经济社会与水旱灾害

中国防汛抗旱２００６年第１期（２００６年３月）　经济社会与水旱灾害　鄂竞平　（国家防总秘书长、水利部副部长）　（２００５年１２月２７日）　经济社会与水旱灾害关系密切。经济社会愈发　年，中央水利基建投资达２４１ｌ亿元，其中用于防　展要求水旱灾害的防御能力愈高，若水旱灾害的防　洪建设的投资１６０７亿元，占同期中央水利基建总　御能力不能满足经济社会发展的要求，则水旱灾害　投资的６７％。至２００４年底，全国累计建成江河堤　将严重阻碍经济社会的发展。为此，我们要认真学　防２７．７万公里，其中达标堤防９．５万公里，保护　习党的十六届五中全会精神，以科学发展观为指　人口５．３ｌ亿人，保护耕地６．５８亿亩。建成各类水　导，按照构建社会主义和谐社会的要求，正确评价　库８５１６０座，总库容达５６５８亿立方米，其中大型　我国防御水旱灾害的能力和取得的成就，认真分析　水库４６０座，总库容４１４７亿立方米，防洪库容近　经济社会发展对防御水旱灾害的要求，提出“十　１０００亿立方米。评价表明，当前大江大河主要河　一五”时期防汛抗旱的主要任务和措施。　段已基本具备了防御建国以来最大洪水的能力。　目前，长江初步形成了由水库、堤防、蓄滞洪　一、水旱灾害防御能力的基本评价　区组成的防洪工程体系，特别是长江中下游３９００　中华民族有着与水旱灾害斗争的悠久历史，积　多公里干流堤防已基本达到了规划的防洪标准，防　累了丰富经验。建国以来，我国防御水旱灾害的能　洪能力明显增强。依靠堤防工程并合理使用分蓄洪　力不断提高。正确评价目前我国防御水旱灾害的能　区，荆江河段可防御４０年一遇的洪水，城陵矶、　力，对于做好今后的工作是十分必要的。　武汉、湖口附近区可防御１９５４年型洪水（最大３０　（一）大江大河主要河段已基本具备了防御建　天洪量约２００年一遇）。三峡工程发挥作用后，配　国以来最大洪水的能力　合使用蓄滞洪区，荆江河段防洪标准超过１００年一　建国前，我国防洪工程数量少、残缺不全、质量　遇，城陵矶、武汉、湖口等河段可防御超过１９５４　差，防洪能力很低，洪涝灾害频繁。据统计，１９４９年　年量级的洪水。　全国仅有堤防４．２万公里，除黄河下游、荆江大堤等　建国以来，黄河中下游堤防经过四次大规模的　少量堤防比较完整外，绝大多数单薄矮小，破烂不　加高加固，修建了三门峡、陆浑、故县、小浪底等四座　堪。全国只有６座大型水库，防洪库容仅１１８亿立　水库，开辟了东平湖等蓄滞洪区，形成了“上拦下　方米。由于防洪能力低，大雨大灾、小雨小灾，洪涝　排、两岸分滞”的防洪工程体系，防洪能力大大提　灾害频繁，严重制约经济社会的发展。　高。在不考虑水库拦蓄及分滞洪区运用的情况下，　建国以后，我国对大江大河进行了大规模治　堤防的防洪标准约ｌ０—２０年一遇；堤防、水库联合　理，兴建水库、整治河道、加固堤防，开辟蓄滞洪　运用的防洪标准接近１００年一遇；堤防、水库、东平　区等，至１９９８年草创了由工程措施和非工程措施　湖滞洪区联合运用可防御花园口站２２０００立方米每　组成的防洪体系。１９９８年长江、松花江大水后，　秒的洪水，重现期超过１００年一遇。　党中央、国务院作出了一系列重大部署和决策，加　淮河主要河段在不运用行蓄滞洪区的情况下，　强了大江大河防洪能力的建设。１９９８年至２００４　防洪标准现状为５～ｌＯ年一遇；运用行蓄滞洪区　１　维普资讯 http://www.cqvip.com

中固防汛抗旱２００６年第１期（２００６年３月）　后，防洪标准为５０年一遇；运用临淮岗洪水控制　工程后，防洪标准可达到１００年一遇。　海河流域的永定河不运用小清河滞洪区，主要　河段防洪标准为５０年一遇；运用蓄滞洪区，可以　防御１００年一遇洪水。天津市区达到２００年一遇防　洪标准。从总体上讲，海河流域北系河流具备了防　御１９３９年型洪水能力，南系河流主要河段基本具　备了防御１９６３年型洪水能力。　松花江、辽河、珠江、太湖流域也基本具备了　防御建国以来最大洪水的能力。　（二）中小河流具备防御一般洪水的能力　我国江河众多，河流总长度达４３万公里　是　世界上河流最多的国家之一，其中长度在１０００公　里以上的河流就有２０多条。流域面积在１００平方　公里以上的河流有５万多条，１０００平方公里以上　的河流有１５００多条。中小河流一般河道比降大，　洪水具有突发性、多发性和破坏性强的特点。我国　约有７０％的中小河流经常发生洪水灾害，往往造　成大量的人员伤亡和财产损失。　建国初期我国中小河流几乎没有治理，来水即　成灾。建国后，各地在中小河流陆续兴建了一些堤　防，但除城市堤防外，大部分堤防标准较低。据评　价，８０％的中小河流防洪标准为５—１０年一遇，少　量中小河流达到１０—２０年一遇，中小河流城市段　的防洪标准相对高一些，大部分达到了２０—５０年　一遇的防洪标准。　（三）沿海重点地区基本具备防御１２级台风　的能力　建国初期，沿海地区几乎没有开展系统的防台　风工作，海堤数量少，除钱塘江海塘工程比较完整，　标准较高外，其余的海堤残破不全，标准很低。　