共5亿元信贷资产支持证券。与长城资产、中国人寿、全国中小企业股份转让系统有限公司签订了战略合作协议。获批企业理财业务资格，继续做好基金托管业务。可以看出，在2014年，农发行的投资业务得到了全面的发展，并取得了多项突破。
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中国农业发展银行转型改革研究
（3）国际业务
2014年，农发行累计办理国际结算业务49352笔，金额达96.79亿美元，同比增加1.63亿美元，增幅1.7%。累计办理贸易融资业务1846笔，金额26.5亿美元，同比增加7.97亿美元，增幅较大为43.2%。累计发放外汇贷款6642万美元。截至年末，开办外汇业务的农发行经办机构达107家，比年初增加6家。境内外代理行达542家，比年初增加37家，覆盖全球65个国家和地区。
2.2.3资金筹措与管理现状
2014年末，中国农业发展银行付息负债总额为29553.3亿元，同比增加4603.7亿元，同比增加15.57%。资金自筹率增加1.7个百分点，达到90.8%。 具体负债结构图如下图2.1所示:
（1）资金筹措
金融债券一直是农发行筹措资金的主要途径，2014年，农发行发行人民币债券6550亿元，比上年增加2125.5亿元，平均发行期限为3.69年，平均发行成本为4.76%。由于今年支农业务的全面发展，债券发行增加明显。
存款方面，截至2014年末，各项存款余额5634.8亿元，比年初增加1152.2亿元。其中，对公存款余额为4717.2亿元，比年初增加605.3亿元，同业定期存款余额为917.6亿元，比年初增加了546.9亿元。 （2）资金管理
2014年，农发行加强了对资金的管理和使用，同行业内资金交易发展迅速，银
图2.1 2014年末付息负债结构图
figure 2.1 2014 interest debt structure at the end of the year
其他自主筹资方式9.821188.60 917.60 875.20 2720.00 9.80 3842.10 金融债券2188.60企业单位存款3842.1央行再贷款2720同业定期存款917.6财政存款875.2
中国农业发展银行的发展历程及现状
行间市场排名跃升至第14位。全年实现各类资金交易金额达9.85万亿元，同比增长121%。全年资金交易实现利息收入80.9亿元，同比增加107.97%。开展票据买断业务1634.3亿元，同比增加82.48%。增加了浮动利率贷款的发放，全年发行浮动利率贷款总额为1453.1亿元，同比增加1143.6亿元。
2.3 中国农业发展银行存在的问题
2.3.1政策性业务单一
2014年9月，国务院审议通过农发行改革实施方案，关于业务范围界定，方案明确规定农发行依然应该突出政策性功能定位，坚持以政策性业务为主体，审慎发展自营性业务。因此，目前政策性业务依然是农发行业务的重点。但是政策性业务并不单单只包括政策性信贷，相对于金融种类的划分，政策性业务应该还包括政策性保险、政策性担保等。从2014年农发行的政策性业务数据来看，政策性信贷业务范围不断扩大，呈现出了全面发展的良好势头，在粮棉油收储、农村建设等方面都取得很好地业绩。但同时，我们也注意到，农发行在政策性保险和政策性担保等其他政策性金融领域却几乎没有涉及。近年来，农业保险大幅下降，农业生产对突发灾害等意外情况应对能力很弱，这对农村金融市场的稳定，农村经济的发展存在潜在威胁。因此，不论是从实际需求的角度还是从农发行自身业务发展的角度来看，农发行的政策性业务依然有可以拓展的巨大空间。农发行在寻求政策性信贷发展的同时，应加大对农业保险和农业担保等方面的投入，发挥其对农村金融市场的补充完善功能，结合政策性信贷业务全方位的发挥政策性金融体系对于农业发展和农村建设的巨大作用。
盈利模式单一，中间业务发展缓慢。
我们通过农发行2014年的利润表来分析其利润来源以及业务构成（表2-1）
表2-1 农发行2014年利润表
firure 2-1 agricultural issue 2014 profit sheet
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中国农业发展银行转型改革研究
营业收入 营业利润 利润总额 净利润 手续费及佣金净收入7.57 手续费及佣金收入9.59 手续费及佣金支出2.02 投资收益1.45 汇兑收益0.81 其他业务收入0.63
少数股东损益
从农发行2014年的利润表可以看出，中国农业发展银行当年实现营业收入
775.71亿元，且几乎全部来自于利息净收入，占比高达98.71%。而这个收入构成情况是一直存在的，我们从下表2-2可以看出农发行一直过度依赖贷款业务，几乎没有非利息收入，缺乏其他盈利手段，与国内外商业银行以及政策性银行相比都存在较大差距。
表2-2 农发行2010-2014年利息净收入占比表
table 2010-2014 annual net interest income accounted for agricultural 2-2
2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 99.04% 98.49% 98.52%
98.61% 98.71%
2.3.2中间业务发展缓慢
现代商业银行三大支柱业务是资产业务、负债业务和中间业务。中间业务主要就是指不运用或者少运用银行的资产，以中间人或者代理人的身份为客户办理代理、
营业收入 营业利润 营业收入775.71 营业利润206.31 利息净收入765.26 加：营业外收入3.70 利息收入1745.18 减：营业外支出3.36 利息支出 979.92
归属于母公司所有者的
净利润143.04
利润总额 净利润
利润总额:206.65 净利润143.04 减：所得税费用 63.61
中国农业发展银行的发展历程及现状
委托、担保和信息咨询等业务。农发行中间业务起始于2004年，但一直发展缓慢。2014年，其中间业务占营业收入比仅有1.29%，西方发达国家各银行中间业务的收入比重大多超过50%以上，国内各大商业银行中间业务比重也在逐年上升，很多银行其中间业务收入占比已经突破20%甚至更高。至于三大政策性银行，农发行的比例也是最低的一个。具体情况见表2-3。具体分析造成农发行中间业务发展缓慢的原因可以总结为以下几点：
（1）中间业务品种少，市场推广度低。目前农发行的中间业务主要集中在保险代理和信息咨询两个方面，品种较少，也没有针对不同的客户进行市场细分，造成中间业务发展缓慢的状况。
（2）中间业务技术水平低。农发行信息化管理建设相对落后，金融信息网络服务技术水平低限制了中间业务的发展。
