进城务工就业农民子女教育问题：政策分析与政策建议
在当前中国构建和谐社会的背景下，进城务工就业农民子女教育问题受到了全社会的广泛关注。2003年，针对进城务工就业农民子女接受义务教育的问题，中国政府出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，力图使城市社会中的这部分弱势群体能够顺利接受更好的教育（教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》）。此后，为贯彻中央政府的“两为主”政策，各地省、市一级的政策纷纷出台，致力于解决好本地的进城务工就业农民子女教育问题。本研究致力于对这些国家和地区层面的政策进行全面的梳理和分析，对政策的实施效果及存在的问题进行探讨，并就进一步做好进城务工就业农民子女教育工作提出对策建议。
一、政策背景分析
进城务工就业农民是改革开放之后、特别是现阶段中国城市化发展变迁过程中出现的一个特殊群体。在城市社会中，这一特殊群体经常处于弱势地位，其子女在接受义务教育的环节上遭遇了一系列的困难，并在一定程度上引发了较为严重的教育公平问题。可以说，让每一个进城务工农民子女都能够接受良好的义务教育，正成为当前一种新的教育公平诉求。
进城务工就业农民这一群体的出现始于20世纪80年代初期。当时，这一群体的总体特点表现为：一是规模较小。据1982年第三次人口普查统计，全国共有一年以上常住流动人口657万人；二是进城就业农民中以青年男性劳动力为主，绝大多数女性留守在农村，承担照顾子女的责任；三是举家外出户很少。由于总体规模偏小，进城务工就业农民子女教育问题在这一时期尚未成为突出的社会矛盾。
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20世纪90年代以后，随着社会经济的快速发展，进城务工就业农民的规模进一步扩大，到1990年第四次人口普查统计时，流动人口数量上升到2135万人，较前一时期增长了2.25倍。这一时期，进城务工就业农民呈现出了新的发展特点：一是夫妻双方均外出务工的人数开始增多；二是举家外出的农户显著增加。农村家庭举家外出，意味着随父母进城的农民工子女数量大幅上升。由于现行户籍管理制度和教育管理体制的双重限制，进城务工就业农民子女在城市接受义务教育这一问题上遭遇了很大的困难。这些困难具体表现为：一是城市的教育规划和教育布局以本市户籍人口数量为依据，没有将进城就业农民群体考虑在内，造成教育资源相对短缺，无力接纳农民工子女入学；二是进城务工农民子女在公立学校就学，需交纳较高的费用，这对绝大多数进城就业农民家庭来说是难以承受的；三是由于高考制度的限制，进城就业农民子女在城市接受完义务教育后，不得不重返原籍继续读书；四是进城就业农民子女一旦出现失学、辍学现象，无法得到及时的监控和救助。由于存在以上困难，进城务工就业农民子女将很容易被排斥在城市义务教育体系之外。也正是从这一时期开始，进城务工就业农民子女教育问题开始凸现。
进入21世纪后，随着中国经济发展的持续高速增长以及城市化进程的不断推进，进城务工就业农民的规模更加壮大，而随父母进城的农民工子女的数量达到了前所未有的规模。2000年第五次人口普查的统计结果显示：流动人口总量为1.44亿（扣除人户分离，2000年11月1日我国流动人口总量为10230万人），其中，14周岁及以下流动儿童为1410万人，农民工子女有999万人（6-14周岁义务教育年龄段流动儿童约878万人），占流动儿童总量的70.9%。进城务工就业农民子女的大量涌入，对城市的公共教育资源和教育管理形成了巨大的冲击。切实维护进城就业农民子女的受教育权，使他们都能够及时地、较好地接受义务教育，已经成为了一个需要迫切解决的问题。如果在教育的起点上就受到了不公平的对待，那么这部分儿童将极有可能在今后的发展过程中遭遇到更多的社会不公正。进城务工就业农民子女教育问题如果得不到有效地解决，不仅将损害教育公平和社会公正的原则，而且将极大地制约着构建和谐社会这一目标的实现。因此，从这一层面
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来看，解决好进城务工就业农民子女教育问题具有重要的战略意义。
二、对国家层面政策的分析
中国政府对进城务工就业农民子女教育问题的认识呈现出了一个逐步发展、逐步深入的过程。20世纪90年代以来，随着农村劳动力向城市的不断涌入，城市中的流动人口数量大幅上升，与此相伴的流动人口子女接受教育的问题开始受到关注。针对这一新的社会现象，中央政府从很早就开始着手制定专门的政策，力图解决流动人口子女的受教育问题。1996年，原国家教委首次制定并印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》。在早期的政策文本中，进城务工就业农民子女并没有受到特殊的关注，而是被统一地归类到流动人口子女这一大的社会群体中。然而，随着经济体制改革的不断深入以及城市化进程的不断推进，城市的流动人口逐渐呈现出了新的特点：一是流动人口数量持续上升且规模极为庞大；二是流动人口群体内部开始分化，其中，进城务工就业农民这一群体开始出现并受到越来越多的关注。进城务工就业农民收入低，生活质量差，处于城市社会的底层，并且日益成为城市中的弱势群体。在融入城市生活的过程中，他们遭遇了一系列的困难，其中，其子女的受教育问题成为了一个焦点。
2003年，在国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》中，第一次使用了“进城务工就业农民子女”这一概念。这也意味着“进城务工就业农民子女”已经从“流动人口子女”概念中分离出来。这也表明，作为中国社会生活中的弱势群体，进城务工就业农民子女教育问题已经受到了中央政府的高度关注。在此后的一系列国家政策文件中，“进城务工就业农民子女”这一概念得到了不断的强化。
（一）对不同时期政策文本的梳理和分析
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1．1996年：《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》
1996年，原国家教委制定并引发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》（以下简称《就学办法》）。这是中国政府第一次以部门规章的形式，对城市流动儿童、少年的就学问题作出了比较全面的、专门的规定。该办法主要包含七个方面的内容：
（1） 对城镇流动人口及城镇流动人口中适龄儿童、少年作出界定
《就学办法》第二条规定：“本办法所指城镇流动人口，是指在流入地从事务工经商等经济活动或其他社会活动，并持有流入地暂住户口的人员。”第三条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年，是指年满6至14周岁（或7至15周岁），有学习能力的子女或其他被监护人。”从该规定可以看出，所谓的适龄儿童、少年，即指处于义务教育年龄段的学龄儿童、少年。
（2） 规定流入地政府及各职能部门的责任
《就学办法》第四条规定：“流入地人民政府（市、区、镇），要为流动人口中适龄儿童、少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流人地教育行政部门，应具体承担城镇流动人口中适龄儿童、少年接受义务教育的管理职责。”第六条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年户籍所在地教育行政部门，应建立严格的适龄儿童、少年流动管理制度。凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育；户籍所在地没有监护条件的，流动期间在流入地接受义务教育。”第十八条规定：“流入地市、区教育行政部门在同级人民政府领导下，具体负责管理、监督本行政区内流动人口中适龄儿童、少年的义务教育实施工作。公安、工商、劳动、物价等部门和街道办事处，应予以积极配合。”根据以上规定，流入地政府负有为本地适龄流动儿童少年提供义务教育的责任，同时，各职能部门应各司
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其责。
（3） 规定家长及监护人的责任
《就学办法》第五条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年的家长或其他监护人，必须保证其适龄子女或其他被监护人接受规定年限的义务教育。”第二十三条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年的父母或其他监护人，末按规定送其适龄子女或其他被监护人入学的，由流入地教育行政部门按照当地的义务教育有关规定予以处罚。”根据以上规定，流动儿童少年的家长或监护人负有送其子女接受义务教育的义务，一旦没有履行，将被追究责任。
（4） 以在城市全日制中小学借读作为主要的就学方式
《就学办法》第八条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主。没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。”根据该条规定，适龄流动儿童少年接受义务教育，应以在流入地全日制中小学借读作为主要方式。同时，接受正规学校教育并没有成为一种强制性的规定。
《就学办法》第九条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年入学，应由其父母或其他监护人，持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学。如果入学申请不能被流入地住所附近中小学校接受，可向流入地教育行政部门或其指定的单位，提出申请，由教育行政部门，或其指定的单位，协调解决就学。”该条规定，确定了流动儿童少年就学的基本程序。
（5） 举办民办打工子弟学校，创办多种办学形式
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《就学办法》第十一条规定：“经流入地市、区人民政府批准，企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依本办法举办专门招收流动人口中适龄儿童、少年的学校或教学班、组。所需经费由办学者负责筹措。”第十四条规定：“专门招收城镇流动人口中适龄儿童、少年的学校或教学班、组，应贯彻执行国家的教育方针，保证教学质量，对经考试合格的学生，应发给相应的学业证明。”以上两条规定，初步确立了民办打工子弟学校的合法地位。
《就学办法》第十二条规定：“经流入地教育行政部门批准，城镇全日制中小学校，应利用现有校舍，聘请离退休教师或其他具备教师资格的人员，举办招收城镇流动人口适龄儿童、少年的附属教学班、组。”第十三条规定：“教学班、组或附属教学班、组，可采取晚班、星期日班、寒暑假班等多种形式；小学可只开设语文、数学等课程，至少达到扫盲的程度。初中也可适当减少授课门类。”根据该条规定，公办中小学应创办多种办学形式，以非正规教育的形式弥补公办教育资源短缺的弊端。
（6）规范收费，实行贫困生就学费用减免政策
《就学办法》第十五条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年在流入地接受教育，流入地学校或教学班、组，可以向其父母或其他监护人收取一定的费用。收费标准由学校或办学者根据教育培养成本提出方案，报请市、区教育行政部门和物价管理部门批准后执行。借读生收费，按流入地教育行政部门的规定执行。”第十六条规定：“为城镇流动人口中适龄儿童、少年举办的学校或教学班、组不得以营利为目的，不得违反国家有关规定向学生乱收费。工商、税务等部门和街道，也不得向这类学校乱摊派。”第二十四条规定：“流入地市、区人民政府，有权对本行政区内违反规定乱收费的学校和教学班、组给予处罚，视具体情况没收违法收入、处以罚款，直至勒令停止办学。”第十七条规定：“对家庭经济确有困难的学生，学校或办学者应酌情减免费用。”以上规定，对流动儿童少年就学的收费项