建国后，沿海地区大力加强海堤建设，防御台　风暴潮的能力不断增强。我国重点海堤的设计标准　一般为防御５０年一遇高潮位加１２级台风。目前我　国海堤总长度已达１３７１８公里，已建成达标海堤　６９ｏ６公里，保护人口５８３１万人，保护耕地５４９２　万亩，保护区内国内生产总值１．３２万亿元。其中　全国重点海堤８３６７公里，已有５２４６公里达标，占　重点海堤总长的６２．７％。　近几年在我国登陆台风的风力、降雨强度、影　响范围和持续时间等项指标都位居建国以来的前几　位，由于海堤标准和综合防御能力不断提高，通过　采取及时有效的措施，大大减少了人员伤亡。目　前，我国防御台风灾害的综合能力有了根本性的提　２　高，沿海重点地区已经基本具备防御ｌ２级台风的　能力。　．－　。　（四）大部分地区已具备抗御中等干旱的能力　建国初期，我国抗旱灌溉设施薄弱，农业生产　靠天吃饭，抗旱能力极低。１９４９年，全国１４．７亿　亩耕地面积中，有效灌溉面积仅２．３９亿亩　占耕　地面积的１６．３％，灌溉机电井不足１０眼。全年粮　食总产１．１３亿吨，平均亩产仅６８公斤。　新中国成立以来，党和政府把发展农田水利事　业、提高抗旱能力作为经济社会发展的重点，恢　复、整修、扩建和新建了大量抗旱灌溉设施。干旱　严重的北方ｌ７省区大力开展抗旱打井，共建成机　井２２０万眼，发展井灌面积１．１亿亩。．　９０年代以来，为应对水资源紧缺形势，各地　积极开展了常水抗旱工作。北方地区大力推行旱作　农业，东北推广了抗旱坐水种，西北、华北等地实　施集雨节灌工程，西南地区开展田头水柜工程建设　等，有效地提高了抗旱能力。１９９８年以来，国家对　２５５个大型灌区进行配套与节水改造，新增、恢复　和改善灌溉面积５８００万亩，新增抗旱节水能力７０　亿立方米；建成各类农村饮水工程８０多万处，解　决了６０００多万农村人口饮水困难。到２００４年底，　建成机电井４２６万眼，万亩以上灌区５８ｏｏ处，水　利工程年供水能力达５５４５亿立方米，有效灌溉面　积发展到８　４４亿亩，占全部耕地面积１９．　５亿亩的　４３．３％，其中节水灌溉面积３．０５亿亩。２０ｏ４年粮　食总产量达到４．６９亿吨，亩产３０８公斤，分别是　１９４９年的４．２倍和４．５倍。我国抗旱能力有很大　提高，大部分地区已具备抗御中等干旱的能力，即　遇中等干旱年份工农业生产和生态不受大的影响，　可以基本保证城乡供水安全。　（五）防御水旱灾害的管理能力达到世界先进　水平　管理能力是防御水旱灾害综合能力的重要组成　部分，总体上看，我国防御水旱灾害的管理能力达　到世界先进水平。　１．我国具有防御水旱灾害的优良传统和丰富　经验　作为古国，我国有几千年的文明史。长期以　来，我国经济社会的发展史，在一定程度上讲，就　是一部与水旱灾害斗争的历史。风调雨顺或治水有　方，则国运昌盛，经济社会健康发展，反之则国运　衰败，经济社会严重倒退。因此，我国具有防御水　旱灾害的优良传统，积累了丰富经验。特别是新中　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国防汛抗旱２００６年第１期（２００６年３月）　国成立以来的半个多世纪，党和政府领导人民与水　旱灾害进行了艰苦卓绝的斗争，极大地保障了经济　社会的发展，进一步丰富了防御水旱灾害的经验，　蓄洪水、削减洪峰；充分发挥河道的泄洪能力，使　洪水通过河道尽快下泄；必要时及时启用蓄滞洪区　分洪，确保重要堤段和城市的防洪安全。各级防汛　抗旱指挥部能够权衡利弊，抓住主要矛盾，敢于负　责，果断决策，迅速组织实施。　４．具有较强的抗洪抢险能力　主要是：坚持防汛抗旱并举；坚持以防为主，常备　不懈；坚持依法防汛抗旱；坚持实行行政首长负责　制；坚持统一指挥，统一调度；坚持工程措施和非　工程措施结合；坚持“群”“专”结合，军民联　防；坚持正规化、规范化、现代化建设。同时，在　与水旱灾害斗争中还形成了宝贵的精神财富，以　目前我国防汛抢险队伍主要有三种：群众抢险　队伍、专业抢险队伍和部队抢险队伍，这三种队伍　各有优势，不可替代。群众抢险队伍主要为抢险提　“万众一心、众志成城，不怕困难、顽强拼搏，坚　供劳动力，完成运送物资、巡堤查险等任务。专业　韧不拔、敢于胜利”为标志的’９８抗洪精神已成　抢险队伍具有专业抢险技术和设备，反应快、情况　为我国社会主义现代化建设的宝贵精神财富。　熟，适宜于突发性险情和技术要求高的险情抢护。　２．建立并形成了一整套行之有效的工作体制　部队抢险队伍纪律严明，战斗力强，是抗洪抢险的　我国政府历来高度重视水旱灾害的防御工作。　中流砥柱。我们的抗洪抢险队伍在汛前就认领责任　１９５０年６月，中央政府就成立中央防汛指挥部，　段，提前针对可能发生的险情做好方案、技术、物　由国务院领导担任总指挥。１９９３年适应形势的需　资、设备和队伍等方面的准备，能够召之即来、来　要，更名为国家防汛抗旱总指挥部，负责组织和领　之能战，及时发现和排除险情，确保防洪安全。　