（3）中间业务专业人才缺乏。中间业务从业人员专业及技术要求较高，对理论知识、业务能力、实践经验都有一定的要求。农发行在专业人才上依然有较大的缺口。
（4）重视程度不够。由于农发行自身政策性色彩浓郁，一直以来更重视信贷业务，而对于中间业务的开展没有足够的重视，特别是由于中间业务收入较小对利润的贡献率低，从上至下都缺乏开展中间业务的积极性和主动性。
中间业务的发展对于提高农发行盈利水平至关重要。如果仅仅依靠传统信贷业务，通过存贷款利差来实现收益，随着利率市场化程度的提高，利润空间会越来越少。加之农发行本身信贷业务的特征，盈利的实现难度会越来越高。中间业务由于其投资少、收益高、风险分散的特征能够优化收入结构，提高经营效益。
表2-3 三大政策性银行2010-2014中间业务收入情况对比表
table 2010-2014 the three policy banks 2-3 intermediate business income comparison table
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中国农业发展银行转型改革研究
2.3.4资金筹措渠道少成本高
《中国农业发展银行章程》规定农发行的资金来源主要有以下几个方面：业务范围内开户企事业单位的存款、发性金融债券、财政支农资金、中国人民银行再贷款和境外筹资等。央行再贷款在十年以前曾经是农发行最主要的资金来源。近十年随着农发行在融资方式上的不断改革，央行再贷款比率迅速下降，农发行渐渐摆脱了对央行再贷款的依赖，渐渐转向依靠市场的金融债券。我们从上文的数据可以看出，2014年末，金融债券融资额占比达到了负债总额的71.72%，而且该比重在未来还有可能继续上升。但这种发展趋势对于农发行而言主要会造成以下两方面问题。
一方面，期限结构不对称。金融债券属于中长期负债，农发行金融债券的种类和期限设置不够丰富，除少数债券期限为10年，大多数债券期限在5年以内。而且金融债券的期限安排主要受市场资金筹措难易程度和资金成本高低的影响，客观上较难改变。同时，农发行需要投资的新农村建设相关基础产业的投资期限一般较长，还款周期更长。在这样的情况下如果单依靠债券融资，资金来源的短期性与资金投放的长期性相匹配，较易产生资产负债期限错配的情况。
另一方面，农发行金融债券的融资成本较高。农发行金融债券的发行对象主要为国内各大金融机因农发行金
单位年度 2012年 国开行 中间业务收入 (亿元)99.5 占营业收入 比重5.81 进出口银行 中间业务收入 (亿元)32.8
2013年 2014年 中间业务收入 中间业务收入 (亿元)119.4 (亿元)139.4 占营业收入 占营业收入 比重 6.56 比重7.24 中间业务收入 中间业务收入 (亿元)35.58 (亿元)38.89 占营业收入 占营业收入 比重18.16 比重16.91 中间业务收入 中间业务收入 (亿元)10.4 (亿元)10.9 占营业收入 占营业收入 比重1.39 比重1.29
构， 占营业收入
比重16.61
此，农发行 中间业务收入
(亿元)10.4 占营业收入 比重1.48
融债券的成本必然高于同期存款利率。同时，由于农发行涉及的农村基础设施建设、
中国农业发展银行的发展历程及现状
农业发展的大多数项目收益率低、投资回收期长，需要有中长期的资金来源相对应，造成其发行长期金融债券的融资成本更高。2014年，金融债券的平均发行成本为4.76%，加上约1%的运营成本，利润空间非常有限。随着债券市场竞争的进一步加强，未来金融债券融资的成本和难度都将进一步加大。关于降低融资成本，农发行债券发行可以针对国内外两个市场同时进行，目前来看境外融资是降低融资成本的较好选择。2015年境内外人民币利率债差约有200个基点，如果能够加强境外融资，将能有效降低债券发行的成本。
2015年国务院关于农发行改革实施方案中提到，将明确资本补充计划，逐步建立资本金充足约束机制。目前农发行的资本金充足率较低，远低于国家规定的5%，银行抵御风险的能力较弱。尽快建立稳定的资本金补充机制将对银行的经营能力和持续发展提供动力，缓解资金压力，也可以进一步降低融资成本。
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中国农业发展银行转型改革研究
3中国农业发展银行改革转型的必要性
3.1农发行SWOT分析
3.1.1优势分析
（1） 需求优势。我国是一个农业大国，农村人口占比较重，约占总人口的70%，农村土地面积占比更重，约占总居民点土地面积的86%。随着工业反哺农业战略的实施，新农村建设的推进，以及农村金融市场滞后发展的现状，农村对于金融市场的需求旺盛。农发行作为我国唯一一家农业政策银行，其政策属性决定其最重要也是最主要职能就是支持农业发展，农村建设。因此，农发行在市场需求上存在自己的优势。
（2）机会优势。目前国家对“三农”工作高度重视，建设新农村、推进农业现代化建设的工作在如火如荼的进行中，农发行是国家发展农村经济的有利金融工具，其导向性职能支持其在农村金融市场展示其国家调控职能的属性。其自身的发展遇到了难得的历史机遇。
（3）产业优势。一方面农民及农业企业整个群体的金融理念在不断提升，金融需求也在不断变化，农发行涉农的业务范围有不断扩大的可能，同时，农民及涉农企业的整体素质在不断提升，为农发行选择和保有优质客户提供了客观条件。另一方面随着商业银行的改革，农信社、农业银行、邮政储蓄有、国开行等商业银行支农力度也在不断提高，在小额信贷、村镇银行建设等新方式上不断尝试，农发行作为调节农村金融的主导型银行，可以加强同业合作，三方共赢。
（4）战略优势。农发行在近年来加大了内部改革的力度，先后制定了三年内部综合改革和五年发展计划，并取得了一定的成效。在2015年，农发行最新的改革方案已经获国务院批准并已于年初开始执行。这一系列的战略调整为农发行在今后的发展确定了清晰的目标，从战略层面上重新为农发行的改革转型提供了方向性的引导。
（5）政策优势。国家对于中国农业发展银行的运行和发展非常重视，从2004年以来，连续十一年中央一号文件都对农发行履行职责提出明确要求。同时多方制定的农发行外部配套改革方案以及获批的农发行改革实施总体方案，都为农发行改革发展创造了良好的政策环境，优良的政策环境为农发行的改革转型保驾护航。
3.1.2 劣势分析
（1）历史遗留问题严重。虽然按照规定进行了消化，但地方财政与企业自主消化部分依然进度缓慢，农发行政策性挂账依然较高。这直接影响了农发行资金的流
中国农业发展银行改革转型的必要性
动性，这也是农发行一直未能有效市场化成为真正市场经营主体的原因之一。同时部分地市在低价收购主要粮食品种的过程中形成亏损，大量不良贷款的存在整体上影响了农发行的资产质量。