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目和标准进行了规范，并确定了具体的罚则。此外，还确立了贫困生就学费用减免原则。
（7）规范教育管理，确立一视同仁原则
《就学办法》第十九条规定：“流入地市、区教育行政部门，应为在校的流动人口中适龄儿童、少年设立临时学籍。临时学籍应记载学生的转进、转出、成绩、操行评语、健康状况、升级、休学、复学、毕业、结业等项目。学生升学或转走时，应由学校对临时学籍进行审核签章，由学生带至新转入学校。”第二十条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年的毕业和升学，参照流入地教育行政部门有关借读生的规定办理。”第二十一条规定：“为城镇流动人口中适龄儿童、少年举办的学校或教学班、组，应于每学年初，将其入学情况通报给学生户籍所在地学区，学区应作为入学率统计。”以上规定确立了针对流动儿童少年的教育管理原则。
《就学办法》第二十二条规定：“流入地教育行政部门和学校，应维护就学的流动人口中适龄儿童、少年的正当权益，在奖惩、评优、申请加入少先队、共青团、参与文体活动等方面不得歧视。”根据该条规定，流动儿童少年在接受义务教育的过程中享有与流入地常住人口学生同等的权利，应遵循一视同仁的原则。
《就学办法》的颁布标志着政府开始关注进城务工就业农民子女教育问题。随后在《就学办法》的指导下，由政府组织并指导在京、沪等省、市进行试点，最终使这一问题由社会现象逐渐转变为一种政府行为。
2．1998年：《流动儿童少年就学暂行办法》
1998年，原国家教委和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》（以下简称
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《暂行办法》）。与《就学办法》相比，除保留原有的规定外，《暂行办法》还对流出地政府的责任以及教育督导原则作出了规定。此外，在一些具体条款的表达上，《暂行办法》也有所变化。
（1）对城镇流动人口及城镇流动人口中适龄儿童、少年作出界定
《暂行办法》第二条规定：“本办法所称流动儿童少年是指6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”与《就学办法》相比，该条增加了“在流入地暂住半年以上”的规定。
（2）规定流入地政府及各职能部门的责任
《暂行办法》第三条规定：“常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”第四条规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。流动儿童少年就学，应保证完成其常住户籍所在地人民政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的有关规定。”此条基本延续了《就学办法》的相关规定。
（3）规定流出地政府的责任
《暂行办法》第三条规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育。”第五条规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作。流动儿童少年常住户籍所在地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所应建立流动儿童少年登记制度。”
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此条为新增加的内容，它明确规定，流出地政府负有严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流的责任。同时，流出地政府要配合流入地政府共同做好适龄流动儿童少年义务教育工作。
（4）规定家长及监护人的责任
《暂行办法》第六条规定：“流动儿童少年父母或其他监护人应按流入地人民政府规定，送子女或其他被监护人人学，接受并完成规定年限义务教育。” 此条也基本延续了《就学办法》的相关规定。
（5）以在城市全日制公办中小学借读为主要的就学方式
《暂行办法》第七条规定：“流动儿童少年就学，以在流人地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”《暂行办法》第八条规定：“流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。或到流入地教育行政部门提出申请，由教育行政部门协调解决。”与《就学办法》相比，此条取消了有关“可接受非正规教育”的规定。
（6）举办民办打工子弟学校和简易学校，创办多种办学形式
《暂行办法》第九条规定：“经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批，企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校。办学经费由办学者负责筹措，流入地人民政府和教育行政部门应予以积极扶持。
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简易学校的设立条件可酌情放宽，允许其租赁坚固、适用的房屋为校舍。”该条首次规定，社会力量可举办专门招收流动儿童少年的简易学校，并在设立条件上酌情放宽。
《暂行办法》第十条规定：“经县（市、区）教育行政部门批准，流入地全日制公办中小学可利用学校校舍和教育设施，聘请离退休教师或其他具备教师资格人员，举办专门招收流动儿童少年的附属教学班（组）。”此条基本延续了原有的规定。
（7）收取借读费，实行贫困生就学费用减免政策
《暂行办法》第十一条规定：“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。借读费标准按国家教育委员会、国家计划委员会、财政部联合颁发的《义务教育学校收费管理暂行办法》执行。”第十二条规定：“专门招收流动儿童少年的学校、简易学校和全日制公办中小学附属教学班（组）收费项目和标准按国务院发布的《社会力量办学条例》中的有关规定执行。”第十三条规定：“凡招收流动儿童少年就学的学校和全日制公办中小学附属教学班（组），均不得以营利为目的，不得违反国家有关规定乱收费、高收费。对家庭经济困难的学生应酌情减免费用。”第十一条的规定，为接收流动儿童少年就学的公办学校向前者收取借读费提供了依据。
（8）规范教育管理，确立一视同仁原则
《暂行办法》第五条规定：“流入地中小学应为在校流动儿童少年建立临时学籍。”第十五条规定：“专门招收流动儿童少年的学校和全日制公办中小学附属教学班（组），应贯彻国家教育方针，努力提高教育质量。对完成学业，经考试合格的学生，应按流入地有关规定，发给相应的毕业证书或证明。”《暂行办法》第十四条规定：“流人地教育行政部门和学校应维护就学流动儿童少年的正当权益，在奖励、评优、申请加入少先队、共青团、参
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加校内外活动等方面不得歧视。”上述两条也基本延续了《就学办法》的相关规定。
（9）建立教育督导制度
《暂行办法》第十六条规定：“流入地教育行政部门应对专门招收流动儿童少年的学校和全日制公办中小学附属教学班（组）教育教学工作进行指导和监督。”此条为新增加的内容，规定教育行政部门对流动儿童少年接受义务教育负有教育督导的责任。
与《就学办法》相比，《暂行办法》的进步之处在于对流出地政府的责任作出了规定。然而，向在公办学校中借读的流动儿童、少年收取借读费的政策，却体现了一种差别对待的政策取向。这种差别对待的政策取向也为流入地公办学校设立“高门槛”提供了合法的理由，“借读费、”“赞助费”、“捐资办学费”等成为一部分进城务工就业农民子女接受义务教育必须要支付的额外教育费用。进城务工就业农民大多收入微薄，维持生计已很勉强。因此，面对额外的高额收费，一部分进城务工就业农民子女只能被排斥在公办学校之外。这也在某种程度上引发了进城务工就业农民子女失学、辍学或者不能及时入学等社会问题。
3．2001年：国务院《关于基础教育改革与发展的决定》
2001年，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号），对流动人口子女就学“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的就学方式作出了明确的规定。《关于基础教育改革与发展的决定》第十二条规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”进入新世纪后，随着流动人口数量的急剧增长，流动人口子女接受义务教育问题变得越来越突出。针对这一问题，需要确立一种指导原则。正是《关于基础教育改革与发展的决定》中的这条规定，初步地确立了解决流动人
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口子女教育问题的“两为主”政策。
“两为主”政策的颁布有助于保障进城务工就业农民子女平等的接受义务教育，“以流入地区政府管理为主”的规定是保障进城务工就业农民子女平等接受义务教育的前提，真正落实“以流入地全日制公办中小学为主”，满足进城务工就业农民子女教育需求则是保障其平等接受义务教育的关键。
4．2003年：国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》
2003年，国务院发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号），除继续强调“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的政策外，还首次提出了“进城务工就业农民子女的概念”。《关于进一步加强农村教育工作的决定》第十四条规定：“城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育。”将“进城务工就业农民子女”从“流动人口子女”中分离出来，有着重要的意义。随着我国经济发展的持续高速增长以及经济体制改革的不断深入，流动人口这一庞大群体的内部已经发生了很大的变化，一部分人群已经从贫困的生存状况中摆脱出来，他们的收入较高，甚至已经超出了城市的常住人口。与此同时，广大的“进城务工就业农民”依然处于城市社会的底层，他们的工作强度大，但是收入较低，从而成为了真正需要救助的弱势群体。能否使“进城务工就业农民子女”及时地接受较为良好的义务教育，对其今后的发展是至关重要的。从这一时期开始，进城务工就业农民子女教育问题受到了越来越广泛的关注。
5．2003年：教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》
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随着我国城市化进程不断加快，进城务工就业农民子女义务教育问题日益突出。为贯彻落实国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》，2003年，教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部等六部门联合制定了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称《意见》），对进城务工就业农民子女教育问题作出了新的规定。它将做好进城务工就业农民子女义务教育工作所具有的战略意义提升到了一个新的高度，指出：“做好进城务工就业农民子女义务教育工作，是实践‘三个代表’重要思想的具体体现，是贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》、推动城市建设和发展、推进农村富余劳动力转移以及维护社会稳定的需要，是各级政府的共同责任。各级政府要以强烈的政治责任感，认真扎实地做好这项工作。”《意见》主要包含七个方面的内容：
