ＦＩＮＡＮＣＥ＆ＥＣＯＮＯＭＹ 金融经济 农村信用社改革中面临的主要问题及对策 口刘 阳 摘要：农村信用社是中国金融体系的重要组成部分．农村信 用社改革试点工作启动以来．已取得阶段性成果，农村信用社历 军．承担着为农业、农民、农村服务的义不容辞的责任。然而，在市 场经济条件下，农村信用社在与商业银行的竞争中，以利润最大 化为经营目标，追求大客户，其服务对象由广大农民为主逐渐扩 展到城市和非农业的其他主体。农业是弱质产业，自然灾害风险 史包袱得到初步化解，体制、机制和产权制度改革稳步推进。但在 农信社的改革中也暴露出一些问题，本文针对农村信用社改革的 现状和存在的问题，提出了一些建议和对策．认为改革的重点应 围绕明晰产权关系、完善法人治理结构、全面加强管理等三个重 点方面进行 和市场风险都很大，比较效益低，农村信用社不愿意把大量资金 投入农业领域，有着强烈的离农倾向，致使作为广大经济弱小者 的个体农户依然难以获得更多的贷款份额。农村信用社以追求利 关键词：农村信用社：改革：三农 农村信用社改革初见成效 润最大化为经营目标．导致农村信用社不仅在为农村金融服务方 面做得不够。还成为农村资金外流的一个重要渠道。 （二）法人治理结构和管理体制不完善 法人治理结构是产权制度的表现形式，体现的是利益的相互 制衡．源于委托——代理关系的存在，以有效克服内部人控制问 题。目前农村信用社的改革仍然停留在浅层次上，农村信用社虽 然建立了理事会、监事会和社员代表大会制度，但“三会”制度流 一、农村信用礼改革试点工作启动以来，改革取得明显成果．农 村信用社的经营业绩、抵御风险能力、管理水平等均得到了全面 提高，历史包袱得到初步化解，体制、机制和产权制度改革稳步推 进。２００３年６月，国务院出台了《关于印发深化农村信用社改革 试点方案的通知》ｆ国发［２ｏｏ３１１５号１，正式启动了新一轮农村信用 社改革。在此次改革方案中，国务院总结各地试点经验，推出了三 种新型的产权制度创新模式 ｆ１１重组模式：以县为单位统一法人． 组建省联社为标志的江苏模式；（２）股份制农村商业银行模式：即 ２ＯＯ１年在农村信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市 农村商业银行模式；ｆ３）农村合作银行模式：即２００３年４月在农村 信用社基础上改组的鄞州农村合作银行试点模式。２００３年８月． 浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏８个省（市１被列入 于形式，法人治理并没有质的变化。决策权、执行权、监督权在实 际工作中没有得到有效分离，股东ｆ社员）会和理事会很难对信用 社法人代表实施有效的监督和制约。从产权理论上讲，股东永远 比代理人更关心企业的发展，但由于社员（股东）大多是经济收人 微薄的个体农民，社员ｆ股东１人数多、股权分散、持股比例太低，很 多社员（股东）普遍缺乏监督的权力和动力，社员（股东）对管理人 员的产生并不起决定性作用．而是由地方政府或上级联社指派人 选，社员代表只是履行名义上的选举权，“三会”形同虚设。农村 改革试点。２００４年８月，改革在除西藏和海南外的其余２１个省 ｆ市）全面推开。农村信用社改革启动以来，取得了明显成果。２００９ 年３月末，按贷款四级分类口径统计，全国农村信用社不良贷款 信用社实施管理体制改革以来，将农信社的管理权下放给了省级 政府．成立省级联社。但由于省联社管理属于政企合一的管理模 式，存在管理行政化、所有者缺位、法人治理虚置等问题。在省联 余额和比例分别为３１３４亿元和７．６％，比２００２年末分别下降２０１４ 亿元和２９．３个百分点。全国农村信用社的各项存款、贷款余额分 别为６．３万亿元、４．１万亿元，各项贷款余额占全国金融机构各项 贷款余额的比例为１１．９％．比２００２年末提高了１．３个百分点。最 社的体制下，评价业绩优劣的不是信用社的股东，而是省联社。县 级联社理事长、主任、监事长及高级管理人员大多由省联社提名 或指定．理事会并非真正由股东大会选举产生。省联社在很大 程度上决定着业绩评定和县联社高管人员的薪酬核定，省联社对 县联社的业务指导经常变成行政指令。这种管理方式忽视了县 近五年，农村信用社各项存款年均增长２０．１％，各项贷款年均增 长１９．１％，均高于同期全国金融机构各项存款、贷款增速。２００９年 （市１农村合作金融机构独立的法人地位。