７０ 趸设 一、问题的提出 出过四种解决集体行动困境的分析路径，分别是强制、选 城市社区居民公共事务参与水平不高，已为许多经 择性激励、正式制度和社会资本。其中强制和选择性激 验研究所证实。在居民参与意愿方面，马卫红等 励方案，由奥尔森本人提出。他在《集体行动的逻辑》一 （２０００）关于上海市居民社区参与意愿的分析指出，居 书中提出，除非一个群体中人数相当少，或者除非存在强 民社区参与的基本状况可以概括为“总体参与意愿不 制或其他特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否 强”，仅有１５．７％的被访者表示很想参与 。张亮发现。 则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同 只有２ ５％的居民表达出一定的社区参与意愿 。现实中 的或群体的利益而采取行动。 居民的参与率也比较低。上海社会调查研究中心上海大 奥斯特罗姆（Ｅ１ １ ｎ０ ｒ０Ｓｔ ｒｏｍ，２０１ ２／１９９０）在 学分中心在全市范围内开展的社区建设抽样调查显示， 对草场、森林、鱼塘等公共资源的研究中提出，奥尔森对 城市社区居民实际参与率很低。除抗震救灾、社区培训 集体行动困境的分析在被用于政策制定时存在一定风 参与率分别达到２３．７６％、１ ２．９８％外，其他项目参与率 险，很容易被认为除非外部权威介入，否则人们就不可能 均未超过１Ｏ％。其中，公共卫生整治参与率３．５１％，基 走出集体行动的困境。她指出，在搭便车和违背承诺的 层选举参与率４．６７％，文明小区创建参与率５．８２％，社 诱惑大量存在的情形下，人们仍然可能为了集体利益，通 区文化娱乐活动参与率６．８４％，社区治安治理参与率 过讨价还价、协调合作等过程设计出切合实际的正式制 ３．９７％，与物业公司谈判参与率８．５２％，社区公共设施 度，而据此进行自我组织和自主治理，至少对于规模不是 修缮参与率２．９０％ 。 很大的中间群体来说是这样的，并不一定需要外部权威 那么，为什么在存在共同利益，国家制度也允许、倡 的介入，或者奥尔森所说的强制和选ｊ晕，ｌ 撒励。¨ 导居民参与的ＩＩ青况下，大多数居民仍然不参与，反而好像 帕特南（Ｒｏｂｅ ｒｔＤ．ＰｕｔｎａＩｌｌ，２００１／１９９３）ｇ Ｅｊ认 形威了集 体行动的困境呢？ 为奥斯特罗姆的新制度主义分析忽略了制度产生的社会 二、懈决集体行动困境的四种路径 背景，无法解释为什么一项制度能够制定出来。他通过 自奥尔森（Ｍａ ｎＣｕ ｒ０］Ｓ０ｎ。２Ｏｌ１／１９７１）对集体 对意大利长达２ ０多年的跟踪研究表明，对于集体行动悖 行动问题做出非常令人震撼的阐述以来，学术界大致提 论以及由此产生的违背自身利益的投机行为，成功的超 中图分类号：Ｃ９１６文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１５）０２—００７０—０４ ｌ 摘要：大多数城市社区居民公共参与水平不高，已为不少经验研究所证实。但是，笔者发现也府在 ｌ 一些居民参与异常活跃的社区。对于哪些因素造成了居民参与的差异性，本文基于对集－ｆｔ４５－￣、新制 ｌ度主义和社会资本理论的部分代表性研究成果的分析，尝试给出初步的解释。 Ｉ关键词：公共参与．弄土区自治；选择出敫勋；社会资本 ｌ 作者及单位：孙新生，上海市徐汇区社会工作党委。（上海２０００３０） ｌ越依赖于更为广阔的社会背景，在一个继承了大量社会 资本的共同体内，自愿的合作更容易出现。在研究中，他 将社会资本定义为公民之间横向的交往网络，以及这种 网络表现出的信任、互惠等特征，它们能够通过促进合作 行为来提高社会的效率。 帕特南提出的社会资本理论，受到了学术界的广泛 重视和评论。马格丽特・勒维（ＬｅＶ１ Ｈａ ｒｇａ ｒｅｔ）就认 为，虽然帕特南关于社会资本的理论“在逻辑上，从某种 程度来说也在经验上得到了很好的证明”，但他关于社会 资本的生产、维持和增长的机制并不十分清楚。