（1）坚持“两为主”政策
《意见》第二条指出：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。”第四条指出：“充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学。”此条规定，实际上是对国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出的“两为主”政策作出了具体的说明。
（2）规定流入地政府及各职能部门的责任
《意见》第三条指出：“流入地政府要制定有关行政规章，协调有关方面，切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作。教育行政部门要将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好
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接收就学和教育教学工作。公安部门要及时向教育行政部门提供进城务工就业农民适龄子女的有关情况。发展改革部门要将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划，将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划。财政部门要安排必要的保障经费。机构编制部门要根据接收进城务工就业农民子女的数量，合理核定接收学校的教职工编制。劳动保障部门要加大对《禁止使用童工规定》(国令第364号)贯彻落实情况的监督检查力度，依法查处使用童工行为。价格主管部门要与教育行政部门等制订有关收费标准并检查学校收费情况。城市人民政府的社区派出机构负责动员、组织、督促本社区进城务工就业农民依法送子女接受义务教育，对未按规定送子女接受义务教育的父母或监护人进行批评教育，并责令其尽快送子女入学。”与20世纪90年代中后期的政策相比，《意见》对流入地政府各职能部门责任的规定更为具体。
（3）规定流出地政府的责任
《意见》第七条指出：“进城务工就业农民流出地政府要积极配合流入地政府做好外出务工就业农民子女义务教育工作。流出地政府要建立健全有关制度，做好各项服务工作，禁止在办理转学手续时向学生收取费用。建立并妥善管理好外出学生的学籍档案。在进城务工就业农民比较集中的地区，流出地政府要派出有关人员了解情况，配合流入地加强管理。外出务工就业农民子女返回原籍就学，当地教育行政部门要指导并督促学校及时办理入学等有关手续，禁止收取任何费用。”从该条规定可以看出，与以往相比，流出地政府的责任范围更广，责任分工也更为具体。
（4）继续坚持“一视同仁”的原则
《意见》第四条指出：“要针对这部分学生的实际，完善教学管理办法，做好教育教学工作。在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城
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市学生一视同仁。学校要加强与进城务工就业农民子女学生家庭联系，及时了解学生思想、学习、生活等情况，帮助他们克服心理障碍，尽快适应新的学习环境。”此条基本延续了以往政策中的相关规定。
（5）建立经费筹措保障机制，实行贫困生资助政策
《意见》第五条指出：“建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物，资助家庭困难的进城务工就业农民子女就学。”第六条指出：“通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学。”此条规定首次从经费保障层面上提供了解决进城务工就业农民子女教育问题的思路。同时，资助贫困生的方式也更为多样化，有利于减轻他们的负担。
（6）减轻经济负担，采取灵活的收费方式
《意见》第六条指出：“采取措施，切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担。流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。要根据学生家长务工就业不稳定、住所不固定的特点，制订分期收取费用的办法。对违规收费的学校，教育行政部门等要及时予以查处。”与以往的政策相比，此条规定更为关注进城务工就业农民家庭的经济承受力，力图切实减轻他们的就学负担。同时，对收费方式的规定也更为人性化，体现了更多的关怀。
（7）规范民办打工子弟学校的办学
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《意见》第八条指出：“加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理。各地要将这类学校纳入民办教育管理范畴，尽快制订审批办法和设置标准，设立条件可酌情放宽，但师资、安全、卫生等方面的要求不得降低。要对这类学校进行清理登记，符合标准的要及时予以审批；达不到标准和要求的要限期整改，到期仍达不到标准和要求的要予以取消，并妥善安排好在校学生的就学。要加强对这类学校的督导工作，规范其办学行为，促进其办学水平和教育质量的提高。地方各级政府特别是教育行政部门要对这类学校给予关心和帮助，在办学场地、办学经费、师资培训、教育教学等方面予以支持和指导。对办学成绩显著的要予以表彰。”随着公办教育资源相对短缺的问题日益严重，民办打工子弟学校正逐渐成长为一支重要的补充力量。在规范民办打工子弟学校办学行为方面，《意见》作出了重要的规定。
针对新的形势和新的问题，《意见》对做好进城务工就业农民子女义务教育工作作出了比较全面、具体的部署，为各地的农民工子女教育工作提供了指导原则。此外，《意见》还将进城务工就业农民子女教育工作的战略意义提升到了一个新的高度，有利于使这一问题得到更为广泛的关注。
6．2004年：中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》
2004年，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发[2004]8号）。中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》第十四条指出：“注意加强对成年人的思想道德教育，引导家长以良好的思想道德修养为子女作表率。要把家庭教育的情况作为评选文明职工、文明家庭的重要内容。特别要关心单亲家庭、困难家庭、流动人口家庭的未成年子女教育，为他们提供指导和帮助。要高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题。进城务工就业农民流入地政
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府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。流出地政府要积极配合做好各项服务工作。”该意见将解决进城务工就业农民子女教育问题与加强和改进未成年人思想道德建设联系起来，充分表明了党中央、国务院对进城务工就业农民子女义务教育工作的高度重视。
7．2006年：国务院《关于解决进城务工农民问题的若干意见》
2006年，国务院发布了《关于解决进城务工农民问题的若干意见》（国发[2006]5号）。国务院《关于解决进城务工农民问题的若干意见》第二十一条规定：“保障农民工子女平等接受义务教育。输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。输入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导，提高办学质量。”与教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》相比，国务院《关于解决进城务工农民问题的若干意见》体现了一些新的政策精神：首先，明确提出流入地政府应将进城务工就业农民子女教育费用列入本地教育经费预算，并按接收农民子女的公办学校的实际在校生人数，拨付生均公用经费，保证学校的正常运转；其次，接收进城务工就业农民子女就学的公办学校，不得向农民工子女收取借读费；最后，流入地政府负有支持和指导民办打工子弟学校健康发展的义务，尤其在办学经费上应予以扶持。以上规定无疑都具有重要的指导意义。
8．2006年：《中华人民共和国义务教育法》
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2006年6月29日，《中华人民共和国义务教育法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过，并自2006年9月1日起施行。新的《义务教育法》首次从教育部门法的高度，对流动儿童、少年的就学问题作出了明确的规定。其中，第十二条第一款规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”第二款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”从教育部门法的高度关注流动儿童、少年的就学问题，无疑为今后做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作提供了最为有力的法律依据。
《义务教育法》的修订，在很大程度上标志着政府解决进城务工就业农民子女平等接受义务教育问题走向了一个新阶段。进城务工就业农民子女平等接受义务教育已经不只是一个有无法律保障的问题，而转变成一个以法律为武器保障和指导认真落实“两为主”政策的政府行为。
（二）对国家层面政策的简要述评
从1996年的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，到2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》，中国中央政府在解决进城务工就业农民子女教育问题上出台了一系列的政策。随着这些政策的出台，逐渐在国家层面上形成了一个解决农民工子女教育问题的政策体系。
1．对进城务工就业农民子女教育问题的认识不断深入
通过对国家层面政策文本的梳理与分析可以发现，中央政府在解决进城务工就业农民
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子女义务教育问题上体现出了一个认识不断深入的过程。这与我国政治和经济体制改革的不断深入、整体的政治经济发展形势以及高度的社会变迁密切相关。从“进城务工就业农民子女”概念的分离，到“两为主”政策的提出，再到经费筹措保障机制的确立，中央政府对进城务工就业农民子女义务教育问题的关注程度越来越高，认识也越来越深刻。2006年国务院《关于解决进城务工农民问题的若干意见》关于“以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费”的规定，更是触及到了破除农民工子女义务教育壁垒和瓶颈的核心问题。与此同时，做好农民工子女义务教育工作所具有的战略意义，也被提升到了前所未有的高度。
2．对相关问题的规定愈发具体，各方责任主体的义务愈发明确
一方面，在对弱势群体的界定、农民工子女在流入地的就学方式、公办教育之外的办学形式、教育教学管理原则、收费标准和方式等问题上，国家政策文本的相关规定越来越具体和全面；另一方面，在流入地政府、流出地政府、家长或其他法定监护人共同解决进城务工就业农民子女义务教育问题的责任上，国家政策对各方责任主体义务的规定越来越明确。尤其是在流入地政府及各职能部门的责任上，教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》作出了非常明确的规定，为各地贯彻执行“两为主”政策提供了指导原则。
3．政策的法律效力不断提升，法律依据愈发有力
从部门规章到行政法规，再到教育部门法，中央政府在解决进城务工就业农民子女教育问题上不断提升政策的法律效力，从而使各地在贯彻执行“两为主”政策上的法律依据越来越有力。以法律手段来保障政策的贯彻执行力度，是有效解决农民工子女教育问题的基本前提。从这一个层面上来看，新的《义务教育法》的颁布实施及其中的相关规定，为