（2）业务审批流程繁复。农发行由于其特殊的政策性特征，在业务审批流程上有业务少，审批严，流程多，发放一笔贷款周期长的特点，每笔贷款都要层层审批，考核，最后由省级分行决定是否执行，从申请贷款到贷款发放利用都要用1个月的时间去走流程，并且贷款发放后管理生硬死板。这样的管理体制势必会影响农发行的办事效率，而且这样的集中管理体制来管理现代商业贷款可能会出现官僚主义，道道设卡的尴尬局面。
（3）公司治理不完善。农发行至今未能简历现代金融企业制度。作为国有独资政策性商业银行，农发行依然实行的是行长责任制的模式，而全民所有的产权主体造成了实际主体缺失，监管与利益约束机制缺失。当前，国家采用通过人民银行、银监会、财政部、发改委、审计署、中组部等政府部门行使出资人权利。这种多头管理的方式，使得农发行管理层对于其职能的履行及自身经营发展没有更充足的发展改革动力，尤其是对金融资产本身安全性、盈利性不足够关心，从而造成了经营活动的低效。
（4）人才管理机制落后。随着整个金融行业的发展，金融业务已经发生了翻天覆地的变化，然而新形势下农发行的人才管理机制却依然沿用老办法。首先，农发行员工总量没有得到适当的扩充。其次，部分员工对现代银行管理、涉农企业财务、经营管理、业务营销、项目评估、信息技术、法律等新知识不熟练。最后就人力资源管理来说，农发行仍然实行的是行员等级工资制，工资和费用的管理没有与业绩挂钩，导致员工积极性的调动主要依赖行政手段和思想政治工作等单一的手段。
（5）法律缺失。农发行是依据《中国农业发展银行章程》成立和运营的，至今依然没有一部针对政策性银行国家法律。农发行的运行方式，资金来源，业务范围，金融机构性质以及其在金融体系中的地位都未能得到法律的保护。稳定性较差的政策性通知对于农发行整体战略的制定实施以及发展转型的持续动力支持都显得不够。同时监管机构在监管过程中也更多是参考商业银行的监管办法进行监管，无法充分考虑农发行作为政策性银行其自身的特殊性，造成了监管不力的现象时有发生。
3.1.3 机会分析
当下，农村建设、农业发展是中央和国务院以及省市级行政单位重要的工作之一，惠农政策相继出台，支农力度不断加深。农发行在国家政策导向的引领下，加快了外部配套设施及服务的改革，全面的改革实施方案也已经得到了批复，并正式开始实施。该方案涵盖了农发行履行职能、完善体制、外部配套改革及内部深化改
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中国农业发展银行转型改革研究
革的方方面面。这一改革全面实施将为农发行的发展提供难得的历史机遇，对其定位的明确、业务的清晰、功能的突出、资本的充足、运营的安全，以及可持续发展能力等方面带来革新。
3.1.4挑战分析
（1）风险因素。经济危机爆发至今，世界经济依然在缓慢复苏的过程中，我国经济受其波及经济形势依然严峻，平稳发展难度较大。在这样的大环境下，农业市场风险加剧，农产品供求失衡、价格波动大、自然灾害频发、农业保险普及率低，种种因素导致农发行业务开展及资产状况都将面临诸多不可控因素及风险。 （2）政策变化。农发行作为政策性银行受政策影响较大。目前我国对于金融的宏观调控政策灵活性增强、力度加大，加之金融市场本身复杂多变的特征，农发行在适应政策变化、适应市场变动、完成政策使命、发挥重要作用等方面面临新的挑战。
（3）竞争加剧。随着调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策在全国范围的实施，农村信用社、农业银行、邮政储蓄等商业银行已经在逐步调整支农政策，形成了与农发行的竞争关系。同时也造成了客户选择范围的扩大，尤其是资信好、实力强有发展潜力的优质客户成为各大金融机构争抢的对象，各种有针对性的优惠政策的出台，削弱了农发行原有的竞争优势。
（4）筹资难度大。农发行在利率市场化环境下面临着严峻的筹资困境，自2013年7月以来，利率市场化进程加快，农发行筹资成本显著增加。上文已经指出，农发行主要依靠发行金融债券筹集资金，成本高。财政渠道筹集资金一直没有顺利实施，除了粮食风险基金外，其余各项资金均没有通过农发行实施。在不能够吸收居民存款的前提下，吸收同业存款成本高，期限短，且稳定性不足。
3.2转型的必要性
（1）新业务与落后的管理流程之间存在矛盾。农发行由于其政策性特征，在很长一段时间内业务类型都相对单一，审批严格，流程繁琐，贷款发放周期长是其管理流程落后的典型特征。随着近几年农发行在新农村建设中发挥越来越重要的作用，其业务量显著增加，业务类型更加复杂，落后的内部管理已经成为制约其业务扩张的主要因素。老的政策性贷款的申报、审批的管理流程、集中管理的体制以及贷后监管缺失等情况急需改变。
（2）人才缺口阻碍农发行竞争力的提升。随着整个金融环境的变化与发展，对于金融人才的综合性要求越来越高。农发行在自身业务发展的同时，对于人才的培养没有得到相应的重视。未能适时扩充人才，调整人才梯队的知识结构及年龄结构，
中国农业发展银行改革转型的必要性
造成目前对于设计现代银行管理、产品设计、业务营销、信息技术等相关人才存在巨大缺口的局面。同时内部管理的落后和有效激励机制的缺乏，造成内部提升困难，外部补充缺乏吸引力的人力资源现状。其内部管理的机制和效率都需要通过改革得到提高。
（3）风险控制水平相对较低。农发行由于其政策性特征，在很长一段时间内主要从事最基本的政策性信贷业务，虽然其针对信贷风险有相应的风险控制措施，但整体上并没有建立起完整的风险识别、评价、预警和检测系统，银行内部也没有形成全员的风险控制意识。随着业务类型的不断发展，目前已有的主要针对信贷业务的风险控制体系显然不足以应对。尤其是中间业务和投资业务的逐步发展，对于其风控能力和体系建设提出了新的要求。
从以上几点我们可以看出内部治理结构调整是中国农业发展银行改革转型的重点方向之一。
（4）利率市场化改革的影响。利率市场化对于政策性银行的影响是显而易见的。在市场化进程越来越深入的前提下，农发行的传统信贷业务将会受到商业银行的冲击，如果不进行改革转型，在利率市场化全面实施之后其收益降低、利润减少将是大概率事件。提前有针对性的做业务调整，改革转型，减少利率市场化的冲击是农发行的必然选择。
从以上分析来看，由于农业的特殊性和重要性，中国农业发展银行的政策性职能定位不能改变。农发行依然是我国在经济发展过程中用以应对市场失灵及解决农业发展中遇到的各问题的良好工具。同时，要根据外部坏境的需要及时调整政策性职能的定位和发挥方式，提高其支持农业农村建设的水平和能力，并最终为国家农业发展做出其应有的贡献。
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中国农业发展银行转型改革研究
4国外政策性银行转型介绍和经验借鉴
4.1国外政策性银行业务转型介绍
4.1.1法国农业政策性银行发展概况