导全国的防汛抗旱工作。先后成立了黄河、长江、　松花江、淮河防汛总指挥部，负责协调本流域的防　二、防御水旱灾害取得的巨大成效　汛抗洪工作。有防汛抗洪任务的县级以上人民政府　建国以来，依靠兴建的防汛抗旱体系，我们战　设立了防汛指挥机构，由有关部门、当地驻军负责　胜了发生的历次大洪水和严重干旱，确保了大江大　人组成，由各级人民政府首长担任指挥，统一领导　河、大中城市、重要交通铁路干线的安全，最大限　本地区的防汛抗旱工作。电力、通信、石油、铁　度地保证了城乡居民的生活生产用水，保障了我国　路、公路、航运、工矿等有防汛任务的部门和单位　经济社会的健康持续发展。　也设立防汛机构，负责做好本行业和本单位的防汛　（一）减灾效益显著　工作。这种统一指挥、分级分部门负责的防汛抗旱　１．防洪减灾经济效益　救灾工作体制，久经考验、行之有效，确保了水旱　据分析，按照２０００年不变价格估算，１９４９年　灾害防御工作的有序进行。　至２００５年全国七大江河以及太湖流域防洪减灾的　由于我国社会制度所特有的先进性和优越性，　直接经济效益达３．４万亿元，是建国以来防洪投入　在抗大洪、抢大险、救大灾的过程中，　能够动员和　资金的１０倍以上。　团结全社会力量共同抵御重大水旱灾害，各级党　人民治黄以来，曾经三年两决口的黄河中下游　委、政府主要领导身先士卒、靠前指挥，解放军、　岁岁安谰，直接经济效益在３６００亿元以上。２０世　武警官兵、公安干警发挥突击队作用，承担大量急　纪９０年代我国相继出现了几个大水年，其中１９９６　难险重任务，各级党组织发挥战斗堡垒作用，共产　年全国防洪减灾效益４８００亿元，１９９８年达７２００　党员发挥先锋模范作用，这种依靠不同层次、军民　亿元。　结合、全社会动员的防汛抗旱工作体制在全世界是　２．抗旱减灾经济效益　独一无＝的　根据１９９１年以来的统计资料分析，抗旱工作　３．能够统筹兼顾。科学调度　平均每年挽回农作物经济损失约８３７亿元。近年　现有防洪管理体制决定了我们能够做到统一调　来，按照新时期治水思路和防汛抗旱工作的“两　度，合理运用堤防、水库和蓄滞洪区等防洪工程，　个转变”，抗旱工作为城市经济发展提供了重要支　充分发挥防洪体系的综合防洪作用。当江河发生洪　撑，减灾效益更为显著。多次实施引黄济津应急调　水时，我们能够认真分析实时雨情、水情、工情和　水，保障了天津市经济社会发展。２００４年底至　未来天气趋势，依据防洪预案、天气和洪水形势，　２００５年初实施了珠江流域压咸补淡应急调水，确　对河流上中游的水库进行统一调度，最大限度地拦　保了珠江三角洲的广州、珠海、中山以及澳门特区　３　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国防汛抗旱２００６年第１期（２０Ｏ６年３月）　的供水安全。　（二）死亡人口大大减少　为洲滩民垸，不到１９３１年淹没面积的１Ｏ％。当年　长江流域农业生产仍然获得了较好收成。　２．抗旱农业减灾效益　历史上，水旱灾害常常造成大量人员伤亡。仅　２Ｏ世纪３Ｏ年代我国主要江河所发生的几次大洪　水，直接死亡人数就高达６５万人。１９２０年陕、　豫、冀、鲁、晋５省大旱造成５０万人死亡。　新中国成立后，随着防御水旱灾害体系的不断　完善，　防御能力大大提高。虽然经历了２０世纪５０　年代和９ｏ年代两个洪水多发期，洪水量级与２０世　根据１９９１年以来的统计资料分析，平均每年　抗旱浇地面积４．７１亿亩，年均挽回粮食损失３９４１　万吨，平均每年解决２４３６万人、１９０８万头大牲畜　的ｌ临时饮水困难。“十五”期间平均每年挽回粮食　损失４７９２万吨，ｌ临时解决２６７３万城乡人口、２００１　万头大牲畜的饮水困难。　纪３Ｏ年代相当，而洪涝灾害死亡人数却大幅度减　少，与解放前历次大洪水动辄数万人死亡的状况形　成鲜明的对比。据分析，２０世纪长江流域发生的　最严重的三次大洪水中，１９３１年死亡人数高达　１４．５万人，１９５４年死亡３．３万人，而１９９８年仅死　亡１５６２人，且大部分死于山区的山洪、泥石流。　淮河流域１９３１大水死亡２２万余人，１９９１年死亡　５７２人，２００３年死亡人数只有２９人，仅相当于　１９３１年死亡人数的万分之一。　１９４９年以来，我国因洪涝死亡人口约２７万　人，年均死亡４８３２人。从各年代统计情况分析，　上世纪５０年代洪涝灾害年均死亡８９７６人，７０年　代５３０８人，８Ｏ年代４３３２人，９０年代降至３７４４　人，“十五”期间这一数字降为１５３７人。　建国以来未见有旱灾直接导致人口死亡的记载。　（三）农业减灾效益突出　１．防洪农业减灾效益　建国以后，随着对大江大河的治理，防洪标准　的提高，江河决堤、洪水泛滥、肆意成灾的局面得　到扭转，主要江河中下游发展成为我国重要的农业　生产基地，防洪减灾效益显著。据统计分析，１９４９　年至２００５年，我国七大江河及太湖流域防洪减淹　耕地１．５３亿公顷（２３亿亩），平均每年减淹耕地　２７３万公顷（４１７１万亩）。