《半月谈》2009年第11期

《半月谈》2009年第11期

专家评说问责制

前不久，有媒体报道：因三鹿奶粉事件被纪委监察部处以记大过处分的三鹿事件重要责任人、质检总局食品生产监管司原副鲍俊凯已出任安徽省出入境检验检疫局、党组。打开安徽省出入境检验检疫局网站，人们会发现，在领导信息一栏赫然显示：、党组鲍俊凯。鲍俊凯的行政级别也从副厅级升为正厅级。联想起诸多曾被问责的纷纷易地为官，人们在问：问责制到底怎么了？

被问责者先后复出招来热议

不但鲍俊凯异地复职，因三鹿事件而被记过的河北省农业厅原刘大群也早在今年1月份被选为邢台市。此前更有媒体报道，因对贵州“6·28”件处置不当而被撤职的原县委王勤也已悄然“复出”，调任黔南布依族苗族自治州财政局任副；因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副王振俊，已复出并担任该县助理一职。 从王振俊、王勤到刘大群、鲍俊凯，他们在各种具有广泛影响的事件中负有不同责任，而被高调问责的在悄然之间纷纷复出，使公众对“问责制”的严肃性产生疑惑。更有学者质疑，问责制就是让“带病”休个短假，待时机成熟便重新“安排”甚至升迁。

问责制到底怎么了？为什么那些被问责的会在问责后短时间内纷纷复出？问责制到底有没有漏洞？还有哪些地方需要改进？带着这些问题，笔者走访了中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙、中国社科院行研究室主任周汉华和社科院政治学所行政管理研究室主任贠杰。

毛寿龙：行为与群众认知之间存在错位

公众对问责制存在质疑的主要原因在于对问责的标准和程序还存在着一些模糊的地方，的标准和群众的标准之间存在错位，的问责和群众的期望之间存在错位。

由于信息不完全公开，被问责复出的原因、理由和程序，公众均一无所知。“轰隆隆”被问责，“静悄悄”重新上岗，损害了公众的知情权和监督权，导致群众大惑不解。事实上，许多地方在人事任免之前都要进行公示的，但只是在内部公示，普通群众是看不到的。在大多数群众看来，被免职就是罢官，永不录用。其实，这是由于部分群众对干部选拔任用制度还不熟悉造成的。实际上，免职在制度上的意思只是免去现在所担任的职务。 造成群众对问责制不理解的最主要原因还是所做的远远没有达到老百姓的期望，有关部门的运作和老百姓的期望相差较远。

周汉华：问责应区分政治与法律责任

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目前，我国的问责制还有一些不完善的地方亟待改进。被免职或者引咎辞职大都是因为对重大事故负有某些责任。但是，问责所问的到底是什么责任？是政治责任还是法律责任？问责的效果怎么样等等问题都还没有给出明确的解释，缺乏规范性。因此，被问责的复出时就难免遭到公众的质疑。

现行的问责制在问责的主体、问责的范围、问责的条件、问责的程序以及问责的后果等等方面都还没有给出明确界定，问责所问的政治责任和法律责任边界尚不清晰。

对进行问责涉及认定法律责任还是政治责任的问题。目前的公务员法、《党政干部选拔任用工作条例》和《信息公开条例》等法律法规对所承担的法律责任有明确规定，但是缺乏对政治责任的认定。这恰恰给部分被问责的复出提供了打“擦边球”的机会。质检总局有关鲍俊凯异地升迁的表态，在法律层面上是符合法律规定的。但是之所以被问责很大程度上是因为与他们有关的事件在社会上造成了严重后果，需要从政治伦理的角度追加他们的责任。如果是对政治责任问责，那么质检总局提供的依据就是错位的。 对政治责任的要求与法律责任的要求是不同的。被问责承担法律责任只是问责制中最基本的要求，如果只强调法律责任、忽视政治责任的问责，这将影响部门的公信力。

贠杰：不要让问责制变成平息、取悦的表演

当前，行政问责中有许多问题还没能够很好解决，导致行政问责制在实施过程中步履蹒跚。权责不清是问责制执行过程中存在的主要问题。其表现有以下三个方面：

其一，问责主体缺位。经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，问责的主体也应是人民群众。按照的规定，各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对负责，代表有宪政权威上的质询权。遗憾的是，不少地方的监督权力还有待加强。目前，问责主要还是局限于行政部门内部的上下级之间。

其二，问责制在一些地区和部门流于形式。问责制，是一种对及其的行为和后果追究责任的制度。但是一些地方和部门把行政问责制形式化，简单化了。在这个信息化和网络化时代，任何部门都无法忽视监督的力量，各级部门都非常注重自己在群众中的公共形象，生怕被媒体和抓住把柄。这就导致问责制的实施更多地取决于媒体与社会的关注程度，而不是事件本身的大小。哪个事件引起强烈关注，有关部门就会启动问责制，对负有责任的进行处理，给和社会一个交代。哪个事件没有引起的关注，即使犯了很大的错误，相关责任多也不会受到行政问责。部门在行使权力的时候的确应该吸纳群众的意见和重视监督，但是如果问责制被当作敷衍和群众的工具，那么其作用会大打折扣。

其三，行政问责的监督机制不完善。首先，在问责过程中监督不到位。由于尚未形成程序性问责，在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督就成了一个现实的问题，这方面还没有得到很好的解决。其次，问责后的监督也存在缺失，问责后的监督包括问责的效果如何、公众有何反应。但就目前而言，这方面的监督还不够健全，还有许多工作要做。

其四，有关问责制的法律还很不健全。因为在问责制问题上还有许多问题尚未解决，所以我国至今还没有一部关于行政问责的法律。问责的主要依据是《中国党党内监督条例(试行)》《中国党纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定。现在的当务之急是制定一部行政问责法，规范问责主体及权力，规

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范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的行政问责法，才能摆脱现有问责模式的缺陷。

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