法国是世界上最早成立政策性银行的国家。法国农业政策性银行主要是法国农业信贷集团，该银行在组建初期，政府在财政政策和启动资金方面给予了大力的扶持。随着其自身的不断发展、经营转型，法国农业信贷银行逐渐和政府脱离，到1988年，该银行以及转变为一家私营公司。2001年，法国农业信贷银行成功上市，其业务重点从小额农贷转移，非农贷款成为信贷主体。但同时，其政策性银行的职能并没有丧失，依然承担国家制定的政策性业务。至2014年底，该银行已经发展成为一家国际性综合银行集团，其资产规模位居全球第7位。
法国农业政策性贷款项目有以下几种：
（1）青年农民贴息贷款。发放对象为在农村安家的年轻农民，鼓励年轻人从事农业工作。
（2）农业现代化特别贷款。发放对象必须参加“PAM生产资料现代化计划”，并由此鼓励生产资料的现代化和多功能农业的发展。
（3）养殖业特别贷款。发放贷款的对象主要是政府鼓励的养殖行业以满足农民发展养殖业所进行的必要投资而专门设立的。
（4）特别作物栽培贷款。是针对具体的特种作物栽培而发放的贷款。 （5）公用农业生产资料特别贷款。旨在鼓励农业合作组织购买、更新农业生产资料。
（6）农业灾害特别贷款。针对各种自然灾害的受害农民，减少其损失并鼓励他们尽快恢复生产。
（7）保证金贷款。减少由于欧洲共同农业政策调整或某农业生产领域的危机给农民带来的不利影响。
从以上贷款项目可以看出，法国农业政策性贷款的业务范围比较广泛，设计对象有农业的发展、经营者的自主经营、农村各种经济合作组织的支持等方面，同时对于自然灾害和产业危机有针对性的设计了贷款产品。
法国农业政策性银行的主要特点：
（1）业务多元化。法国农业信贷银行在城里最初资金完全来源于法国中央银行，业务范围也仅仅是的政策性贷款的发放。度过了最初的发展阶段，法国农业信贷银行从筹资方式开始转变，吸收活期存款，同时发放中长期贷款，并逐步开始对业务
国外政策性银行转型介绍和经验借鉴
方向的转型。先后涉及储蓄、投资、长期贷款、担保租赁等各项金融业务。发展至今，基于享受国家财政优惠和补贴，法国农业信贷银行既发放普通贷款，也发放优惠贷款，并大力发展中间业务，迅速提高收益也逐渐模糊了政策性银行和商业银行的职能业务界限，目前该银行已经具备对其他商业银行的竞争能力。
（2）合作金融的组织体制。法国农业信贷银行属于国有，参与制定相关政策，同时履行管理、控制和协调基层地方信用社业务活动的职能。而地方信用社属于互助合作性质，实行地方自营政策。
（3）内部管理灵活。基于合作金融的组织架构，在业务发展和财务支持也有自己的特色。业务上，长期资金的募集和两年以上的中长期信贷由总部经营，以支付财务手续费的方式委托地方分支机构办理。财务上，总部和地方性分支机构分别执行预决算，如果个别地区银行出现亏损，总部根据客观情况进行评估予以资助和补贴。提高了整个组织架构的运作效率，分别核算的机制也有利于银行绩效考核和激励管理。
4.1.2巴西农业政策性银行发展概况
巴西和我国一样是传统的农业大国，农业在国民经济中占有举足轻重的地位，同时两国又同时都是发展中国家，市场经济发展水平相对较低。在农业政策性银行的政策和实施方式上有较多可对比和借鉴的地方。20世纪90年代以来，巴西农业得到了较快发展，在国际农产品市场有较强的竞争力，除了自然资源优越，更重要的原因是巴西政府对农业采取了一系列扶持政策，其中政策性信贷支持对农业发展起到了重要的作用。
巴西发展银行是巴西唯一的政策性银行，本质上它是一家批发银行，一般金额较大（超过1000万雷亚尔）的项目由巴西发展银行自己办理，其他的项目，则转交由其他金融机构代理。巴西发展银行其政策性贷款主要集中在三个方面：一是对较大型农业企业的贷款。二是支持主要农产品出口业务。三是委托其他银行办理小农户发展。作为唯一一家政策性银行，巴西发展银行对农业的支持除了直接提供贷款外还从以下三个方面对农业发展提供助力。
（1）政策引导作用。巴西发展银行对于政府政策的传达与落实起到传递者的作用。每年，农业部、财政部确定优先支持的贷款项目，由巴西发展银行对外公布，接着代理行从中进行选择，最终保证政府农业政策的落实。
（2）为其他银行提供用于农业信贷的资金。很多商业银行都有来自巴西发展银行的资金，间接的对农业发展提供信贷支持。
（3）直接扶持农业企业发展。巴西发展银行会购买一些大型或者重点发展的农业企业的股份，并不完全以投资为根本目的，而是向企业注入资金，扶持农业的发
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中国农业发展银行转型改革研究
展。
巴西农业政策性金融之所以取得很大的成效，离不开严格的监管制度。为了保证农业信贷政策的落实，巴西中央银行对各商业银行执行农业信贷政策的情况采取了严格的监管措施。
（1）监管及时。巴西中央银行对农业信贷资金的运用情况实施及时监控。第一，中央备份制度。每一笔商业银行发放的农业贷款都必须在中央银行备份，第二，央行上报制度。农贷组合情况按月要上报中央银行。通过这两方面的严格监控，中央银行对农业贷款的投放情况和税收余额情况掌握的非常清楚。
（2）内外审计结合。中央银行和农业部专门组织了联合检查组，对农业信贷政策特别是扶持小农户的贷款方案进行跟踪检查，随时审计。同时，个商业银行也依据政策要求组织检查组，加强内部审计，对农业贷款的运用情况进行监督，防止贷款被挪用。
（3）惩罚严格。中央银行针对可能出现的农业信贷政策不落实或者落实不到位的情况制定了严格的经济处罚方案。农业贷款比率不达标，需要将不达标部分按照无息存款的方式缴存在中央银行一年。又比如如果银行吸收的农民存款没有全部返还至农业，将会对其进行惩罚措施。
4.1.3日本农业政策性银行发展概况
日本是政策性金融实践最为成功的国家，二战之后，日本经济迅速崛起，与其政策性金融发挥的强大作用不可分割。日本的政策性银行包括两大部分，一部分是由三家长期信用银行组成，另一部分简称“两行九库”由政府出资建立，各自向特定的行业、部门提供政策性融资，而融资的来源则主要是政府的邮政储蓄资金然而，行政化主导与政府过度干预也是的政策性金融机构为日本金融体系带来了严重的潜在风险。
日本在1961年制定了《农业基本法》，该法律的颁布是日本政府加强对农业进行政策性扶持的标志。日本的政策性农业，最重要的措施是实施补助金制度。补助金的来源主要有两个方面，一是无偿的政策性投入，二是有偿的政策性融资。
日本农林渔业金融公库是唯一一家农业政策性金融机构，主要职能是提供农林渔业发展和稳定食品供应需要的长期低息贷款。在整个发展过程中，日本农林渔业金融公库的职能发生过几次转变，最早，主要目标是提高农业生产效率，并促进土地改良等。之后，随着大工业化和经济飞速成长，该银行的目标转移到减小工业农业和基层部门从事着的收入差距。通过融资项目帮助农业部门提高生产效率，促进大规模农业生产，从而实现缩小收入差距的目标。