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今后进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作提供了强有力的法律保障。
4．从多个环节入手解决进城务工就业农民子女教育问题
近些年的实践表明，进城务工就业农民子女教育问题已不仅仅是一个教育领域内部的问题，同时它又是一个涉及范围很广的社会问题。要有效解决这一问题，需要从多方面入手。从2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》，到2004年中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，再到2006年国务院《关于解决进城务工农民问题的若干意见》，中央政府正逐渐尝试着从多个环节入手，全方位解决农民工子女就学问题。同时，农民工子女教育问题已经越来越多地与解决其他社会问题联系起来。
三、对省、市层面政策的分析 （一）对省一级政策的梳理和分析
为了进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作，根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》、《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》以及《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的精神，结合地区实际，各省、自治区和直辖市纷纷制定了进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的政策。现以收集到的北京、上海、天津、重庆、海南、辽宁、云南、福建、湖北、陕西、西藏、广西、吉林、浙江、广东、湖南等16个省、自治区和直辖市的政策文本为例，对各地有关进城务工就业农民子女的教育政策进行梳理和分析。
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从已收集的政策文本来看，各地均明确地将“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的“两为主”政策作为做好本地区进城务工就业农民子女义务教育工作的指导原则。在流入地政府及各职能部门的责任、教育管理的“一视同仁”原则、经费筹措保障机制、贫困生资助政策、灵活的收费方式以及民办打工子弟学校的办学等方面，各地政策文本的相关规定与教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》的规定基本相同。此外，在对进城务工就业农民子女入学程序的规定上，各地的政策基本相同。其基本程序为：家长或监护人提出申请——相关部门为符合条件的农民工子女开具“借读证明”——家长或监护人联系就读学校。但是，在有关入学条件及需提交的入学证明材料、生均公用经费拨付、借读费收取、探索多种办学形式、就近入学、指定公办学校范围等政策上，各地政策文本的规定有所不同。
1．入学门槛普遍存在
在进城务工就业农民子女进入公办学校就读的问题上，各地普遍设置了一定的入学条件，并要在提出入学申请时提交相应的证明材料，这也就是所谓的入学门槛。
从直辖市来看，《北京市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第四条指出：“来京务工就业农民子女要求到本市义务教育阶段公办学校就读，须由其家长或监护人持本人在京暂住证、在京实际住所居住证明（如房屋产权证、住房租赁合同等）、在京务工就业证明（如劳动合同、受聘合同、营业执照等）、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等证明、证件，向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请。”
《天津市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第五条指出：“农民工子女是指6至15周岁未完成义务教育、随父母在我市暂时居住的儿童、少年。
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农民工子女到我市义务教育中小学校就读，须持有本市临时居住证。凡符合以上条件，均可向居住地所属区县教育局提出申请，经审核批准后，到指定的公办中小学办理入学手续。”
《上海市关于切实做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条指出：“凡持有流出地政府开具的证明，证实其确属进城务工就业农民，并由本市有关部门和单位证明其确实在本市务工就业、有合法固定住所并居住满一定时间的，可到暂住地所属区（县）教育部门或乡镇政府为其子女提出接受义务教育的就学申请。凡符合规定就学条件的，有关部门应准予其到相应的学校办理入学事项。”
从省来看，《海南省关于做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》第二条指出：“进城务工就业农民子女必须同时满足四个条件：本人及其父母属农村户籍；属九年义务教育适龄儿童、少年；随父、母或其他法定监护人进城且在户籍所在地没有监护条件；父、母或其他法定监护人在县、市（区）政府所在地务工就业半年以上，且按《海南省流动人口管理规定》办理暂住证或按《海南省流动人口暂住IC卡管理办法》办理暂住IC卡，不属于办证（卡）范围的，须有申报暂住登记。”
《云南省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“进城务工就业农民有子女需接受义务教育的，凭暂住证、房产证、劳动用工合同、房屋租赁合同、流出地户口册、身份证等有效证明，在规定时间内向居住地有关部门提出申请，也可自行联系学校。农民进入城镇务工就业1年以上（含1年），其子女确需在流入地接受义务教育的以及转学学生，由流入地负责安排就学。”
《湖南省进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》第七条指出：“进城务工就业农民子女要求在流入地就学，由其父母或监护人持户籍所在地户籍证明和身份证、在流入地的暂住证、外来人员就业证和原就读学校出具的学籍证明等材料向流入地教育行政部门
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提出申请。”
《广东省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“凡是在我省居住半年以上、有固定住址、有固定工作和收入来源的流动人口，应列入在流入地接受义务教育范围。流动人员在同一市、县暂住5年以上，有合法就业或经营证明、计划生育证明的，其子女入学与常住人口同等待遇。”
《湖北省保障流动人口适龄子女接受义务教育暂行办法》第一条指出：“凡夫妻双方均在暂住地登记暂住户口并办理了暂住证的，其适龄子女可以申请在暂住地区中小学接受九年义务教育，暂住地县级以上教育行政部门应当及时安排。”第四条指出：“流动人口适龄子女符合第一条规定的，应持父母身份证、暂住地公安部门办理的暂住证和原就读学校出具的学籍证明，向暂住地所在县（市、区）人民政府教育行政部门提出申请，由暂住地县（市、区）教育行政部门核准同意后，就近到指定的全日制公办中小学就读。”
《陕西省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条指出：“进城务工就业农民子女到公办学校就读，应出具父母双方在暂住地公安派出所办理的暂住证明、经原籍和暂住地的县（区）教育局审查过的借读（或转学）申请和学籍档案（小学一年级除外）。”
《福建省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第四条指出：“进城务工就业农民子女到流入地公办中小学就读，可持流入地教育行政部门开具的‘就读批准书’和原就读学校出具的学籍证明，由流入地教育行政部门就近安排到有关学校就读。”
《浙江省关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》第三条指出：“户籍所在
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地没有监护条件，且具备以下条件的，可到暂住地县级教育行政部门或乡（镇）街道统筹安排的学校提出接受义务教育的就学申请：一是其父母或其他法定监护人在暂住地已取得暂住证并暂住1年以上；二是其父母无违反计划生育政策，并持有当年度《流动人口婚育证明》。”
从上述规定来看，绝大部分地区都对进城务工就业农民子女进入公立学校学习设置了入学条件。此外，在申请入学时，必须要提交相应的证明材料，经审验后方能联系就读学校。其中，有些证明材料繁多，办理过程也比较繁琐，有可能在一定程度上限制了农民工子女的及时入学。
2．拨付生均公用经费：建立经费保障机制的关键
建立经费保障机制的关键，就是按照定额标准，根据实际在校学生数向接收进城务工就业农民子女的公立学校拨付生均公用经费。只有这样，才能从根本上保证这部分公立学校的正常、健康运转。
从直辖市来看，《北京市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条第四款规定：“各区县政府负责保证公办中小学办学所需正常经费，区县财政要按学校实际在校学生人数和定额标准划拨生均经费。”第六条指出：“财政部门负责按中小学实际在校学生人数和定额标准核拨公用经费；市财政对接收来京务工就业农民子女较多的公办中小学给予专项补助。”
从省来看，《海南省关于做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》第三条指出：“各市、县财政部门要安排必要的保障经费。对进城务工就业农民子女接受义务教育的公用经费要按照有关拨款标准列入年度预算，并及时拨款。”《辽宁省关于开展进城务工
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就业农民子女就学扶助专项工作方案》第三条指出：“流入地政府要按照当地的生均公用经费标准，由同级财政部门向接收进城务工就业农民子女的学校足额拨付公用经费。”《浙江省关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》第六条指出：“建立流动儿童少年接受义务教育的经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收流动儿童少年的学校按照当地生均经费和流动儿童少年学生人数给予拨款。”
从自治区来看，《西藏自治区关于做好进城务工就业农牧民子女和进藏务工就业人员子女义务教育工作的意见》第五条指出：“在公办中小学就读的进城务工人员子女，财政要按我区中小学生均公用经费标准核拨公用经费。”《广西壮族自治区关于进一步做好农民工子女义务教育工作的若干意见》第二条指出：“将农民工子女义务教育经费纳入教育经费预算，并按当地财政预算内义务教育经费标准，向接收农民工子女的公办学校拨付办学经费。”“对于接收进城务工农民子女的公办中小学校，各级教育行政部门在当地政府的领导下，要严格落实国发[2006]5号文件关于‘按照实际在校人数拨付学校公用经费’的规定，同时对这部分学校的校舍建设、设备添置、师资配置和经费拨付等方面适当倾斜，使其更好地接收进城务工农民子女入学。”
从上述规定来看，北京、海南、辽宁、浙江、西藏、广西等6个省、自治区和直辖市规定“流入地财政部门应按接收农民工子女的公办学校的实际在校生人数拨付生均公用经费”。而其他的10个省、自治区和直辖市，则没有作出这样明确的规定。
3．免收借读费政策开始明晰化
对绝大部分进城务工就业农民来说，送其子女进入公办学校学习所要缴纳的借读费，构成了一种沉重的经济负担。正是由于这笔额外的就学费用，有可能导致一部分农民工子女无法进入公办学校接受义务教育。