按照每亩粮食产量２５０　公斤估算，建国以来，这些地区防洪减免粮食损失　５．７４亿吨，年均减免粮食损失１０４３万吨。　黄河下游历史上曾是善决善徙的河道，１９３３年　黄河大水，下游南北大堤决口５０多处，洪水淹及２４　个县，８５．３万公顷耕地被淹，而建国５０多年来伏秋　大汛岁岁安澜，据估算至少减少２０多次决溢灾害，　有效保护了黄淮海平原农业的稳定发展。　１９３１年大洪水长江干堤决口３００多处，长江　中下游几乎全部受淹，淹没面积３８０万公顷。１９９８　年洪水，长江干堤只有九江大堤一处决口，而且几　天之内堵口成功，淹没总面积３２．１万公顷，且多　４　・　２００１年我国发生了特大干旱，抗旱高峰期全　国投入抗旱劳力达１．３２亿人，累计投入抗旱资金　１４６亿元，抗旱用油８４万吨，抗旱用电８６亿千瓦　时，完成抗旱浇地面积５．２６亿亩、１１．６２亿亩　（次），挽回粮食损失６８２０万吨，临时解决了３５２６　万人、２７３４万头大牲畜的饮水困难，确保了灾区　社会安定，保障了经济社会的健康发展。　（四）生态效益良好　通过科学调配，以丰补歉，防御水早灾害的生　态效益显著。近年来，先后组织实施了南四湖生态　应急补水、引江济太、引岳济淀、引察济向、扎龙　湿地补水，以及黑河、塔里木河下游应急生态补水　等，及时挽救和恢复了这些地区因干旱濒于破坏的　生态系统。通过对黄河水量实行统一调度，连续６　年不断流，最大限度地保障了沿黄地区的经济社会　健康发展，黄河三角洲湿地得以恢复，经济、社会　和生态效益十分显著。自２０００年起，国家对黑河　干流实施水量统一调度，连续５年７次调黑河水进　入干涸ｌ０年之久的东居延海，实现了预期生态治　理和恢复目标，创造了干旱地区人工调水的奇迹。　在塔里木河７次实施向下游应急输水，累计输水超　过１８亿立方米，结束了塔河下游断流近３０年的历　史，整个下游天然植被增加１．８万公顷，沙地面积　减少３．３７万公顷，地下水位、土壤含水量、植被　覆盖率明显提高，尾闾台特玛湖形成了２００多平方　公里的湖面，创近百年之最，“绿色走廊”正逐步　得到恢复。从２００１年起，为缓解我国著名鹤乡扎　龙湿地因干旱缺水萎缩退化的严重生态危机，每年　由嫩江向扎龙湿地补水，５年来共补水１　１．５亿立　方米，湿地水面由补水前的１００平方公里，扩大到　５００平方公里以上，湿地生态环境和气候条件得到　极大的改善。　三、经济社会发展对水旱灾害防御的新　要求　贯彻落实十六届五中全会精神，要把握经济社　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国防汛抗旱２００６年第１期（２ｏｏ６年３月）　会进入新的发展阶段的基本特征，分析经济社会发　展对水旱灾害防御的新要求，理清思路，明确目　标，进一步提高我国防御水旱灾害的能力。　（一）经济社会新的发展阶段的基本特征　“十五”时期，我国的经济实力、综合国力和　扩大灌溉面积，增强科学抗旱能力。　（二）经济社会发展与水旱灾害防御的关系　经济社会发展与水旱灾害防御关系十分密切，　相互影响、相互保障、相辅相成。　一是水旱灾害防御保障了经济社会的发展。依　国际地位显著提高。当前我国经济社会发展已进入　靠不断完善的水旱灾害防御体系，战胜严重的水旱　新的阶段，党中央要求“全面贯彻和落实科学发　灾害，最大限度地保障人民生命安全，减少经济损　展观”、“构建社会主义和谐社会”，我们要认真贯　失，为经济社会发展提供了强有力的支撑。　彻落实。正确认识我国经济社会发展的新阶段，要　二是经济社会发展为提高水旱灾害防御能力创　着重把握以下几大特征：　一是以人为本。人是构成社会的基本单元，保　障人民群众的生存权、发展权是保障经济社会发展　的首要任务。因此，水旱灾害防御必须着眼于满足　人民群众的需要，把满足人民群众的根本利益作为　防御工作的出发点和落脚点。把保障人民生命安全　和饮水安全放在工作的首位。　二是全面、协调、可持续发展。就是要用发展　和改革的办法解决水旱灾害防御工作中的问题，坚　持“五个统筹”，走经济发展与人口、资源、环境　相协调的永续发展道路。既要建设标准高、配套　全、功能完善的防洪抗旱工程体系，又要提高社会　管理水平，全面提高我国防御水旱灾害的能力。　三是人与自然和谐相处。在防御水旱灾害工作　中，既要考虑防御水旱灾害，又要考虑消除或减少　防御工作对大自然的负面作用；既要考虑洪水和干　旱对经济社会的影响，又要考虑经济社会发展对水　旱灾害防御的要求；既要确定合理的防洪标准，科　学安排洪水出路，又要合理利用洪水资源；既要保　障生活、生产用水，又要满足生态用水的基本需　求，实现人与自然的和谐发展。　四是建设资源节约型、环境友好型社会。就是　要建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社　会，不断提高资源利用的经济、社会和生态效益，　遏制浪费资源、破坏资源的现象，实现资源的永续　利用。要把节约用水作为抗旱主要手段，促进节水　型社会建设；把生态抗旱用水放在重要位置，及时　采取合理必要的应急调水措施，保护好生态环境。　