勒维对 此进行了修正和补充，认为应该重视政府在创造和积累 社会资本方面的作用，“政府也可以是社会资本的来源， 政策绩效能够成为信任的来源，而不只是结果” 。事实 上，帕特南自己也在对他的社会资本理论不断进行发展 和完善。在论述美国社会资本衰落的专著中，帕特南 （２０１１／２００Ｏ）发现，在２０世纪６０年代以来的３Ｏ多年 中，美国的社会资本出现了急剧减少的趋势，对民主政 治、经济繁荣，乃至儿童成长、邻里关系和个人健康幸福 都造成了不利影响。在探讨如何复兴美国社会资本的过 程中，帕特南特别强调要避免自上而下还是自下而上、政 府是问题所在还是解决问题的工具、需要改变个人还是 改变机构的错误争论。他认为，对于社会资本的创造来 说，国家角色和当地机构的角色是互补的，政府既是问题 所在也是解决问题的工具，个人和机构都需要改变。 那么，这四种分析路径能够在多大程度上解释中国 城市社区的居民参与呢？ 三、四种分析路径的适用性问题 目前，在社区各类组织中，与居民参与和社区自治相 关的主要是居委会和业委会。其中，业委会由民间自发 建立，并得到了国家的认可与推广，但除了少数业主维权 的案例能够说明业委会在动员居民参与上的作用外，在 日常社区生活中，业委会并不是动员居民参与的主要力 量。而且业委会由于自身的局限性和外部制约的双重作 用，似乎很难担当起动员居民参与和社区自治的重担。 真正得到国家认可，并实际承担动员居民参与角色的主 要是居委会（议事会、协调会等制度都是依托居委会而运 作的）。因此，本文对四类分析路径的适用性讨论，主要 针对居委会。 强制和选择性激励的适用性。目前，在社区居民参 与动员上，居委会作为国家行政机关之外的基层组织，并 没有直接进行处罚的权力。在动员居民参与上，居委会 可以使用的措施只剩下选择ｌ虫彭 功。这种激励措施主要 来自居委会履行街道指派任务的副产品。低保救助、扶 贫帮困、走访慰问等社区福利的再分配和荣誉称号在社 区的评选，街道一般通过居委会落实。这些福利资源和 荣誉称号到底给哪些居民，居委会拥有一定自主权，他们 有时候可以将其作为给予积极参与公共事务的居民的奖 励。为保障重大活动进行，街道也需要居委会组织志愿 者参与社区巡逻、垃圾清扫和公交站点、交通路口执勤， 为保证志愿者的积极ｌ生，一般会通过居委会向志愿者发 放少量金钱补贴或毛巾肥皂等物品。对于居委会如何吸 引社区积极分子来说，选择 敫励手段可能有一定解释 力。正如不少研究者发现，在社区参与中，与冷漠的大多 数并存的是少数积极分子。这些积极分子往往具有退休 人员、女Ｊ陛或弱势群体等特征” 。但是，积极分子的数量 是有限的。据一位曾在两个街道担任负责人的干部测 ７１ 算，一个１０万人的街道对志愿者的最大动员能力为５ＯＯ 人，按每个街道平均２０家社区计算，每家社区的动员能 力发挥到极致也只能够动员２ ５名志愿者。因此，似乎很 难用选择 来解释不同社区居民参与程度的差异。 制度分析的适用性。不少学者认为，中国城市基层 治理存在着高度的国家主导与控制，主要的制度创新均 “发动或承认于国家部门”，基于“国家利益”的种种考量， 社区自治的“第一推动力”也来自于集权力、信息和资源 于一身的政府向社区让权、还权、授权 。 从规范居委会运作的主要制度及居委会的实际运作 来看，这些看法都有一定道理。目前，构成居委会运作框 架的主要制度有两部，分别是《城市社区居民委员会组织 法》和《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的 意见》（以下简称《组织法》和《意见》）。居委会的地位角 色、产生方式、工作职能、经费来源，以及政府和居委会， 居委会和其他社区组织的关系总体上都处于这两项制度 所规定的框架内。相较于１９８９年出台的《组织法》， ２０１０年出台的《意见》进一步突出了政府对居委会运作 的主导，居委会协助政府进行社会管理的职责得到了强 化。ｂＬ２ｎ，在居委会与地方政府的关系上，明确提出要坚 持政府主导，社会共同参与，充分发挥各级党委和政府在 政策制定、工作部署、设施建设、 社作用。