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从直辖市来看，《北京市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条第二款规定：“来京务工就业农民子女在京接受义务教育的收费与本市户籍学生一视同仁。自2004年9月新学年开始，全市实施义务教育的公办小学和初中，对符合来京务工就业农民子女条件的借读生免收借读费。”《天津市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第四条指出：“农民工子女按规定到教育行政部门指定的公办学校就读，其缴纳费用按照《关于在政府举办义务教育阶段实行“一费制”收费办法的通知》的规定与本市学生相同，除此之外，学校不得再收取借读费和其他形式的赞助费。对于择校入学者，其教育收费与本市居民子女同等对待。”
从省来看，《云南省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第四条规定：“要严格执行借读费标准，严禁随意或变相增加收费项目，提高收费标准。有条件的地方，要逐步减、免进城务工就业农民子女就学的借读费。”《湖南省进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》第十条第一款规定：“进城务工就业农民子女与当地学生实行同一收费标准。流入地政府和学校不得以任何理由和名义向学生家长收取‘借读费’和与就学挂钩的‘赞助费’、‘捐资助学费’、‘共建费’等。”《广东省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“对进城务工就业农民子女的借读费和择校费予以免收。”《陕西省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条指出：“进城务工就业农民子女到公办学校就读，杂费按当地学生相同标准收取，除此之外，学校不得再收取借读费和其他任何形式的赞助费。”《辽宁省关于开展进城务工就业农民子女就学扶助专项工作方案》第二条指出：“对在指定学校就读的进城务工就业农民子女实行与本学区城市学生同一的收费标准，学校不得以任何理由和名义向学生收取‘借读费’和与入学挂钩的‘赞助费’、‘捐资助学费’、‘共建费’等。”
从自治区来看，《西藏自治区关于做好进城务工就业农牧民子女和进藏务工就业人员子女义务教育工作的意见》第六条指出：“如学生不按当地教育行政部门统一安排而自行择校
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的，按我区学生择校借读收费标准同等收费。”《广西壮族自治区关于进一步做好农民工子女义务教育工作的若干意见》第二条指出：“凡经教育行政部门安排进入公办学校学习的农民工子女，一律按照当地政府规定的项目和标准收费，不得加收借读费及其他任何费用。”
从以上规定来看，北京、天津、云南、湖南、广东、陕西、辽宁、西藏和广西等9个省、自治区和直辖市规定，不得向符合条件的、在公办学校就读的进城务工就业农民子女收取借读费。这对贯彻平等原则，切实减轻进城务工就业农民的负担是非常重要的。
4．编班原则：“单独编班”与“混合编班”并存
将进入公办学校学习的进城务工就业农民子女与城市常住户口学生混合编班，是贯彻落实教育教学管理过程中“一视同仁”原则的一个重要途径。混合编班，有利于农民工子女与城市学生的融合，受到公平的对待。
从直辖市来看，《天津市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第七条指出：“学校不得将农民工子女单独编班。”
从省来看，《湖北省保障流动人口适龄子女接受义务教育暂行办法》第六条指出：“学校应将流动人口适龄子女与当地常住户口的学生混合编班。”《陕西省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第四条指出：“任何学校不得将进城务工就业农民子女单独编班。”《广西壮族自治区关于进一步做好农民工子女义务教育工作的若干意见》第二条指出：“在编班方面，做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。”
从以上规定来看，目前只有天津、湖北、陕西和广西等4个省、直辖市明确规定，不得将在公办学校就读的进城务工就业农民子女单独编班，相反，应该采取混合编班的形式。
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5．多形式、多渠道解决进城务工就业农民子女就学问题
针对公办教育资源相对短缺的困难，以多种办学形式解决进城务工就业农民子女义务教育问题是一个有效的途径。其中，除了举办民办打工子弟学校这种办学形式外，还可探索新建公办打工子弟学校、公办民助和民办公助打工子弟学校等多种办学形式。
从直辖市来看，《北京市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“鼓励社会各界投资举办以接收来京务工就业农民子女为主的民办学校，教育行政部门可通过提供闲置校舍或合作办学方式等给予支持。”《重庆市关于进一步做好进城务工农民子女接受义务教育工作的通知》第二条指出：“根据各地实际情况，可以将进城民工子女融入辖区就近入学、分散安排，也可以在民工子女相对集中的区域，选择中等条件的学校预留一定的招生比例相对集中解决他们的就学问题，还可以结合学校布局调整、治理薄弱学校等，借助企业办学、社会力量办学建设专门招收或主要招收民工子女就学的学校。凡是有利于接收民工子女就学的形式，各地都可以探索和采用。”
从省来看，《云南省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“要结合学龄人口变化趋势、城市建设规划和学校布局调整，在进城务工就业农民居住相对集中的地区，改建、扩建一批接收进城务工就业农民子女的中小学校。要积极鼓励和支持优质学校在进城务工就业农民聚居的地区兴办分校。还可利用企业改制移交的办学场地新建或改（扩）建一批主要接收进城务工就业农民子女的中小学校。”《广东省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“要结合中小学布局调整工作，选择校舍安全、设备设施较完备的中小学，创办专门招收进城务工就业农民子女的学校；要鼓励社会各方力量，参照公办中小学的标准建立专门招收进城务工就业农民子女学校；各地应与流出人口较多的省（市）政府协商，与流入地政府共同出资，委托流出地驻流入地的办事处与当地教育行政部门创办流出地的进城务工就业农民子女学校，招
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收流出地的适龄儿童少年。”
从自治区来看，《广西壮族自治区关于进一步做好农民工子女义务教育工作的若干意见》第二条指出：“要合理利用中小学布局调整后部分中小学校舍，专门用于招收进城务工就业农民子女，并争取建设成为接收进城务工就业农民子女的优质公办中小学校。”
从以上规定来看，北京、重庆、云南、广东和广西等5个省、自治区和直辖市规定，应探索多种形式，多渠道地解决进城务工就业农民子女义务教育问题。
6．入学原则：“划片指定”与“就近入学”并存
“划片指定”和“就近入学”是安排进城务工就业农民子女进入公办学校的两种原则。划片指定意味着农民工子女只能进入教育行政部门指定的公办学校中就读，没有自由选择权。相反，就近入学原则可以极大地方便农民工子女就学，体现了更高程度的平等对待原则。同时，也很好地体现了义务教育阶段的基本就学原则。
从直辖市来看，《北京市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第四条指出：“有接收能力的公办中小学应同意接收居住在本校服务范围内、持‘在京借读证明’的来京务工就业农民适龄子女借读，为其办理借读手续。”
从省来看，《海南省关于做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》第四条指出：“市、县教育行政部门要按就近入学的原则，划定接收进城务工就业农民子女就读学校范围。”《云南省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第二条指出：“教育行政部门要将进城务工就业农民子女列入招生计划，并根据辖区内学校及生源情况，统筹安排，向相关学校下达招生任务，按照‘免试、就近’的原则安排进城务工就业
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农民子女入学或借读。”《陕西省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条指出：“各级公办中小学要按照‘免试就近入学’的原则，在容量许可的条件下，无条件接收学区内有暂住证明的进城务工就业农民子女入学。”《辽宁省关于开展进城务工就业农民子女就学扶助专项工作方案》第二条指出：“从2004年秋季开始，由流入地政府负责，安排进城务工就业农民子女到全日制公办中小学入学，实现100﹪入学率。”第三条指出：“各地要按照‘相对就近、免试入学、统筹安排、一视同仁’的原则，确定一定数量的学校，就近接收进城务工就业农民子女入学。”
从自治区来看，《广西壮族自治区关于进一步做好农民工子女义务教育工作的若干意见》第二条指出：“要按就近免试入学的原则，安排农民工子女就读公办学校。”
从以上规定来看，目前北京、海南、云南、陕西、辽宁和西藏等6个省、自治区和直辖市规定，进城务工就业农民子女进入公办学校学习，应遵循“就近原则”。
7．义务后教育衔接问题无法解决
由于户籍制度和高考制度的双重限制，进城务工就业农民子女无法在流入地参加高考，这也在很大程度上限制了其在流入地接受完义务教育后，继续进入高中阶段学习。目前，只有极少数地区规定，允许农民工子女在完成义务教育阶段的学业后，可以继续在本地参加中考。
例如，《广东省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第三条指出：“对在流入地接受完九年义务教育的，由当地教育行政部门发给相应的义务教育证书或证明，并可在流入地参加中考，按当地的招生政策进入高中阶段学习。”
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《吉林省关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第六条指出：“接受完义务教育的进城务工就业农民子女可以在流入地参加中考，录取条件、收费项目和标准与流入地常住户口学生一视同仁。”
从以上规定来看，目前只有广东、吉林2省规定，进城务工就业农民子女接受完义务教育后，仍可在流入地参加中考，并进入高中阶段学习。相反，其他的省、自治区和直辖市都没有作出这样的规定。
（二）对市一级政策的梳理和分析
根据各省、自治区制定的进城务工就业农民子女义务教育政策精神，并结合本地实际，各地的省会城市和地级市也纷纷出台了专门的政策文件，以进一步做好本地的进城务工就业农民子女义务教育工作。
从已收集的政策文本来看，各市均明确地将“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的“两为主”政策作为做好本地区进城务工就业农民子女义务教育工作的指导原则。在流入地政府及各职能部门的责任、教育管理的“一视同仁”原则、经费筹措保障机制、贫困生资助政策、灵活的收费方式以及民办打工子弟学校的办学等方面，各市政策文本的相关规定与省一级相关部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》的规定基本相同。此外，在对进城务工就业农民子女入学程序的规定上，各市的政策也基本相同。但是，在有关入学条件及需提交的入学证明材料、生均公用经费拨付、借读费收取、探索多种办学形式、就近入学、公办学校开放范围等政策上，各地政策文本的规定有所不同。