五是建设社会主义新农村。解决好“三农”　问题是“十一五”期间党和政府工作的重中之重，　是全面建设小康社会的重大举措。要重点加强农村　中小河流治理、中小水库除险加固、山洪灾害防　治、蓄滞洪区和抗旱水源工程等防汛抗旱基础设施　建设，保障农民生命财产安全和饮水安全；加强抗　旱服务组织建设，增强抗旱社会化服务能力；积极　造了条件。建国５６年来，特别是改革开放以来，　我国经济社会发展取得了巨大成就，积累了雄厚的　物质基础。国家有能力逐步加大投入，不断提高水　旱灾害防御的能力。　三是经济社会发展对水旱灾害防御的要求越来　越高。经济社会愈发展，对水旱灾害防御能力的要　求愈高，越来越淹不起，越来越旱不起。水旱灾害　的防御能力要与经济社会的发展水平相适应，而从　近几十年的情况看，一般情况下水旱灾害防御能力　又滞后于经济社会的发展。上世纪８０年代中后期，　我国粮食生产长期徘徊，与抗旱基础设施投入少和　管理不善，水旱灾害防御能力低有直接关系。　（三）经济社会发展对水旱灾害防御的基本要求　经济社会发展对水旱灾害防御的基本要求，概　括起来就是要保障“三个安全”。　一是要保障防洪安全。要通过健全和完善防洪　减灾体系，建立洪水管理制度，避免大洪水可能带　来的毁灭性灾害，避免大嚣群众流离失所给社会带　来的动荡，避免抗洪抢险救灾给社会正常生产、生　活造成大的影响。确保大江大河、大型和重点中型　水库、大中城市及重要基础设施韵防洪安全，保障　人民生命安全，努力减少经济损失。　二是保障供水安全。供水安全包括生活用水安　全和生产用水安全两个方面。据统计，目前全国农　村仍有３亿多人饮水不安全，其中约６３００多万人　饮用高氟水，２００万人饮用高砷水，３８００多万人饮　用苦咸水，１．９亿人饮用水有害物质含量超标，血　吸虫病区约１１００多万人饮水不安全。近５年来，　平均每年有３ｌ８座城市近２２００万人因旱用水紧张。　因此，保证生活用水安全、维护人民群众的生命健　康是抗旱工作的首要使命。　生产用水主要是工农业生产用水。正常年景我　国工业年缺水６Ｏ亿立方米，据９Ｏ年代初估算，每年　因缺水影响工业产值２０００多亿元。预计“十一五”　期间工业用水缺口将进一步加大，影响工业发展，生　５　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国舫汛抗旱２００６年第１期（２００６年３月）　产用水安全将直接影响我国经济社会的可持续发　济损失也在增加。据分析，在发生同等量级洪水的　展。目前我国农业灌溉年用水量达４０００多亿立方　情况下，我国５０年代每平方公里的淹没损失为　米，年粮食生产能力约４．６亿吨。到２０１０年，我国　２１．９万元，到９０年代上升到１３４．５万元，增加了　粮食需求量将达到５．６亿吨左右，要在保持现状灌　溉总用水量不减少的情况下，通过发展节水灌溉、推　５倍多。　一广早作农业等措施解决新增粮食产量的用水问题，　对提高旱灾的防御能力提出更高的要求。　三是保障生态安全。水是生态环境的基础因　子，生态供水安全是保护生态环境、建设环境友好　出现上述情况的原因主要有两个：　是防御水旱灾害的工程标准与我国经济社会　发展水平不相适应。改革开放以来，我国综合国力　大大增强。据统计，１９８０年我国国民生产总值为　４５１８亿元，财政收入为１０８５亿元，人均国民生产　社会的前提和基础。一些地区长期以来忽视生态用　水问题，工农业生产用水大量挤占生态用水，工业　废水的不达标排放，农药过量使用以及超采地下水　等，导致生态环境严重恶化。据分析估算，全国生　态环境需水总量约８００亿一１０００亿立方米，其中　有ｌｌＯ亿立方米的缺口需要通过抗旱外调水等措施　补充。因此，通过抗旱配水、调水，及时抢救、修　复和维持生态环境，任务十分艰巨。　（四）当前水旱灾害防御能力与经济社会发展　水平仍不相适应　当前，我国防御水旱灾害的能力，仍不能满足经　济社会快速发展的要求，主要表现在以下几个方面：　１．洪灾损失过重。与发达国家相比，同等水　平的洪涝灾害，我国经济损失偏重，影响偏大。２０　世纪９０年代以来全国年均洪涝灾害损失在１　１００亿　元左右，约占同期全国ＧＤＰ的１．８％。遇到发生流　域性大洪水的年份，如１９９１年、１９９４年、１９９６年　和１９９８年，该比例达到３％一４％。而美国和日本　这一比例分别为０．０３％和０．２２％。我国洪涝灾害　损失占国家ＧＤＰ的比例是美国的６０多倍，是日本　的８～９倍。据分析研究，综合我国国情、经济社　会发展等情况，正常年景我国洪涝灾害损失占同期　ＧＤＰ的合理比例应当控制在０．６％左右，才不至于　对我国经济社会发展造成大的影响。　２．旱灾损失大。据５０多年来的旱灾资料分　析，我国在严重干旱年（２０００年为例）旱灾直接　经济损失占ＧＤＰ的２．５％，一般干旱年（９０年代　平均）旱灾直接经济损失占ＧＤＰ的１．１％。而我　国较为合理的干旱灾害损失，一般干旱年应当控制　在ＧＤＰ的０．