这样的管理机制导致农 末，已累计向２２５９个县（市）农村信用社兑付专项票据１５６９亿 元，兑付进度达到９３％以上，发放专项借款１５亿元，资金支持政 策的顺利实施。至２００８年末，江苏省６６家单位通过了票据兑付． 村信用社的高管人员无需对社员（股东）负责，而只对上级负责。 许多基层联社管理粗放、法人自我约束不强，信用社一整套的治 理机构没起到其应有的作用。 县联社理事会形同虚设．社员代表大会只是按规定走过场， 社员代表大会权力被架空．监事会缺乏独立性，制衡和监督作用 兑付金额为６８．９亿元，兑付单位及兑付金额分别占全省认购票 据单位、金额的９７％和９６％。票据置换政策的逐步到位，既促进了 法人治理水平和内控管理水平的提高，也促进了支农服务能力和 风险防范能力的增强，有效推进了经营机制的转换。截至２００９年 ８月末，江苏全省农村合作金融机构存、贷款余额分别为５８６６．７ 亿元、４３２６．７亿元，存、贷款增量分别是江苏省农联社成立之前的 ５倍和５．８倍。目前，全省农信社有三分之二以上的县级法人单位 在当地金融市场的份额居第一位．成为拥有地方金融市场资源主 要份额、支持地方经济发展的主要力量、服务惠及社区主要人口 的农村金融主力军。 没有真正体现，难以发挥监督职能。 （三）不良贷款比例仍居高不下 近几年来，国家发行了专项央行票据，出巨资为信用社剥离 了大量不良资产．部分弥补了历年亏损挂账，使得历史债务得到 一定的化解。不过，信用社大量存量不良资产和历年亏损挂账并 未因票据兑付得到全部化解。农村信用社一些深层次矛盾和问 题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，农村信用 社在几十年的发展过程中．由于政策、体制、管理等因素形成的 二、农村信用社改革中的一些问题 （一）以利润最大化为经营目标使其偏离为“三农”服务的方向 历史债务包袱仍然沉重。２００８年末，全国仍有８２１个县联社存 在历年亏损挂账．占全部农村信用社机构的３６．５％，亏损挂账金 农村信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力 额６３７亿元。从省份来看，全国２０个省份存在历年亏损挂账，其 ５０ 目 （三）提高经营管理能力 第一，要增强金融服务功能，把握准服务“三农”的目标定 中有７省历年亏损挂账超过５０亿元。不良贷款边清边增，占比 始终居高不下。２００８年末．全国农村信用社不良贷款率为 １５．９％，高出银行业１１个百分点。全国有６个省份不良贷款率超 过２５％。 位．实行差异化竞争战略。农村信用社的改革应定位在为三农服 务的基础上．这是顺应目前金融市场激烈竞争、市场细分、培育 核心竞争力的发展趋势的必然要求。农信社要利用其在农村的 网点多、组织灵活的优势，继续以服务“三农”为宗旨。此外，应 根据不同的客户目标，推进业务创新，增强服务功能，量身打造 特色的金融服务产品。完善结算系统，大力发展汇兑结算、投资、 （四）产品、服务、技术创新方面比较落后，经营管理水平不高 农村信用社经营范围和产品结构单一．主要是传统的存贷款 和小额结算服务．且存贷款的创新品种很少。农信社的个人金融 业务提供的产品种类主要还仅限于储蓄存款、简单贷款、银行卡 业务等。中间业务、个人投资业务和电子银行业务以及其他创新 型业务上发展相对滞后。服务手段单一，结算渠道不畅．服务体系 理财、技术咨询、金融委托等中间业务。将单一的信贷服务转变 为以支农贷款为主的全方位现代金融服务体系，在贷款投向上， 由现在的主要支持生产经营流动资金需要转为满足农户生产、 消费等方面全方位资金需求。第二，要加强内部管理体制建设。 加强对信贷资产的管理，不断完善和落实信贷管理制度。第三， 要加大科技投入力度，加快农村信用社信息化建设步伐，提高现 代化经营管理水平。第四。农村信用社要引入人才竞争机制，实 行优胜劣汰，确保员工能进能出，激发员工的工作热情。第五，要 加强制度建设．建立并实施有效的成本费用控制制度、不良贷款 责任追究制度、科学合理的利润分配制度等，达到管理有制度、 考核有依据、优劣有奖罚。 很不完善，金融功能不完备，收人增长渠道狭窄、后劲不足。信用 社工作人员知识水平参差不齐，整体素质不高．专业人才缺失（如 计算机、法律、金融、会计、外汇等），经营管理水平不高。 三、加快我国农村信用社改革的政策性建议 （一）政府应继续加大对农信社的扶持力度。 西方国家发展合作金融的实践表明。大多数国家都对合作 金融给予政策扶持。