居委会需要协助政府完成的工作，也从《组织法》 ■‘－、 了社区生活中必不可少的服务和管理，居委会的不少职 趸规定的六项相应扩充为社会治安、雯￡ 社区矫正、公共卫生等 设１６项。 事实上，由于居委会不具有经济生产功能，居民在经 济利益上对居委会并不存在依赖，没有为居委会运作付 费的动力，经费、人员问题居委会都无法自行解决。居委 会不仅由国家自上而下建立，实际运作也高度依赖于国 能已经逐步为它们所取代，大多数居民感觉自己的日常 生活似乎跟居委会无关，反倒跟物业公司、业委会更加紧 密一些，特别是物业公司提供的保安、保洁、维修等职能， 已经成为居民日常生活不可或缺的一部分。社区其他组 织对居委会职能的替代，进一步减少了居委会动员居民 参与的可能性。 家，行政化色彩越来越强烈。以上海地区为例，居委会工 作经费主要由政府下拨，一般每年６到１０万元。工作人 员大多为政府聘用的专职人员，一般包括居委会专职干 部和社工等７到９人，社工由居委会统一管理、使用。社 区日常工作主要由街道指派，内容相当繁杂。如Ｈ Ｋ社区 ２０１３年记录各项工作的台账有２Ｏ３项。工作表现由街 道进行考核，且考核内容主要为街道分派任务的完成情 况，一般社区自治情况不纳入考核范围。社区干部上下 班大多朝九晚五，与作为社区居民主体的在职居民接触 ７２ 不多。居委会往往也会抱怨行政负担太重，疲于应付自 上而下的行政任务，对于社区自治等自选动作，居委会可 支配的余力所剩不多。从上海地区来讲，政府部门也一 直在想方设法为居委会减负，让他们腾出更多时间用于 与居民建立联系，但事实上负担很难减下去。正如某街 道干部所讲：“只要政府职能不彻底转型，事实上居委会 的负担减不下去，因为‘上面千条线，下面一根针’，政府 社会管理和公共服务的任务最终都要通过居委会去落 实，居委会不太会有更多精力放在社区自治上。” 那么，能否通过“社区自治、议行分设”的制度设计， 让居委会从行政负担中摆脱出来，成为社区自治组织 呢７也就是说，让社工站与居委会分离，作为街道派出机 构，承担政府管理任务，而居委会主要负责社区自治。一 些学者认为这属于基层社会中政社分离的趋势，旨在将 行政职能从社区居委会剥离出去，从而恢复其基层群众 性自治组织的社会属性，发挥社区自治主体的作用。从 上海地区的试点情况来看，效果并不理想，反而导致“执 行层”（社区工作站）被强化，“议事层”（社区居委会）被弱 化和边缘化 。可见，无论是上海普遍推行的议行合一 （居委会下配置专业社工），还是议行分设，在社区居于主 导地位的都是国家，离开国家资源的支撑，居委会似乎难 以有所作为，在动员居民参与上更加一筹莫展。而且，由 于物业公司、业委会等社区新兴营利和非营利组织提供 因此，由于城市社区经济功能的缺失，对居民来说缺 少像公共池塘资源那么强的经济利益刺激，居民基本上 不会为社区自治付费，也没有很强的参与动力，即使在国 家倡导自治的情况下，得到国家法律保障的居委会的实 际运作也不得不严重依赖政府支持和资源供给，自身的 行政化似乎不可避免，更多是作为政府基层管理的协助 者和执行者而存在。可以预见，离开国家的支持甚至允 许，居民更加不太可能形成其他自我组织、自主治理的制 度安排。 社会资本的适用性。国内学界大多同意社会资本为 促进社会参与的重要因素。但中国现代城市社区社会资 本也存在总量不足的问题。这种不足主要指的是社区集 体社会资本的不足，而非个人资源或关系网络意义上的 居民个体社会资本的不足。一些学者通过城乡社会资本 的比较，特别是与费孝通（１ ９８５）描述的比较理想化的传 统中国社会进行比较后，认为出现了社区的衰落。另外 一些学者认为这只不过是城乡居民的关系网络、互动结 构发生了变化，共同体摆脱了地域的限制罢了，在共同体 的意义上并不存在社区的衰落。但不管怎么样，对于地 域意义上的社区社会资本总量不足，学界并没有太大争 议。按照帕特南的观点，高质量的自治离不开丰富的社 会资本，而社会资本的培育并不是件容易的事，它的历史 要以年代计算（２００ｌ／１９９３，２１３—２ｌ７）。