具体来说，日本农林渔业金融公库作为农业政策性银行，其自身发展有如下几
国外政策性银行转型介绍和经验借鉴
点特征：
（1）引导其他金融机构支持投入。从提高满足客户需求能力的角度出发，公库引领私人金融机构、农村合作金融机构、贷款公司等其他金融机构更好地发挥支农作用，并通过制定行业分析报告和农业评分系统，在信息提供、技术援助等方面提供服务，帮助金融机构更好地进入到农林渔业的信贷领域。较好地体现了政策性银行的导向和引导作用。
（2）强化发生灾害或遭遇危机的应急支持。公库在农林渔业经营者遭遇困难，甚至于发生台风等自然灾害时，积极发挥政策性银行作用，支持相关经营者个人或者实体实现复苏，并在贷款期限和利率方面给予优惠。
（3）注重提供信息等非信贷支农服务。在提供信贷支持的同时，公库积极提供其他服务，包括行业分析报告和农业评分系统，同时还为客户群体之间的产销衔接、业务合作、信息交流等提供支持，如为农业企业举办产品展览会、开展管理知识培训、资格考试、对新进入农林渔业领域的相关机构提供经营策略、信贷方案等方面的技术援助等。这些措施既促进了农林渔行业的发展，也培育了自己的客户。
4.1.4美国的农业政策性银行情况
美国是当今世界上最发达的国家之一，基本上是一个自由市场经济国家。但在美国依然存在多种形式的政策性金融，其中农业政策性银行体系是其中较为重要的一个部分。美国农业政策性金融体系可以从互助合作性质的农业信贷机构体系以及政府农业信贷机构两个部分进行分析。
根据《1916年联邦农业信贷法》、《1933年农业信贷法》等，全美被划分为12个李兰帮农业信贷区，每个区又有一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行。这些政策性金融机构由联邦政府独立机构—农业信贷管理局领导、监督和管理。这一系列合作性质的农业信贷机构主要为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务，并且通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施政府农业政策，以弥补市场机制对应付农业危机与调整农业生产的不足。这三家机构虽然成立最初都是政府投资，但目前都已经将政府股本全部归还，所以性质上来讲属于互助合作性质的农业信贷机构而非政府农业信贷机构。
专门的农业信贷机构是指农业家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局三个金融机构。
其中农业家计局是最主要的农业政策性信贷机构，它不以盈利为目的，只有在借款人无法从商业银行和其他农业信贷机构借到贷款时，农业家计局才给予支持，具有比较浓厚的政策性色彩。其宗旨是：创立自耕农户、改进农业生产、改善农民生活。其贷款具有条件性、中长期性、低利性、高风险性等特点。
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中国农业发展银行转型改革研究
商品信贷公司成立最初是为了应付农业危机实施的旨在提高农民收入、培育高效率、有秩序的农产品销售体系的紧急农业计划。期待利用金融手段，扩大需求，控制农业生产，对农产品销售和生产实行政府干预和调节，缓和农产品过剩危机，具有很强的政策性特征。其资本金全部来自于国家国库，其资金的运用主要是提供贷款和支付补贴，对借款人的要求是遵守农业部休耕计划和分配面积的农业生产者。
农村电气化管理局为农业部下属机构，其任务是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于架设电线、组建农村电网、购置发电设备、发展通信设施、提高农村电气化水平。其资金来源完全由政府提供，贷款期限长，利率极低，有浓厚的政策性特征。
美国的农业政策性金融体系分类有其显而易见的特点，法律依据明确，体系构建完整。为其在农业这一特定领域规避市场风险，调节市场失灵造成的损失，维持农业稳定发展，发挥了重要的作用。
4.1.5泰国的农业政策性银行情况
泰国的农业政策性金融机构的法规、制度和政策比较灵活，对于发展中国家而言，该特点有其优越性，其灵活的政策能够随着整个经济形势以及农业生产经营活动的情况变化进行适当调整。农业合作社银行是泰国唯一一家农村政策性金融机构。其成立于1966年，是一家完全由政府所有的农业性发展银行，由财政部直接管理，成立的主要目的和职责是直接或者间接地向农民和农业部门提供信贷支持，帮助农民和农业部门提高效率、增加收入并为农民提供存款服务。其金融体系结构模式呈现出金字塔式的层级架构，而从内部管理体制上来看采用了总分行制的管理方式。
泰国农业合作社银行最典型的特点是资金来源渠道广泛，主要由以下几个途径： （1）存款。该银行通过储蓄存款和定期存款账户吸收公众存款，占比约为28.5%。其余部分为商业银行存款。泰国银行出台相关规定，要求商业银行应将一定比例贷款放给农业部门。
（2）票据贴现。该银行以低于市场贷款利率的特许贴现率向泰国银行进行票据贴现和再贴现来获得资金。
（3）对外借款。借款主要来自世界银行、日本海外经济协力基金会和美国国际开发署等。泰国作为一个发展中国家，国内资金不足以应对经济建设庞大的资金需求，因而转向利用外资。泰国政府提供担保鼓励银行发行债券、向国外政府或者国家金融机构借款，并取得了良好的效果。
（4）政府资金，该银行作为政府金融机构，定期从政府获得财政预算拨款。同时，政府还从“农民援助基金”中为其提供大金额的无息贷款以支持农业发展。 （5）发行债券。近几年来农业合作社银行开始加大对内债券发行的力度。但是
国外政策性银行转型介绍和经验借鉴
由于其国内金融市场目前处于成长状态，不够规范和发达，因此该渠道资金来源比例占比较小。
从功能上而言，泰国的农业政策性金融体系功能比较完善，不仅具有融资、弥补、扶持和倡导农业发展的功能，还具有商业银行典型的服务功能。该银行在提供贷款服务之外，还提供技术和信息服务，以保证政策落实到位，其发放的专用贷款的使用效率和效益。农业合作社银行的总行对合作社的运营发展提供咨询和意见传达，而其分支机构则直接面对农民，为其提供农业经济技术的咨询服务。总分行相互配合在政府推行“在缺乏金融机构的地区建立农业合作社”的计划中扮演着政策推手的关键角色，真正实现了上传下达政策落实到位的推动职能。对于发展中国家农业政策性金融机构的建设和改革提供了很好地示范和借鉴经验。
4.2经验总结
通过以上对发达国家以及发展中国家的农业政策性金融体系概况的分析和回顾，我们可以总结出一些成功的经验，得到一定的启示，并用于指导我国农业发展银行的改革和建设中。
4.2.1强化法律授权与制约