日本的合作金融是在政府各种保护制度支 持下运营和发展的，主要的支持制度有存款保险制度、相互援助 制度、农业灾害补偿制度、农业信用保证保险制度等。此外，很多 国家在税收上对合作金融也给予优惠，如美国规定对信用社免 征各种税赋、建立信用社存款保险、不交存款准备金、信用社可 参照市场利率自主决定存贷款利率。我国应当借鉴国外经验，对 农村信用社予以必要的政策支持。第一，成立政策性农业保险公 司，为农户种养殖业系上“安全带”。第二．对于农信社存量涉农 贷款政府应给予奖励和相应费用补偿，财政应制定出台阶段性 的补贴政策．对重大自然灾害农业贷款损失予以补偿，采取财政 （四）优化外部环境，增大制度创新的供给。 要大力开展创建信用乡镇、信用村、信用户等活动，奠定良好 的农村信用基础。要发展农村多元金融组织体系，构建适度竞争 的农村金融市场。目前由于种种原因，农村信用社在大部分农村 地区形成了一家独大的局面。要有效解决落后地区农村信用社包 袱沉重、竞争力低下、对“三农”支持不足等问题，金融监管部门要 放宽市场准入，政府应加大力度扶持村镇银行、贷款公司、农村资 金互助社。在农村构建起以农村信用社为主，其他中小金融机构 贴息的方式来解决农信社信贷风险补偿问题。第三，建议国家通 过发行二次票据对遗留的不良资产进行二次处置，或参照国有 商业银行资产剥离的做法．成立专门机构或委托国有资产管理 公司剥离农信社不良资产．使农信社轻装上阵，提高其市场竞争 能力 （二）完善法人治理结构，实现真正的权力制衡。 第一，改革省联社体制，组建省级农村金融控股公司。改 为补充的适度竞争的金融市场体系。由此，提高农村信用社对“三 农”的服务水平．推动农村金融业务的不断创新。 参考文献： 【１】李建晓．我国农村商业银行发展研究［Ｊ１．学术论坛，２００９，［８】 『２１王东胜．深化农村信用社改革后续问题的探讨【Ｊ】．新疆金融， ２００９，［１０】 『３１穆争社．论农村信用社管理体制改革中的权责配置错位问题 ．革的方向是发挥法人单位的经营自主权．当前的省联社模式 只是一种过渡性的制度安排．随着市场化进程和改革的深入， 经济体制改革，２００９，［６１ 按照政企分开的原则，建议改革省联社体制，组建省级农村金 融控股公司。省级农村金融控股公司自上而下对基层农信社 实行参股控股，进行市场化管理，破除原有的体制障碍。这样 有利于理清省政府、省联丰十、基层农信社三级关系．纠正信用 社实际管理职能失衡倾向．让农村金融控股公司以独立的股 份制企业存在，彻底地成为市场竞争主体。与此同时，金融控 郭玮．农村信用社改革中的Ｉ＂ｑ题与建议【Ｊ］．农业经济问题， ２００６，【４］ ｆ５１冯郁．农村信用合作社应坚持合作化方向ＩＪＪ．金融理论与实 践，２００２，［１０】 『６］Ｎ鸿卫，彭建刚．新农村建设中我国农村中小银行机构发展研 究『Ｊ１．江西财经大学学报，２００９，【３】 股公司的成立．也为农信社的进一步发展提供了统一的平台， 便于更好地吸收社会资金．引进战略投资者．自上而下地形成 『７１巨岁，林谢琼，王稚鹏．农村信用社改革模式比较研究【ＪＪ．农业经 济问题，２００７。ｆ７１ 完善的法人治理结构。第二．调整股权结构．引进战略投资者， 借以弱化内部人控制。广泛吸纳经济发达地区产业以及资金， 吸收种植和养殖大户、私营业主、企业法人等懂经营、会管理 『８１三岩．试析农村信用社改革对农村经济发展的影响『Ｊ１．科技 创新导报，２００８，ｆ５１ ｆ９１尹娟民，范秀红．从比较优势看农村信用社的发展定位［Ｊ］．西南 金融，２００９，【ｌ】 『１０１张大跃．县域农村信用社统一法人体制改革后的调查与思考 的人成为股东，参与信用社的管理。从产权视角完善农村信用 社的治理结构。通过规范的股份制改造．不仅可以尽快实现农 村信用社规模的扩张和竞争力的提升．而且有助于改善内控 制度和法人治理结构，建立起自主经营、自我发展、自我约束、 自担风险的机制。第三，要按照“三会分设、三权分开、有效制 Ⅱ】．时代金融，２００９，ｆ８】 『１ｌ】周 婧．农村信用社对县域经济的金融支持ｆＪ］．商场现代化， ２００７，【３］ 『１２１周正义．关于我国扶持农村信用社改革的一些思考【Ｊ】．云南电 大学报，２００９，【９】 《作者单位：南京审计学院金融学院） 约、协调发展”的原则完善农村信用社的法人治理结构，建 立规范的股东大会、董事会、监事会制度，明确职责权限和相 关人员的权利义务，健全议事制度和决策程序，确保各方独 立运作、有效制衡。 ５１