那么，中国城 市社区即使真正建立起社区自治的正式制度，培育能够 促使居民广泛参与的社会资本也是很漫长的事情，社区 自治很难一蹴而就。这在一定意义上当然是正确的，从 目前社区自治总体上推进十分困难的现实来看，也正是 如此。 但是，特定形式的国家介入有利于社会资本培育的 观点，在中国社会可能具有一定适用性。正如在中国改 革开放３０多年里，国家通过赋予家庭联产承包责任制、 私营企业等基层自发的制度创新合法性，运用国家力量 进行试点推广，运用干部考核杠杆促进区域竞争，从而更 快地推动了市场经济的发展或经济现代化～样，国家也 有可能通过合法化、干部考核等方式推动包括社区自治 在内的社会的现代化，而且个人对国家依赖性的降低可 能也使得国家不得不这么做。笔者认为，至少在中国的 城市社区，正是因为改革开放，特别是市场经济的发展， 居民对于国家的依赖性降低，国家及其基层代理人已经 社区培育出了比较丰富的社会资本。无论是社区组织之 间的联系，还是居委会和积极分子、居民自治团队、居民 的关系，都不同于基于纵向等级制而建立的权威和服从 关系，也不是庇护与被庇护关系，而更多是基于信任的横 向联系，体现了地位平等、公共利益的原则。也就是说， 居委会与其他社区组织、居民，乃至积极分子之间总体上 不是不平等的行政依附关系，居民参与也不是因为个人 或纯粹追求个人利益的满足，他们之间 无法运用强制和选择性激励手段进行社会治理，或者说 迫不得已的需要，纵向等级制的管理模式效力出现了下降，国家及其基层 代理人如果要实现对社区的有效治理，甚至仅仅完成行 政管理任务，也不得不依赖人情、面子等原始性社会资 本，或者通过培育社区组织来发展现代性社会资本，促使 居民参与公共事务，减少社会治理的成本和阻力。在这 一过程中，居委会等国家基层代理人的角色也在发生微 妙的变化，他们不再仅仅代表国家实施行政管理，也在开 始扮演社区自治组织者和居民需求代言人的新角色。实 际上，那些居民参与活跃的社区正是这么做的。比如，ＨＳ 社区自２０ｌ１年成立“绿主妇，我当家”环保行动小组，从 开展群文活动和公益活动起步，在聚集起一定人气后组 建居民自治团队绿主妇议事会，参与邻里纠纷调解、居民 意见建议汇总，逐步将职能范围扩大到调查研究、提出议 题、召集讨论、形成方案、表决通过、推动执行、民主监督 等方面，成为社区自治的核，潍动力量。绿主妇议事会 在三年多时间先后召开３０多次议事例会，协同居委会完 成了小区道路拓展工程、监控探头设置、露天晒衣场布局 等１０余项社区公共事务。目前，ＨＳ社区已经形成了居 委会和绿主妇议事会既有分工又有合作的两级架构，其 中居委会主要负责完成政府下派的行政管理任务，绿主 妇议事会负责组织居民参与，一定程度上解决了居委会 没有时间和精力组织居民参与、社区治理偏重于政府一 方主导的行政管理的难题。 之所以这些社区能够做到这一点，关键在于他们在 更多是平等的合作关系，体现了信任和互惠的原则。而 这种社会资本很可能正是导致居民参与比较活跃的重要 原因。它不仅对社区自治有利，对提高社区管理绩效也 有帮助。 参考文献： …马卫红，黄沁蕾，桂勇．上海市居民社区参与意愿 影响因素分析 ．社会，２０００（６）． 【２】张亮上海社区建设面临挑战：居民参与不足Ｕ】．社 ７３ 会，２００１（１）． ［３】刘玉照上海社区建设调查４￣４Ｊ］．科学发展，２０１ １ （３）． ［４】埃莉诺・奥斯特罗姆公共事物的治理之道：集体 行动制度的演进【Ｍ】．余逊达，陈旭东译，上海上海译文出 版社． 【５】罗伯特・帕特南．使民主运转起来［Ｍｌ＿王列，赖海 蓉译。南昌：江西人民出版社 【６】许征．民主政治与社会资本——论罗伯特．巾白特南 的民主理论圾其对政治学方法论的新突破Ｕ】 旦政治学 评论。２００３（１）． 【７】杨敏作为国家治理单元的社区——对城市社区 建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究Ｕ】． 社会学研究，２００７（４）． 责任编辑何周富