８％，严重干旱年旱灾损失应当控制在　ＧＤＰ的１．５％以内。　３．水旱灾害经济损失呈加重趋势。１９４９年至　１９９０年我国年洪涝成灾面积１．７亿亩、受早３亿　亩，１９９０年后年均洪涝成灾面积增加到２．２８亿　亩，受旱面积增加到３．９亿亩。同时单位面积的经　６　总值为４６０元。根据国家统计局最近公布的经济普　查数据，２００４年我国国民生产总值现价总量为　１５９８７８亿元，是１９８０年的３５．４倍。去年财政收　入达到了２．６３万亿元，是１９８０年的２４．２倍。尽　管我国防御水旱灾害的标准不断提高，但提高的速　度远低于经济增长的速度，因此，每年水旱灾害造　成的受灾面积、受灾人口和经济损失居高不下。充　分表明我国水旱灾害的防御能力仍然偏低，防御灾　害能力不适应经济社会发展的问题十分突出。从现　状看，一旦发生严重的水旱灾害，如果重要城市和　主要防洪保护区受淹或出现大范围水荒，将会造成　严重的经济损失，甚至可能影响国家经济社会发展　的整体部署。　二是水旱灾害防御的管理水平与我国经济社会　发展水平不相适应。目前防汛抗旱管理水平距离一　流的队伍、一流的设备、一流的技术、一流的工作　还有很大差距，与经济社会发展对防汛抗旱工作的　要求不相适应。现有体制机制需要进一步理顺，工　作思路和理念需要进一步转变，队伍建设需要进一　步加强，人员素质需要进一步提高，设施设备需要　进一步现代化，工作方式需要进一步创新。　四、全面提高水旱灾害防御能力仍是当　务之急　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第　十一个五年规划的建议》指出：“水利建设，要加　强大江大河治理，统筹上下游、地表地下水调配，　控制地下水开采，积极开展海水淡化，强化对水资　源开发利用的管理，提高防洪抗旱能力……建立健　全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高　处置突发性事件能力……加强各种自然灾害预测预　报，提高防灾减灾能力”。党中央、国务院对防汛　抗旱工作高度重视，据不完全统计，　“十五”期　间，党中央、国务院领导对防汛抗旱工作的批示多　达５５５次，仅２００５年就有１６５次。这些既说明党　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国防汛抗旱２００６年第１期（２００６年３月）　中央、国务院对防汛抗旱工作的重视，又表明水旱　主要江河流域和区域初步建立洪水管理制度；完善　灾害的防御能力不高，让领导同志担忧。因此，全　防洪保护区、蓄滞洪区以及洪泛区的管理机制；加　面提高防御水旱灾害的能力是当务之急。　强重要流域、重要区域、重点防洪城市的水文报汛　在“十一五”时期，要围绕全面建设小康社　和预警预报系统建设，完善国家防汛抗旱指挥系　会的宏伟目标，大力推进防汛抗旱“两个转变”，　统，加强对各种汛情、旱情、灾情信息的收集、整　通过工程、行政、法律、科技、经济等手段，构建　理、传输和分析；完善防洪抗旱法规制度，健全防　科学合理的防洪抗旱减灾体系，全面提高防御水旱　洪抗旱预案，提高防汛抗旱指挥能力；加强抗旱服　灾害能力，为建设生产发展、生活富裕、生态良　务组织和防汛机动抢险队伍建设，全面提高水旱灾　好、社会文明的和谐社会提供保障。　害防御能力。　（一）“十一五”时期防汛抗旱的目标和任务　（二）“十一五”时期需要重点抓好的工作　根据经济社会发展对防洪抗旱工作的新要求，　“十一五”时期，各地要认真贯彻落实科学发　“十一五”及今后十年我国防汛抗旱工作的总体目　展观，大力推进防汛抗旱“两个转变”，全面完成　标是：基本建成大江大河综合防洪减灾体系；基本　防汛抗旱的目标和任务，重点加强工程建设、“三　建成水资源合理配置和高效利用体系，基本满足经　预”建设和保障能力建设。　济社会发展、生态环境改善和人民生活水平提高的　１．全面加强防洪抗旱工程建设　生活、生产和生态用水需求；基本建成社会主义新　目前我国的大江大河防洪体系仍不完善，不能　农村建设所需的水利基础设施；初步遏制与水相关　适应经济社会发展要求，“十一五”期间需要进一　的生态环境恶化趋势并有所改善。到２０１０年，水　步加大治理力度。要按照所确定的工程标准，加快　旱灾害损失率（水旱灾害造成直接经济损失量的　防洪工程体系建设。要继续加强大江大河大湖治　期望值占同期ＧＤＰ的比重）由现状分别降低至　理，加快堤防建设和重要河段的河道整治。加强病　１．０％以下。　险水库除险加固。蓄滞洪区是当前防洪体系中最薄　防洪建设目标是：防洪保护区防洪标准达标率　弱的环节，“十一五”时期，应当大力加强蓄滞洪　由２３％提高到４９％以上，大江大河重点防洪保护　区的建设与管理，要重点在以下几个方面有所突　区达到流域规划确定的防洪标准；完成大中型病险　破：一是做好规划，对蓄滞洪区进行合理调整和科　水库除险加固任务；特大城市防御１００年一遇以上　学分类；二是突出重点，加强蓄滞洪区建设；三是　洪水；大城市防御５０—１００年一遇洪水；中等城市　落实责任，强化蓄滞洪区管理；四是调整产业结　防御２０～５０年一遇洪水；重点海堤能防御５０年一　构，规范经济社会活动；五是完善蓄滞洪区社会保　遇潮水位加８—１２级风暴潮；中小河流重点河段防　障体系。