1．入学门槛普遍存在
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与省一级政策相似，在进城务工就业农民子女进入公办学校就读的问题上，目前各市也普遍设置了一定的入学条件，并要在提出入学申请时提交相应的证明材料。
从省会城市来看，《长春市关于做好进城农民工子女义务教育工作的具体实施意见》第二条指出：“农民工子女持暂住户口或暂时居住地证明及原籍户口（身份证）、打工单位证明到所在行政区内教育部门（即区教育局中、小教科）申请入学。”
《南宁市关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第四条指出：“凡持有南宁市公安部门签发的有效期限内暂住证的农民工，均可在每年1月和8月学校开学前向市、县（区）教育局申请安排学龄子女接受义务教育。”
《杭州市外来务工人员子女在杭就学的暂行管理办法（试行）》第二条规定：“户籍所在地没有监护条件，且其父母或监护人在我市已取得暂住证并暂住一年以上，同时又与用人单位签定一年以上并由劳动部门认可的劳动合同或取得工商执照的，可以申请就学。”第三条规定：“外来务工人员子女入学时应该提供以下材料：流出地政府外出务工证明；家庭户籍原本和监护人身份证；在杭的有效暂住证和房产证（房屋租赁证明）；监护人与用人单位签订并由劳动部门认可的劳动合同或监护人的工商执照；适龄儿童的计划免疫接种卡。”
《关于做好2006年成都市进城务工就业农民子女接受义务教育具体工作的意见》第四条指出：“进城务工就业农民子女为其子女申请到全日制公办中小学接受义务教育的，应持下列证明材料到暂住地所在街道办事处办理子女入（转）学申请：进城务工就业农民本人在本市务工就业的劳动合同或工商营业执照、纳税证明；进城务工就业农民本人在本市公安机关办理且在有效期内的IC卡暂住证；进城务工就业农民本人及子女的原籍农业户口簿等有效证件。”
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《沈阳市关于做好进城务工就业农民子女入学工作的通知》第二条指出：“来沈务工就业农民子女要求到本市义务教育阶段公办学校就读，须由家长或监护人持本人在沈居住证明、在沈务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的学生在当地没有监护条件的证明、全家户口册等证明证件，向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请。”
《长沙市进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》第七条规定：“进城务工就业农民子女要求在流入地就学，其父母或监护人在流入地要有稳定的务工单位和稳定的住所，并由其父母和监护人持户籍所在地户籍证明、身份证、从业证明、在流入地的暂住证、房屋证或租房备案登记材料及学生原就读学校出具的学籍证明向流入地教育行政部门提出申请。”
《昆明市做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》第三条指出：“在昆的进城务工就业农民凭公安部门签发的IC卡暂住证、房产证或租房证明、经现居住地乡镇政府或街道办事处计划生育工作机构查验过的《流动人口婚育证明》、劳动就业部门颁发的《外来人员就业证》等4个材料，办理子女就学手续。”
从一般城市来看，《宁波市关于切实做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》第三条指出：“进城务工就业农民子女具备以下条件的，可到暂住地所属县（市）、区教育行政部门或镇（乡、街道）统筹安排的学校提出接受义务教育的就学申请：持有流出地政府开具的证明，证实其父母或其他法定监护人确属宁波市外进城务工就业农民；父母或其他法定监护人在我市工作，依法取得《暂住证》并暂住1年以上；父母无违反计划生育政策，并且持有当年度《流动人口婚育证明》。”
《厦门市关于进一步落实进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第一条指出：“进一步简化进城务工就业农民子女身份的认定程序。凡具有农村户籍、持有在厦暂住
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证和与在厦用人单位签订的期限为一年以上（含一年）的劳动合同（劳动协议）或合法有效的个体工商户营业执照的外来员工子女认定为进城务工就业农民子女。”
《珠海市转发省府办公厅贯彻执行国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》第二条指出：“凡在我市居住半年以上、有固定住址、有固定工作和收入来源的进城务工就业农民，其适龄子女应列入我市义务教育的范畴。进城务工就业农民在我市暂住5年以上，有合法就业或经营证明、计划生育证明，其子女在义务教育阶段学习与我市常住人口同等待遇。”
《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法（试行）》第六条规定：“凡年满6—15周岁，有学习能力，父、母在深连续居住1年以上，且能提供以下材料的暂住人口子女，可申请在我市接受义务教育：适龄儿童出生证、由公安部门出具的适龄儿童及其父母的原籍户口本、在深居住证或暂住证；适龄儿童父母在本市的有效房产证明和购房合同，或由当地街道办事处房屋租赁管理所提供的租房合同登记、备案材料；适龄儿童父母持有本市劳动保障部门出具的就业和社会保障证明，或者本市工商部门核发的营业执照副本等证明；适龄儿童父母现居住地街道办事处计划生育工作机构出具的计划生育证明材料；适龄儿童原户籍地乡（镇）以上教育管理部门开具的就学联系函，或学校开具的转学证明。”
从上述规定来看，绝大多数城市都对进城务工就业农民子女进入公立学校学习设置了入学条件。此外，在申请入学时，必须要提交相应的证明材料，经审验后方能联系就读学校。
2．拨付生均公用经费：建立经费保障机制的关键
按实际在校生人数向接收进城务工就业农民子女的公办学校拨付生均公用经费，是市
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一级财政部门的职责。目前很多城市已经作出了这样的规定。
从省会城市来看，《南宁市关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第六条指出：“市、县（区）财政局要对接收农民工子女就学的学校给予核拨教育事业费。”《福州市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第五条指出：“财政部门要将农民工子女教育有关经费，纳入正常的财政预算支出范围，安排必要的保障经费，生均公用经费必须按当地学生标准进行核算下拨。”《沈阳市关于做好进城务工就业农民子女入学工作的通知》第三条指出：“各区、县（市）财政局要按学校实际在校学生人数和省定额标准划拨生均公用经费，确保接收学校的办学经费。”《长沙市进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》第五条第四款规定：“财政部门要安排必要的保障经费。要按新增进城务工就业农民子女入学的生源人数拨付生均公用经费。”
从一般城市来看，《厦门市关于进一步落实进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第三条指出：“将进城务工就业农民子女义务教育经费纳入财政教育经费预算，并按财政预算内教育经费标准向接收进城务工就业农民子女的公办学校拨付办学经费。”第五条指出：“民办学校统筹招生接收进城务工就业农民子女就读的，由财政部门按公办学校生均公用经费定额标准给予补助。民办学校在获取财政部门核拨的生均公用经费补助后，应等额减收学费，以减轻农民工的经济负担。”《珠海市转发省府办公厅贯彻执行国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》第二条指出：“财政部门要将进城务工就业农民子女就学的有关经费列入教育经费预算，切实予以保证。”《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法（试行）》第五条规定：“财政部门按教职工编制数核拨公办学校人员经费，按公办学校实际在校生人数和生均公用经费定额标准，拨付学校日常公用经费。”
从上述规定来看，南宁、福州、沈阳、长沙、厦门、珠海、深圳等多个城市规定“流
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入地财政部门应按接收农民工子女的公办学校的实际在校生人数拨付生均公用经费”。其中，经济较发达的沿海城市占了较大比例。这也表明，经济实力的强弱在一定程度上影响着市一级政府解决农民工子女义务教育问题的能力。
3．免收借读费政策开始明晰化
从省会城市来看，《南宁市关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第四条指出：“由市、县（区）教育局安排入学的农民工子女，所交费用与当地学生一视同仁，免收借读费。”《沈阳市关于做好进城务工就业农民子女入学工作的通知》第一条指出：“从2004年9月新学期开始，全市实施义务教育的公办小学、初中，对符合来沈务工就业农民子女条件的借读生免收借读费。”《西安市关于进一步落实进城务工就业农民子女义务段就学工作的通知》第六条指出：“我市公办小学和初中，对具有‘四证’的进城务工就业农民子女就学与当地学生同等对待，不得收取借读费。”《长沙市进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》第七条规定：“进城务工就业农民子女在流入地政府指定的接收学校就读与当地学生实行同一收费标准。流入地政府和学校不得以任何理由和名义向学生家长收取‘借读费’和与就学挂钩的‘赞助费’、‘捐资助学费’、‘共建费’等。”《昆明市做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》第二条指出：“进城务工就业农民子女，在各县（市）区教育行政部门设立或指定的公办中小学入学的免收借读费。”
从一般城市来看，《厦门市关于进一步落实进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第二条指出：“凡经教育部门统筹安排进入公办学校就学的进城务工就业农民子女一律免收借读费。自2006—2007学年第二学期起，所有在公办中小学就学的进城务工就业农民子女经身份确认后不再缴交借读费。”《珠海市转发省府办公厅贯彻执行国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》第二条指出：“对进城务工就业农民子女的借读费予以免收。”
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从以上规定来看，南宁、沈阳、西安、长沙、昆明、厦门、珠海等7个城市已经规定，不得向符合条件的、在公办学校就读的进城务工就业农民子女收取借读费。这在一定程度上体现了市一级政府在切实减轻进城务工就业农民经济负担问题上的决心。
4．“混合编班”原则落实较为困难
从已收集到的市一级政策文本来看，目前只有西安市对编班原则作出了规定。《西安市关于进一步落实进城务工就业农民子女义务段就学工作的通知》第五条指出：“要将进城务工就业农民子女与本地学生一视同仁，平等对待，不得对进城务工就业农民子女单独编班。”
这也表明，在将公办学校中就读的进城务工就业农民子女“单独编班”还是“混合编班”的问题上，各市目前还在探索之中，并且有可能会受到一定的阻力。
5．探索以多种办学渠道解决农民工子女就学问题