法律的有效保障是农业政策性金融支持农业发展的重要手段。国外政策性金融的发展普遍都伴随着比较规范的法律规定，从机构成立，到业务范围的划定，基本都由法律法规做出相应规定。立法先行，加强监管，处理好法律对实际情况变化的适应性问题，从而将政策性银行和商业性银行有效的进行区分。明确指出政策性银行与政府之间的关系以及政策对其支持力度，从而使其在日常的经营活动中能够做到有法可依，避免更多地主观认为干预，促使其在支持国家整体农业发展过程中发挥出真正的价值。另一方面，相关法律的制定也能保证对其政策性银行的监管有效。使得监管部门有法可依、依法监管，整体上降低政策性银行的个体风险和金融机构系统风险。这一点上尤其突出的是日本的政策性金融法律体系，其遵循专业性立法的原则，在考虑不同的政策性金融机构分属不同的特定领域，具有不同的经营方式和业务支持重点的情况下，基本做到一个政策性金融机构适用一部法律，形成了一套完整的立法体系。
从国外的这些成功经验里我们看出政策性银行只有在法律基础上建立和运营才能保证其独立性，我国没有一部明确的政策性银行法律法规，政策性银行职能定位及业务开展缺少依据与保障，造成政策性银行在日常的运行过程中，所受到的外部影响与干预较多，严重阻碍了其正常的改革与发展。因此，尽快制定颁布相关的法律法规是我国政策性银行改革的当务之急，是解决现有诸多问题的根本措施。
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中国农业发展银行转型改革研究
4.2.2融资方式和融资模式的多元化
资金的稳定是农业政策性银行持续发展和稳定发挥其职能作用的前提条件。从上述介绍的各国农业政策性金融的情况来看，各国都结合了自身的国情积极开拓融资渠道筹集资金，保证农业政策性银行的资金来源。
上文的总结中我们看到目前政策性银行的融资渠道主要集中在发行债券、借款、吸纳存款和资本金补充四个方面。目前来看各农业政策性银行融资的主要渠道依然集中在发行债券上，包括在国外资本市场发行债券以及在国内资本市场发行债券。我国的农业发展银行主要依赖在国内资本市场发行债券，但是由于国内资本市场依然不够成熟存在一定的缺陷，以及过于依赖这一融资渠道，造成融资成本过高以及资产负债期限错配的风险。
目前的政策性银行的融资模式主要就两种：一种是财政融资，一种是市场融资。 农业政策性银行作为政府宏观调控的一种工具，很多情况下需要财政政策与金融政策高度配合以实现国家宏观经济目标。因此，财政融资体现了政策性银行的定位和职能，是融资模式中不可或缺的部分。比如日本农业政策性银行就高度体现了财政出资这样一种融资模式，根据国家的政策和法令，采用中央与地方财政拨出资金、利息补贴等优惠方式注入财政资金，日本的农林渔业中央金库一半以上的资本都由政府提供，形成政府金融。再比如法国的农业信贷银行，通过政府给予的政策性贷款利息补贴融资。法国政府每年对其给予的利息补贴占全国农业财政预算的20%-30%。
从我国的实际出发，农业发展银行作为唯一一家农业政策性银行，可以依靠国家信用保证，更加有效地动员储蓄，充分利用社会闲置资源。尤其是利用国家信用从外国融资，例如在国外市场发行债券，由于其政策性的特质从而具有一定的竞争优势，可以用较低的成本获得较大数额的资金。
4.2.3管理模式和内部激励
一般来说，在市场经济条件下，一般经济主体本身具有利润最大化或者效用最大化的充分激励，因而无需构建专门的激励机制。但是由于农业政策性银行固有的特点决定了无法获得充分的激励，如何设计有效的内部激励机制从政策性金融诞生之日起便与之相随。盈利性和社会性的协调是政策性金融普遍面临的问题。
国外的农业政策性银行在改革过程中普遍采用了制定法人治理结构来提高其运作效率，一定程度上有利于银行处理好各业务参与者之间的关系。主要趋势采用三方制衡的方式：
（1）成立由政府和银行负责人两方组成的董事会，建立多数表决的法人治理机制。
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（2）建立管理者委员会，负责银行的具体运营及政策落实。 （3）建立监督委员会，产权所有者对银行的实际管理层进行监督。
而有些农业发展银行并没有直接采用法人治理的模式，而是通过特别账户来实现转向管理，达到政策性业务和其他商业性业务隔离的目的，从而在内部激励和管理效率上也得到了同样地促进和提高。比如泰国的农业合作社银行，就是通过对政府指定业务实行分账管理的模式。该银行通过合同的方式与专项业务委托方建立合同关系，同时设立专门的董事会对其进行管理、执行，并对业绩负责。
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5中国农业发展银行业务转型的建议
5.1完善治理结构
前文我们从改革动因出发进行了目前农发行改革必要性的分析，并总结了国外农业发展银行改革的主要成果，在此基础上我们得出农发行在业务范围扩大后，必须针对内部控制制度进行改革，建立起规范的经营管理制度、内部控制体系和风险防范机制。
5.1.1建立合理的企业法人治理结构
中国农业发展银行虽然是政策性银行，但其本质依然是银行类企业而非政府部门。它是市场化的微观主体，合理的企业法人制度依然是必要的，可以参照《公司法》的规定结合农发行的实际情况建立企业法人治理结构。
第一，成立董事会。对银行的经营发展的重大问题行使协调、决策及监督职能。董事会可以直接对国务院负责，对于农发行政策性职能的作用发挥进行重点监督。而银行的日常运营则按照市场模式运作，参照商业银行的运作机制，在用人机制、薪酬管理和业务管理方面进行内部改革。
第二，设立监事会。监事会主要职能一方面是加强对董事会及银行高层管理职能的履行情况进行监督，另一方面是对银行日常财务活动进行监督，从而促进决策有效和财务管理水平，保证内部治理机制的完整有效。
第三，建立审计委员会。内部审计委员会要具有独立检查评价内部控制制度的权利。高效的内审工作，对于促进改革提高经营水平有很大的作用。同时参照企业管理，坚持外部审计与内部审计相结合的完整审计体制。
5.1.2加强风险管理
中国农业发展银行最近几年通过风险管理委员会，积极加强全面风险管理体系的建设。但到目前为止，农发行的风险管理工作依然比较落后。风险管理改革的关键点是将已经制定颁布的风险管理制度和规范落实到位，明确各级分行、各个部门的风险管理职责。首先，建立以风险管理委员会为核心、风险管理部门项协调、各个相关职能部门具体落实的风险管理组织架构。其次，建立健全内部控制、决策控制、监督评价的整套制度体系，强化风险管理实施的制度基础进而全面推进风险管理。最后，在各个分支机构设立风险控制管理的专门岗位，建立独立风险报告的上传下达途径，构建事前防范、事中监督、事后检查的风险控制机制。
风险构建机制完善的同时，还需要从全体工作人员的风险意识培养上着手。在实际工作中，制度需要人来执行，仅仅有完善的风险管理制度和体系是不够的。需