要进一步加强水资源调控和配置工程建　御１０—２０年一遇洪水；重点低洼地区排涝标准基　设，提高在时间和空间上调控水资源的能力。大力　本达到３—５年一遇，粮食主产区排涝标准基本达　加强城市供水和农村抗旱水源工程建设，加强灌区　到５—１０年一遇。　改造和人畜饮水工程建设，提高抗旱保障能力。　抗旱建设目标是：到２０１０年，全国新增年供　值得特别关注的是，近几年“两小（中小河　水能力４００亿立方米，南水北调东线和中线一期工　流、中小水库）”问题十分突出。与之相对照，人　程基本建成，重点地区和城市的缺水问题得到有效　畜饮水和小水电问题，由于关系到贫困地区群众的　缓解，其中新增城市供水能力１６０亿立方米，城市　生活问题，引起有关方面的高度重视，国家加大了　供水普及率达到９８％，供水标准达到国家饮用水　投入力度，取得了很大的进展。而事关贫困地区群　卫生标准；提高乡镇供水能力，解决农村１亿人的　众生命安全的“两小”问题，尚没有引起足够重　饮水安全问题，农村自来水供水普及率达到５０％；　视，仍然完全由地方投入。而中西部地区由于财力　全国新增有效灌溉面积３０００万亩，新增工程节水　有限，无力治理。“两小”防洪标准低，是近年来　灌溉面积１亿亩，全国灌溉水有效利用系数提高到　造成人员伤亡和经济损失的主要原因。按照加强社　０．５０，全国平均工业用水重复利用率提高到７０％，　会主义新农村建设的要求，“十一五”期间应当高　万元工业增加值用水量降到１２０立方米以下。　度重视“两小”问题，中央应当给予必要的支持，　防汛抗早管理目标是：到２０１０年，完成全国　地方政府也要加大投入力度。　防洪区划，基本完成全国主要江河洪水风险图；在　我国约有７０％的中小河流经常发生洪水灾害，　７　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国防汛抗旱２００６年第ｌ期（２０ｏ６年３月）　造成的经济损失和人员伤亡等占洪涝灾害总损失的　依据。限于当前科技水平和预报手段，人类对于形　成重大水旱灾害的天气形势还难以作出准确预测，　因此不断加强研究，努力提高预测预报水平，将是　项长期而艰巨的任务。提高预测预报水平有两个　核心问题，一是延长预见期，越是提前预报，对防　一比例很大。从我国洪涝灾害损失的构成看，多数年　份中小河流洪灾是洪涝灾害总损失的主要部分。即　使在大江大河发生大洪水的年份，干流主要堤防不　溃口，灾害也主要分布在中小河流。据估算，每年　全国中小河流洪水造成的灾害损失往往占整个洪涝　灾害损失的６Ｏ一８０％。灾害造成的死亡人数也占　全国洪涝灾害总死亡人数的６ｏ一８０％。因此，加　汛指挥决策就越有利，就能更好地避免灾害，减少　损失。二是预测预报的准确性要高。要充分利用当　前先进的科学技术，加强天气雷达应用系统建设，　以提高防御重大洪涝和干旱灾害的超前性、预见　性；要不断优化洪水预报、调度模型，提高预测预　强中小河流治理，尽快提高防洪标准，应当成为　“十一五”期间防洪建设的一项重要任务。　近几年来，每年汛期都有一些中小型水库出现　问题，已经成为各地防汛的重点和难点，实现确保　水库安全的目标相当困难。各地要进一步加大中小　型水库除险加固力度，研究开辟新的投资渠道，制　定保障水库除险加固的长效机制。在“十一五”　报精度；要加强台风灾害机理研究，进　步提高台　风路径及登陆时间预测精度；特别要加强暴雨的定　点定量定时预报，满足防御山地灾害的实际需求，　最大限度减少人员伤亡。　（３）　大力加强预警工作　期间，完成全国防洪重点中型水库的除险加固任　务，其他中小型病险水库的除险加固也基本完成。　２．不断加强防汛抗旱“三预”建设　目前我国预警工作还存在许多薄弱环节，从近　几年的实践看，点多面广的中小河流和中小水库预　警能力不强，是人员伤亡的重要原因。因此，一定　要大力加强预警系统和设施建设，为提早进行防汛　指挥决策，加强科学调度，及时转移危险地区的群　“凡事预则立，不预则废”，防汛抗旱工作更　是如此。多年的防汛抗旱工作实践表明，“预案、　预报、预警”建设工作的好坏，直接关系到防汛　抗旱工作的成败，加强“预案、预报、预警”建　设，对于减轻水旱灾害损失，确保人民生命财产安　众，保证防洪工程安全，提供有力支撑和保障。　３．着力加强防汛抗旱保障能力建设　加强防御水旱灾害社会管理，提高保障能力，　是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。　我们要切实增强责任感、紧迫感，把这项安国利民　的大事抓紧、抓实、抓好。　全具有极为重要的作用。　（１）建立防汛抗旱预案体系　防汛抗旱预案是防汛抗旱工作中必不可少的重　要法规性文件，是防御水旱灾害的重要依据，在历　年来的防汛抗洪抗旱斗争中发挥了不可磨灭的作　用。