从省会城市来看，《南宁市关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第五条指出：“鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校。对这类学校可以最优惠的方式按城市规划布局和标准提供办学用地，免收建设配套费等有关地方性规费。”《杭州市外来务工人员子女在杭就学的暂行管理办法（试行）》第七条规定：“解决外来务工人员子女就学以公办学校为主，独立设置民工子女学校为辅。挖掘教育潜力，盘活教育资源，利用闲置的校舍，举办招收外来务工人员子女公办民助的学校。”《福州市关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》第八条指出：“各县（市）区可在进城务工就业农民子女相对集中的地区利用布局调整后闲置的中小学校舍，举办专门接收进城务工就业农民子女接受义务教育的小学或九年一贯制学校。”
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从一般城市来看，《厦门市关于进一步落实进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第六条指出：“各区和市直有关部门要按规划不断完善学校布局，加快新建城区的配套学校建设。对外来人口相对集中的居住区，要按规划配套建设公办性质的学校，所需资金由市区财政承担。”《珠海市转发省府办公厅贯彻执行国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》第三条指出：“要创新办学体制，实行多元化办学，如公办民助、民办公助、国有民办、名校办民校等，从而增加我市义务教育阶段的学位，使到我市进城务工就业农民子女有书读，读好书。”
从以上规定来看，南宁、杭州、福州、厦门、珠海等城市已经规定，应探索多种形式，多渠道地解决进城务工就业农民子女义务教育问题。其中，在探索以多种办学渠道解决农民工子女就学问题上，经济较发达城市作出了更多的尝试。
6．“就近入学”原则受到重视
从省会城市来看，《长春市关于做好进城农民工子女义务教育工作的具体实施意见》第二条指出：“农民工子女要按照学籍管理的规定，在临时户口所在地按相对就近的原则，分配到指定的公办学校入学。”《南宁市关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》第四条规定：“市、县（区）教育局接到申请后，根据辖区内学校的生源情况，给予安排到相对就近的学校就读。”《杭州市外来务工人员子女在杭就学的暂行管理办法（试行）》第三条规定：“持以上材料到居住地相对就近的学校联系，如遇居住地附近学校接受有困难，可到居住地的区、县（市）教育局登记，由居住地的教育行政部门统筹解决，不得择校。”《关于做好2006年成都市进城务工就业农民子女接受义务教育具体工作的意见》第三条指出：“区教育行政主管部门按照‘相对就近’的原则，负责本区域内进城务工就业农民子女接受义务教育的组织实施、管理和督导工作。”《沈阳市关于做好进城务工就业农民子女入学工作的通知》第二条指出：“暂住地教育行政部门要按相对就近的原则，安排这
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些农民子女到附近的小学、初中公办学校就读。”《西安市关于进一步落实进城务工就业农民子女义务段就学工作的通知》第二条指出：“各区县教育局要坚持就近免试入学的原则。”《长沙市进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》第七条规定：“凡符合条件的，流入地教育行政部门必须在接到申请之日起5个工作日内统筹安排相对就近入学，原则上不得跨区就读，由教育行政部门实行学籍单列管理。”
从以上规定来看，目前长春、南宁、杭州、成都、沈阳、西安、长沙等多个城市规定，进城务工就业农民子女进入公办学校学习，应遵循“就近原则”。
7．义务后教育衔接问题无法解决
从已收集到的政策文本来看，在省一级政策层面上，目前只有广东和吉林两省规定，进城务工就业农民子女可在接受完义务教育后继续进入高中阶段学习。与此相对应，目前只有吉林省的长春市和广东省的珠海市作出了相同的规定。
《长春市关于做好进城农民工子女义务教育工作的具体实施意见》第三条指出：“农民工子女中初三毕业生持原籍户口、暂住证及打工单位证明可以参加中考，与当地公办学校学生享有同等待遇。”《珠海市转发省府办公厅贯彻执行国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》第三条指出：“对在我市接受完九年义务教育的，由学校所在地教育行政部门发给相应的义务教育证书或证明，并可在我市参加中考，按我市的招生政策进入高中阶段学习。”
从以上规定来看，目前只有长春和珠海2市规定，进城务工就业农民子女接受完义务教育后，仍可在流入地参加中考，并进入高中阶段学习。相反，其他的城市都没有出台类似的政策。这也表明，各地在出台农民工子女义务后教育政策方面均遭遇了较大的困难。
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（三）对省、市层面政策的简要述评
为贯彻国家层面的政策精神，各省、自治区和直辖市纷纷就进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作出台了专门的实施意见和办法。在此基础上，各市也纷纷结合本地实际，制定了一系列的具体实施办法。它们构成了省、市一级的农民工子女义务教育政策体系。
1．“两为主”政策得到全面落实
从省、市层面的政策来看，“两为主”政策在各地基本上已得到了全面的落实，“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的政策成为了各地做好进城务工就业农民子女义务教育工作的指导原则。在流入地政府的责任、家长及监护人的责任、收费政策、教育教学管理原则等方面，各地均参照国家的有关规定，针对本地区的实际情况制定了具体的政策。
2．部分地区进行了有益的探索
一些地区结合本地的实际情况，在解决进城务工就业农民子女教育问题上作出了一些有益的探索。例如，在创办多种办学形式以弥补公办教育资源短缺的问题上，一些地区的政策文本中出现了“名校办民校”、“公办民助”、“民办公助”、“国有民办”等多种新的办学形式，以举办招收农民工子女为主的学校来缓解公办教育资源紧张的局面；一些地区先于中央政府出台了“不得收取借读费”、“不得混合编班”、“就近免试入学”、“可在本地参加中考”等政策，体现了流入地政府对农民工子女教育问题的高度重视和极大关怀；一些地区规定，在建立经费筹措保障机制问题上，应按实际在校生人数拨付生均公用经费。这些超前于国家层面的政策表明，一些地区从本地实情出发，一改以往的被动反应做法；相
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反，正在积极主动地探索更好地解决本地进城务工就业农民子女义务教育问题的多种途径。
四、“两为主”政策存在的主要问题
综合来看，目前针对进城务工农民子女教育问题建立起来的政策体系，充分反映了党和国家对农民工子女就学问题的高度重视。但不可否认的是，通过上述对国家、省市一级政策的分析，当前的“两为主”政策仍然存在一些问题。
（一）农民工子女入学阻碍重重
随着外来人口的不断涌入，在进城务工就业农民子女进入公办学校就读的问题上，各地普遍设置了一定的入学条件，并要在提出入学申请时提交相应的证明材料。从某种程度上来说，这种设置入学门槛的做法也是一种无奈之举。通过对省、市一级政策的分析，绝大部分地区都对进城务工就业农民子女进入公立学校学习设置了入学条件。此外，在申请入学时，必须要提交相应的证明材料，经审验后方能联系就读学校。由于需要提交的证明材料繁多，办理过程也比较繁琐，因此有可能在一定程度上限制了农民工子女的及时入学，甚至将一部分学生排斥于公办学校之外。此外，这种区别对待的做法也有可能对农民工子女的心理造成一定的不利影响。
（二）编班原则尚未明晰
针对在公立学校中就读的进城务工就业农民子女，应将其单独编班还是与城市学生混合编班？混合编班是否应成为落实“一视同仁”原则的一项重要内容？究竟哪种编班原则更有利于促进农民工子女与流入地社会的进一步融合？从政策层面来看，目前对这一问题的认识还不明确。教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作
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的意见》第四条规定：“在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。”从该规定来看，混合编班并没有被纳入“一视同仁”原则的范畴。从省市一级的政策来看，只有极少数地区对编班原则作出了规定，即应将农民工子女与本地学生混合编班；而大多数地区则没有出台此类比较明确的政策。
（三）公办教育资源短缺问题日益突出
由于进城务工就业农民的数量呈持续增长之势，伴随而来的是农民工子女的数量也在不断增长，这给流入地的教育供给带来了巨大的压力。“以公立学校接收为主”的政策，对各地公有教育资源的承载力提出了严峻的考验。由于前期教育布局规划没能对未来社会经济的发展变化形势作出前瞻性、预测性的安排，因此当经济快速发展并伴随着外来农民工的大量涌入，公办教育资源的承载力已不堪重负。当前，流入地公办教育资源相对短缺已经成为了一个越来越突出的问题。
（四）经费投入责任主体不明，地方教育财政压力巨大
经费投入和保障问题是解决农民工子女义务教育问题的核心所在。这也恰恰成为了当前工作中的一个瓶颈问题。要从根本上建立经费筹措保障机制，将农民工子女义务教育经费列入流入地预算内教育经费，并按实际在校生人数向接收农民工子女的公办学校核拨生均公用教育经费，维护学校的正常运转，是最为根本的解决途径。在很长一段时期内，中央政府并没有在经费投入机制上作出具体的、明确的规定。直到2006年，国务院在《关于解决进城务工农民问题的若干意见》规定：“以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。”但是，这一规定并没有指定明确的经费投入责任主体。
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我国基础教育特别是义务教育长期以来实行“地方负责、分级管理”的体制。该体制是同现行的户籍制度相适应的，是以城乡分割、区域封闭为基本特征的。现行的分税制财政体制限制了地方财政扩大资金投入的能力，而中央财政教育转移支付中并没有农民工子女教育专项补助项目。按照现有的义务教育经费投入管理制度，流入地政府负有保障本地义务教育经费投入的责任。流入地政府按照本地常住户口学生总数核定生均公用经费，并列入本地预算内教育经费。同时，按照公立学校常住户籍学生人数向学校核拨生均公用经费。这意味着流入地政府在义务教育经费投入上，将把非常住户口学生排除在外。由于接收进城务工就业农民子女的公办学校无法获得应有的生均公用经费，造成了一定程度上的经费紧张的局面。因此，为了维持学校的健康、正常运转，一部分地区出现的收取借读费的做法也就不可避免。
国务院《关于解决进城务工农民问题的若干意见》规定：“城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。”这一规定明确指出，公立学校不得向前来就学的农民工子女收取借读费。但是，由于《关于解决进城务工农民问题的若干意见》并没有明确规定中央政府负有向地方转移支付农民工子女义务教育经费的责任，因此该意见中提出的“免收借读费”的政策将很难得到全面的贯彻和落实。此外，如果流入地政府仍将独自承担农民工子女义务教育经费投入的责任，那么将对流入地政府的教育经费支出造成相当大的压力。以广东省为例，2000年在广东就读义务教育阶段的农民工子女人数为64万人，2006年底达206万人，6年时间增加了142万人，平均每年增加23.5万人。预计未来若干年内人数还会增加。如果每年按23万人的增加数增长，就意味着全省每年必须新建造230所1000人规模的义务教育九年一贯制学校。以东莞为例，建一所可容纳1000人的学校，至少要投资2000万元。这就意味着，东莞市每年平均要新建招收农民工子女学校60所，投入12亿元，而全省每年要投入46亿元建农民工子女学校。此外还要增加设备、师资、公用经费等方面的投入，流入地政府财力上不堪重负。近10年来，广州、深圳、东莞等地