中国农业发展银行业务转型的建议
要不断加强对银行工作人员的风险意识教育，风险管理部不仅是风控部门的职责，而是全体工作人员共同的职责。
5.1.3分地区有侧重进行农发行的改造
中国农业发展银行作为政策性银行，缩小地区间农业发展差异是其职能之一。目前来看我国东西部经济发展差距很大，一方面与自身资源特点有关，但同时也与多年来国家战略政策倾斜有关系。先发展东部沿海地区经济，随后由其带动西部经济的发展是国家的主要经济发展战略。目前来看资金、人才、技术上，东西部差距依然很大。因此，商业性金融主要倾向也非常明显。而农业发展银行作为政策性银行应该加强对西部地区的资金和政策倾斜，首先改革中西部的分支机构，发挥其引导作用，在自身加大投入的同时，引导商业性金融的资金回流，将东西部经济发展的差距缩小。
中国农业发展银行在组织架构上也可以有针对性的进行调整，加大基层农发行的建设，可以结合农村信用合作社的股份改革同时进行，考虑将农村信用合作社纳入农发行控股或管辖的范围。对于市级以上的农发行分支机构以及基层的农发行机构管理试行不同的管理体制。原有的市级以上的分支机构依然按照现有的管理体制进行运作，而基层机构可以采用合作经营将部分项目下放，采用项目代理的方式与农村信用合作社或者邮政储蓄银行合作。
5.1.4建立健全绩效考核机制
目前中国农业发展银行的绩效评价不管是政府部门的评价、中介机构的评价还是自律性评价，更多的是参照对商业银行的评价模式进行的。该评价方式必然会引导农发行重视业务扩张和盈利能力提高，容易忽视其特有的最重要的政策性职能的实现情况。因此，应该结合农发行自身政策性的特征，从战略层面出发综合权衡定量标准和定性标准，设置农发行专有的绩效评价考核体系。
第一，强化政策性功能，兼顾经营效益。政策性只能的履行是农发行最重要的职能。因此在进行绩效评价是要综合考虑政策性目标及经营效益，全面反映农发行综合绩效情况。
第二，兼顾各个利益相关者的利益。与中国农业发展银行的相关联的利益群体有财政部、人民银行、银监会，行内员工以及地方政府等。其各方关注点也不尽相同，因此在建立绩效考核体系时要体现各方利益诉求。
第三，定量指标与定性指标相结合。定量指标因为其具有规范、简便、不受主观因素干扰等特征，在一般组织机构建立绩效考核体系时被强调和重视，但是农发行由于其政策性特征与商业银行及一般企业存在很大差异，因此，必须要设置定性指标对定量指标进行补充。
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5.2尝试分账经营或建立母子公司
目前中国农业发展银行在处理商业化业务的管理上没有明确管理模式。由于其是政策性银行带有国家信用和国家风险承担的特性，如果不加限制的采用市场化管理进入商业金融领域，极易容易造成不公平竞争情况，并且违背了政策性银行成立的初衷，同时，也容易产生道德风险。因此，必须建立相关制度，确保农发行政策性业务和商业性业务严格分离。为了达到这一目标，我们借鉴目前国际上采用的主要有两种模式：母子公司模式以及分账记录模式分别进行介绍和分析。
5.2.1建立母子公司
成立母子公司是指政策性银行通过建立独立法人的母公司和子公司这样一种公司制模式来实现政策性银行商业性业务和政策性业务的隔离。母公司主要体现国家战略意图，由国家完全控股，采用完全政策性银行运作管理方式，非盈利性非市场化运作。子公司则可以分别设立从事投资业务、资产管理业务、长期商业信贷业务的若干子公司，分业经营。母子公司之间财务独立，采用不同的治理结构和股权结构，母公司对子公司实行股份制管理，从制度到运作模式到财务管理等各方面清晰分离政策性业务和商业性业务。
借鉴企业里集团公司管理的模式成立母子公司的方式对农业政策性银行进行改革，改革范围广，业务隔离彻底，但是涉及人力资源成本增加，银行内部机构的调整，法律手续的变更等等原因，其改革风险与改革成本都相对较高。对于农发行而言目前实施建立母子公司的改革方式难度较大。
5.2.2分账经营
由于农业政策性银行的业务领域比较单一，国际上很多农业政策性银行并没有设立专门子公司的方式进行管理，而是采用了分账管理模式进行专项管理，从而实现将政策性业务与商业性业务完全隔离的目的。对于中国农业发展银行而言相比建立母子公司分账管理模式更值得尝试。
首先，在财务管理和绩效考核上设立专项的账号管理体系，通过不同的账户将政策性业务与商业性业务分开。
其次，对于政策性业务，采用国家账号进行管理，按照农业政策性银行管理方式对国家账号进行管理，享受补贴和财政优惠政策。同时对于资本金的补充按照政策性银行的标准执行。
再次，对于商业性业务，采用银行账号进行管理，在配合农业产业政策的前提下，实现自助经营，着力发展商业金融。运作依据可以参考《商业银行法》等运作，不再享受国家关于农业政策性银行的优惠政策和补贴。对于资本充足率可以参考商业银行标准，低于国家账号的资本金充足率比例。
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采用分账经营的模式一方面可以继续强调农发行的政策性特征，在此基础上可以促进其业务结构的转型，从集中在粮棉油收购信贷的主要业务转型至服务于农业生产全过程的服务性银行，加大在农村、农业开发和农户服务领域的金融业务，更好的提升其金融服务的完整性和高效性。
5.3提升融资管理水平
5.3.1资金来源拓展
充足、优惠和稳定的资金来源，是农发行发挥其功能作用的前提和基础。目前农发行的资金来源单一，筹资方式与手段缺乏，需要积极优化和拓展市场化的投融资渠道。从各国成功经验来看多元化的筹资方式不仅能够相对减轻财政压力和负担，而且能够降低金融风险，保证农业生产经营资金的供给。结合我国的具体情况，一方面我国金融市场发展历史较短，规模较小，完全依赖国内金融市场融资很难筹措到足够的充足的稳定的资金。同时，我国财政资金紧张，农发行目前不可能回到完全依靠财政拨款的方式获得其运营发展需要的资金。因此，农发行需要通过创造性的发掘新渠道筹措资金。一方面，可以通过转换邮政储蓄存款有效吸收其作为资金的来源之一。同时，可以加大在国际市场上建立畅通融资渠道的力度。
5.3.2资金运用管理
中国农业发展银行具有特定的业务领域和对象，与商业性金融不同。因此其资金运用主要是为了实现政府的战略目标，只求职能实现保本微利，甚至亏本也在所不惜。目前农发行在“三农”建设中发挥着积极作用，而其相关资产业务最大的特点是期限长、风险高、额度大、贷款条件优惠。因此，对于资金的运用需要加强管理，以规避其盈利性动机导致的政策性金融活动的低效率。因此资金运用中必须坚持公共性原则和政策性原则不动摇。
由于目前农发行金融业务资金供需存在较大缺口，因此我们对于资金运用可以更多的发挥其引导性作用。
第一，可以通过与一般金融机构的合作，给予金融机构提供担保和贴现的方式引导其参与到符合农业政策性意图的业务中来。