目前，我国防汛抗旱预案主要包括：国务院批　准的《国家防汛抗旱应急预案》；全国七大江河及　太湖洪水调度方案或防御超标准洪水方案；大江大　河重要河段堤防决口应急预案和重要水库溃坝应急　预案；防台风应急预案；山洪灾害防御应急预案；　抗旱预案及紧急情况下水量调度方案等。　（１）健全体制，明确责任　防汛抗旱工作涉及社会各方面，只有建立强有　力的防汛抗旱工作管理体制，明确社会各方面的职　责和任务，才能做到快速反应、高效运转、紧张有　序、忙而不乱。为此，要进一步健全和完善以行政　首长负责制为核心的各项责任制，依法明确责任　人；要强化各级防汛抗旱指挥部的职权，尽快形成　统一指挥、分工负责的格局；要明确社会各部门、　各地要认真总结编制防汛抗旱预案的经验，结　合防汛抗旱工作中存在的突出问题，修订完善各类　防汛抗旱预案，形成完整的防汛抗旱预案体系。要　特别注意抓好基层防汛抗旱预案的编制。要不断加　强防汛抗旱预案的动态管理，在防汛抗旱工作实践　中检验防汛抗旱预案的完整性、应用的可操作性和　各行业承担的防汛抗旱工作职责和任务。在各级防　汛抗旱指挥部的统一指挥下，各负其责；要建立和　完善责任追究制度，做到奖惩分明。　（２）完善体系，提供保障　要以“如履薄冰”的态度。把防汛抗旱工作　纳入风险管理框架，建立有中国特色的防汛抗旱保　障体系，主动预防和应对水旱灾害的威胁。为此，　要加快完成主要江河洪水风险图编制，逐步建立洪　水影响评价和洪水风险管理体系；进一步完善以公　流程的合理性，并建立动态的预案修订机制。　（２）努力提高预报水平　及时准确的雨、水、风、旱情预测预报信息是　开展防汛抗旱工作的基础，是进行调度决策的重要　８　共财政为主渠道的防汛抗旱投资体制，各级财政用　维普资讯 http://www.cqvip.com

中国防汛抗旱２００６年第１期（２００６年３月）　２００５年防汛抗旱工作总结　和２００６年工作安排意见水　张志彤　（国家防办常务副主任）　（２００５年１２月２７日）　一、汛情、旱情和灾情　量多于常年。淮河、珠江、辽河流域，松花江干流　和第二松花江，长江北侧支流、黄河南侧支流以及　（一）汛情　新疆、青海、甘肃中西部、西藏中北部等地区降雨　较常年偏多。其中淮河、汉江流域及粤东、闽南、　２００５年汛期，全国降水普遍比较丰沛，降雨　吉林、新疆、青海中西部偏多３成至１倍。其余地　于防汛抗旱的预算内资金要随着经济社会发展水平　水平，建立信息共享、数据准确、反应灵敏、传输　提高而逐步增加；加强防汛抢险队伍和抗旱服务组　迅捷的防汛抗旱信息平台。同时，要加强国际合作　织建设，健全防汛抗旱救灾物资储备制度，确保在　与交流，不断引进国外先进的防汛抗旱技术、设备　抗御水旱灾害时能够召之即来，来之能战，战之能　和管理经验。　胜；开展重点流域和区域水旱灾害保险试点，逐步　（４）加强宣教，广泛参与　建立适合中国国情的水旱灾害保险制度等风险分担　防汛抗旱工作牵涉部门多，涉及社会面广，良　机制和灾后补偿机制，增强抗灾能力。　好的宣传教育是提高防汛抗旱工作效能的重要基　（３）强化法治，依靠科技　础。要利用报纸、广播、电视及互联网等新闻媒　推进防汛抗旱“两个转变”，必须要有政策法　体，宣传和普及防汛抗旱知识，培养社会公众参与　规作保障。因此，除了要规范行政手段外，当前最　防洪抗旱减灾的责任感、使命感。要进一步动员广　重要的工作是推动防汛抗旱法规制度建设，通过立　大人民群众参与到防御水旱灾害斗争的各个环节。　法将政府各部门在防汛抗旱工作中的职责和全社会　要通过培训与演习提高相关人员的防灾减灾水平。　的共同参与纳入法律框架，并依法调整和化解防汛　为此，要逐步建立洪水风险公示制度，增强公众活　抗旱工作中出现的各种矛盾。当前，要通过制定　动的风险意识；建立洪水影响评价制度，规范人的　《抗旱条例》、《洪水影响评价管理办法》等防汛抗　社会活动；通过税收政策调节，使经营性行为尽可　旱法规，规范各级行政首长和相关职能部门的职责　能避开洪水高风险区；通过价格政策，鼓励公众节　和任务，建立工作评价制度；加强洪泛区、蓄滞洪　约用水，提高水资源的利用率。　区、河道和防洪规划保留区的管理，规范经济社会　做好防汛抗旱工作是历史赋予了我们的重大使　发展的各项活动；规范汛期的工程抢险、防洪调　命，我们要认真贯彻党的十六届五中会精神，努力　度、救灾救助、防洪补偿、物资调运、宣传动员等　践行“三个代表”重要思想，树立和落实科学发　行为，明确各类突发事件的处理工作程序。　展观，统一思想，转变观念，深入实践，扎实工　同时，要高度重视建立防洪抗旱科技创新体　作，全力推进防汛抗旱“两个转变”，大力提高水　系，积极推广新技术、新工艺、新材料，探索新理　旱灾害防御能力，保障经济社会的可持续发展。　论、新方法，努力提高水旱灾害预测预报、信息处　理、调度指挥、防守抢险和灾后评价等方面的科技　‘本文是作者在全国防汛抗旱工作会议上的讲话。　９