第二，可以通过联合贷款的方式，以小博大，达到支持和服务“三农”建设的目的。
第三，可以借助投资手段来表明政府的支持意愿，从而吸引投资，促进商业性金融机构的积极跟进。
5.3.3资金监管提升
上文在资金运用管理中提到，由于农发行的政策性金融特性，如果没有严格的
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监管机制和惩罚措施，将很难避免政策性支持职能的低效，进而难以保证其职能的实现以及国家大力支持“三农”建设发展的政策意图和战略目标。因此，必须加大资金使用监管的力度，进一步落实对于市场化业务、中间业务的分账经营和分户监管。对于业务界限模糊确实难以界定的，可以通过政府、监督部门以及农发行共同组成决策委员会共同商议业务的实质归属以及享受政策优惠的程度。
5.4促进农业政策性立法出台。
目前我国对于金融立法已经越来越重视，但接连颁布实施的一系列法律大多是针对商业性金融的，而从前文的分析和国外农业政策性银行的改革经验来看，有法可依对于农业政策性银行的长期可持续发展有着至关重要的作用。只有做到了这一点，才能真正保证中国农业发展银行贯彻政府的政策目标，实现支持农村建设农业发展的重要职能。
5.4.1立法原则
第一，重视农业政策性金融立法，坚持专业性单一立法原则。政策性银行与商业性银行都属于独立的法人机构，彼此之间不存在隶属关系，因此，在立法上应该享有平等地位。同时，农业政策性银行是在农业发展和农村建设这一特定领域从事金融活动的，因此需要有针对性的运用专门的法律法规来进行限定。
第二，国家信用为基础并由国家承担最高风险的原则。从农业发展银行设立动因来看，其是为实现政府特定目标而设立的。从资本来源看，农发行是由政府出资建立的。因此在立法中需要强调中国农业发展银行的国家信用特质以及由国家承担其最高风险的原则。
第三，建立不同于商业性金融的特殊监管结构和权力机构。目前我国三大政策性银行和商业性金融机构统一归于中国人民银行和中国银监会监管。但是政策性银行以贯彻执行国家产业政策、经济政策、社会改革等为其主要职能，而不以利润最大化为首要追求目标，因此，不应将对商业性金融机构的国家强制性监管与政策性金融机构的特殊监督结构混淆。
5.4.2立法内容
“一行一法”是政策性金融立法的特殊体制，因此本文在此尝试在总结国外立法状况的基础上针对中国农业发展银行的特殊情况具体分析其立法的可能方向及内容，以期对农业政策性金融立法的实践有所益处。
（1）名称及定位。综合来看，各国对于农业政策性金融机构有银行、金融公库、基金、公司等一系列不同的称谓。这些名称的出现与其所在国家的经济情况及文化背景相关，并一定程度上体现了该政策性金融机构的定位，包括其资金来源、业务
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内容、与政府的关系等等。因此，这是立法中首先需要解决的问题。
（2）宗旨与职能。对于中国农业发展银行来说，其政策性金融机构的特性决定了其不以追求盈利为首要经营目标，其业务宗旨是充当促进农业经济发展，加快农村建设，保证农民生活水平提高的国家宏观调控的工具。这一宗旨是农发行开展业务活动的出发点和归属点。其具体职能是将业务宗旨进一步分解和明确。宗旨和职能的明确是界定农发行业务范围的基础，而目前国内针对农发行商业化的争论正是因为缺少法律对于农发行职能界定不清、业务范围模糊造成的。因此，这是农业政策性金融立法中第二个需要解决的问题。
（3）资本构成及归属。政策性金融立法要对中国农业发展银行的资本构成及归属进行明确界定，并设立相应补充或增加资本金的条款，以满足农发行持续稳健经营及业务扩张和发展的需要。
（4）资金来源和资金运用。中国农业发展银行作为独立的金融机构，其职能的实现需要以融资和资金运用为载体。农业政策性金融立法需要明确规定融资渠道并对各渠道来源比例进行限定，从而保证农发行有稳定可靠持续的资金来源降低其金融风险。对于资金运用的方向、领域、规则、条件等在农业政策性金融立法过程中需要进行明确限定，以规避其趋利风险，保证农发行的资金运用符合支持“三农”发展的政策意图。
（5）业务种类。农发行作为政策性银行，何种业务形式符合其政策性职能实现需要通过农业政策性立法来进行具体界定，从根源上尽可能规避金融风险。另一方面，由于政策性银行具有引导和扶持功能，因此需要在法律层面指出哪些业务种类是被鼓励的，哪些业务种类是需要限制运营的，甚至可以对需要慎重考虑执行的业务加一道审批控制程序。从规避风险和体现引导性功能两个方面进行业务种类的规定。
（6）税收减免。税收减免是财政对农发行的一种主要优惠措施，同时也是政府承担风险的一种具体方式。农业政策性立法中可以明确规定减免税收的方法、额度、时间期间以及税收减免的用途等，有利于保证农发行有用稳定可靠的低成本资金来源。
（7）权力机构与监督机制。外部权力授受关系、内部权力结构以及监督机制都是农业政策性立法中应该明确规定的内容。外部权利授受关系是农发行顺畅运行的基本条件。内部权力结构是其高效运行的保证，农业政策性立法需要对其内部治理结构有明确的规定。
（8）与政府及其他部门的关系。农业政策性金融法是调节农发行在运行过程中各种关系的法律规范，因此立法过程中必须对农发行与政府其他部门之间的关系进
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行明确界定。主要包括以下五个方面：与政府的关系、与财政的关系、与行政主管部门的关系、与中央银行的关系、与商业银行的关系以及与客户的关系。
目录
6结论与不足
6.1 研究结论
本文通过文献研究法、历史演绎法、比较分析法以及实证分析与规范性分析相结合对中国农业发展银行的改革转型进行了全方位的研究。得出以下结论： （1）中国农业发展银行作为我国唯一一家政策性银行，在内因与外因的共同作用下需要进行改革转型。
（2）通过分析国外改革转型的情况，从法律授权与制约、融资方式和融资模式、管理模式和内部激励三个角度总结出可供我国农业政策性银行转型借鉴的成功经验。 （3）从治理结构、管理模式、融资管理以及政策性立法四个层面深入的探讨了中国农业发展银行改革转型的建议。以期对于我国农业政策性银行的转型提供一点启示。
6.2 研究过程中遇到的问题和不足
本次研究是对中国农业发展银行改革转型的初步探讨，提出了一些列针对农发行改革转型的建议。一方面由于时间以及资源等各方面原因的限制，同时也由于笔者本人能力有限，在研究范围、研究方法、研究结论上依然存在诸多不足。
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参考文献
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