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政府年年投入巨资新建、扩建一批学校，增加公办学校学位，但公办学校学位年年告紧，远远满足不了农民工子女在公办学校就读的需要。1从这个层面上来说，如果不能进一步明确经费投入的责任主体，那么中央政府提出的“建立经费筹措保障机制”的政策将不可避免地遭遇很大的困难，甚至有可能会流于形式。
（五）对公办学校的财政支持力度不够
如上所述，由于接收进城务工就业农民子女的公办学校无法按照实际在校生人数获得生均公用经费，因此向前来就读的农民工子女收取借读费成为了一种普遍的做法。对绝大部分进城务工就业农民来说，送其子女进入公办学校学习所要缴纳的借读费，构成了一种沉重的经济负担。正是由于这笔额外的就学费用，有可能导致一部分农民工子女无法进入公办学校接受义务教育。从已收集到的资料来看，目前北京、南宁、沈阳、西安、长沙、昆明、厦门、珠海等城市已经规定，不得向符合条件的、在公办学校就读的进城务工就业农民子女收取借读费。这在一定程度上体现了市一级政府在切实减轻进城务工就业农民经济负担问题上的决心。但是，其他城市还没有出台类似的明确规定。此外，如果在经费投入机制上不作出改变，那么“免收借读费”的政策将有可能给公办学校带来沉重的经济负担，其正常运转无法得到有效保障，进一步的发展可能更为艰难。
（六）对打工子弟学校的监管问题仍缺乏有效的手段
由于流入地公办教育资源相对短缺，无法完全满足进城务工就业农民适龄子女的就学需要，因此打工子弟学校的出现既是一种必然现象，同时又是对公办教育资源的一种有益补充。从已收集到的资料来看，目前只有沈阳市的进城务工农民子女100﹪地进入了公办学校学习，而其他城市则仍有相当一部分比例的农民工子女正在各种打工子弟学校中就学。
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相关数据取自广东省教育厅报送教育部基础教育司“关于报送农民工及流动人口子女就学有关材料的复函”。
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尽管国家和地方层面的政策都规定“打工子弟学校的设立条件可酌情放宽，但是在师资、安全、卫生等方面不得降低”，但是从打工子弟学校的实际办学情况来看，现状不容乐观。此外，尽管相关政策规定，打工子弟学校不得以营利为目的，但是取得合理回报是学校举办者的必要要求。一方面，由于要与公办学校竞争生源，因此打工子弟学校的收费标准不能过高。从实际情况来看，由于学杂费以外的其他费用较高，因此与公办学校相比，打工子弟学校的收费标准具有相当的竞争力。另一方面，由于打工子弟学校无法获得政府的经费投入和资助，因此向学生收费成为了这类学校的唯一收入来源。虽然一些城市近期出台了资助民办打工子弟学校的政策，但是目前这类城市所占的比例仍然极低。以上情况所带来的直接后果是，打工子弟学校在既不能提高收费又不能获得经费投入的情况下，要维持学校的正常运转并获取一定的利润，必然要尽可能地降低办学成本，甚至是削减一些必需的支出。在这样的情况下，不仅学校的师资、安全、卫生条件得不到保障，甚至连基本的办学条件也令人担忧。因此，学校的教育教学质量根本无法得到保障，今后的可持续发展更是无从谈起。
此外，未获批准打工子弟学校的办学情况更是不容乐观。在一部分城市，这类学校都占了相当一部分比例。这些非法的打工子弟学校多数处于城乡结合部，以营利为目的，办学条件极差，安全隐患极大，如果限期得不到整改，必须予以坚决的取缔。但是，从实际情况来看，对这类学校的监管极为困难，整改和取缔工作更是艰难。对在非法打工子弟学校中学习的农民工子女来说，他们所处的教育环境非常恶劣，教育质量更是得不到保障。这极大地损害了教育公平的原则。
（七）流出地政府责任不明
尽管国家层面的政策已经规定，流出地政府应全力配合流入地政府共同做好进城务工就业农民子女义务教育工作，并且应切实履行应尽的各项义务。但是，相关的规定仍然比
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较模糊，并且存在着一定的盲区，其中，有关经费投入分担机制的问题是其核心所在。换言之，流出地政府有无为向外省流出的义务教育阶段学生提供经费的责任，构成了最为根本性的问题。目前，国家在这方面还没有出台明确的政策。这也给各地的政策制定带来了很大的困难。此外，流出地政府能否在外流学生的统计、跟踪管理、回流等环节上尽职尽责，也在很大程度上影响着流入地政府的农民工子女义务教育工作。在流出地和流入地政府的配合问题上，需要从国家层面上建立一种统筹协调机制，尤其要对流出地政府的责任作出更为明确和具体的规定。
（八）教育行政部门面临重大的考验
针对进城务工就业农民子女教育问题，尽管国家层面和地方层面的政策都对流入地政府及各职能部门的责任作出了规定，但是在实际的教育教学管理过程中，教育行政部门依然遭遇了很大的困难。换言之，目前社会各界对教育行政部门的支持力度还是不够的。例如，由于对暂住和流动人口的管理相对滞后，进城务工就业农民适龄子女信息不全，情况难以准确把握，一旦出现失学或辍学现象，将很难对其进行及时的救助，给教育行政部门的管理工作带来很大困难；由于接收大量的农民工子女而引发的公办学校教师编制短缺的问题，教育行政部门也常常感到无能为力。如果缺少了政府各职能部门及社会各界的全力支持和配合，那么教育行政部门将在解决进城务工就业农民子女教育问题的过程中举步维艰。
（九）义务后教育衔接问题凸现体制性障碍
由于户籍管理制度和高考制度的双重限制，进城务工就业农民子女在流入地接受完义务教育后，无法继续进入该地高中学习，更不能在该地参加高考。对于在城市中接受完义务教育的农民工子女来说，他们有可能已经逐渐适应了城市学校中的学习氛围和学习方式，
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其学习态度、生活态度甚至是生活方式都可能已发生了深刻的变化。如果被迫返乡继续学习，其现有的学习观和生活观将有可能与原有的观念形成激烈的冲突。换言之，在城市中学习和生活了相当一段时间的农民工子女，极有可能不再适应原有的生活方式。由于体制上的束缚，国家层面的政策还没能在这方面有所突破。作为上位社会管理原则的户籍管理制度和作为下位教育管理原则的高考制度如果不进行改革，那么农民工子女在流入地接受义务后教育的问题将得不到根本性的解决。从已收集到的资料来看，目前只有珠海市和长春市明确规定，在本地接受完义务教育的进城务工就业农民子女，可在本地参加中考，并继续进入高中学习。相反，其他的城市还没有出台类似的政策。这也表明，在国家宏观政策没有作出相应的变革之前，各地很难在农民工子女义务后教育问题上迈出更大的步伐，进行更多的探索。
五、进一步做好进城务工就业农民子女教育工作的政策建议
基于对国家和地区层面政策的梳理和分析并结合“两为主”政策贯彻执行过程中反映出的一系列问题，为保障进城务工就业农民子女平等接受义务教育的权利，进一步做好农民工子女教育工作，现提出以下几个方面的政策建议。
（一）确立经费投入分担机制，明确中央、地方各级政府的责任
1．中央设立进城务工就业农民子女教育专项资金
经费投入和保障问题是解决进城务工就业农民子女义务教育问题的核心所在。要从根本上建立经费筹措保障机制，将农民工子女义务教育经费列入流入地预算内教育经费，并按实际在校生人数向接收农民工子女的公办学校核拨生均公用教育经费，维护学校的正常运转，是最为根本的解决途径。为此，中央应设立进城务工就业农民子女教育专项资金，
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以流入地农民工子女的规模为依据，划拨相应的教育经费、公用经费，分担流入地政府财政压力。各级政府要将公办中小学接收的农民工子女计入学校在校学生数，核定学校的教职工编制。
2．探索实施教育券制度
探索实施教育券制度，可缓解进城务工就业农民子女学籍管理和财政拨付中的困难。教育券制度的主要特点是“钱随人走”。与传统的面向学校的财政拨款制度相比，教育券的实施有利于学校之间的竞争。“教育券”的经费来源可采用中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点的“三位一体”的方法来解决。农民工子女最大的特点是流向不定，无论是国家拨付还是地方政府拨付的经费，都难以固定在特定的学校和地区。中央和地方政府对农民工子女教育的投入采用教育券的方式实施，可以校正户籍制对学生自由流动的不利影响。当学校凭学生缴纳的教育券在当地政府兑换时，教育经费的分配与流动学生规模相匹配。它也有利于不同学校之间为争夺生源（教育券）的竞争，从而提高教育资源的配置效率。
（二）继续挖掘现有公办学校潜力，扩大公办学校接收规模
由于进城务工就业农民的数量呈持续增长之势，伴随而来的是农民工子女的数量也在不断增长，这给流入地的教育供给带来了巨大的压力。因此，应继续加大投入扩建公办中小学校，积极挖掘现有公办学校潜力，使绝大部分进程务工就业农民子女进入公办学校就读。一段时期以来，原有的教育布局规划没能对未来社会经济的发展变化形势作出前瞻性、预测性的安排，当经济快速发展并伴随着外来农民工的大量涌入，公办教育资源的承载力已不堪重负。因此，要规定将农民工子女学校建设列入城乡建设规划，根据实际需要预留教育发展用地，新建扩建中小学校。同时，公办学校布局调整中闲置的校舍要优先用于举
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办农民工子女学校。此外，还应进一步简化进城务工就业农民子女的就学程序，合情、合理、合法地规定农民工子女的入学条件，尽可能地降低农民工子女的入学门槛。
（三）扶持民办打工子弟学校的健康发展，进一步规范其办学行为
要出台优惠政策，鼓励和扶持社会力量办学。由于民办打工子弟学校在既不能提高收费又不能获得经费投入的情况下，要维持学校的正常运转并获取一定的利润，必然要尽可能地降低办学成本，甚至是削减一些必需的支出。在这样的情况下，不仅学校的师资、安全、卫生条件得不到保障，甚至连基本的办学条件也令人担忧。因此，有条件的地区应专门设立民办教育发展专项资金，重点资助义务教育阶段具有公益性的民办打工子弟学校的发展。同时对民办打工子弟学校的生均义务教育成本进行科学核算，制定相应的教育经费补贴制度，按照民办打工子弟学校接收农民工子女的人数予以一定的经费补贴或者实行学位购买制度，满足农民工子女接受义务教育的需求。同时，公办学校应通过支教、提供培训、交流等方式，加强对民办打工子弟学校的帮扶作用。如厦门市就出台了“公办学校教师到民办学校支教制度”，其具体做法为：公办学校教师到民办学校支教期为两年，视同为期一年的农村学校支教经历；支教人员编制和经费由编制部门和财政部门给予单列；有计划安排民办学校教师到公办学校交流培训。2
教育行政部门应切实加强对民办打工子弟学校在办学条件、招生收费、学籍管理、经费使用、风险预防、教师队伍、质量评估等方面的指导和管理，提高办学水平，保证教学质量。此外，有关部门要进一步加强对非法打工子弟学校的审批和整改工作。
（四）进一步降低入学门槛
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《厦门市人民政府办公厅关于进一步落实进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》，第七条。
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为确定进城务工就业农民子女的身份，各地均在其入学问题上设置了一定的入学门槛。从规范管理的角度来说，这种举措有着一定的合理性和必要性。但从另一个方面来看，这又不可避免地对农民工子女的入学带来了较大的阻碍。因此，为保证农民工子女及时、顺利地在流入地就学，流入地政府应进一步降低其入学门槛。具体来说，降低入学门槛应从两个方面入手：一是降低农民工子女的入学条件，减少需要提交的证明材料的种类，尤其是不易办理的证明材料；二是简化农民工子女的入学手续，提高办理各种证明的效率。
（五）明确“混合编班”原则
将进入公办学校学习的进城务工就业农民子女与城市常住户口学生混合编班，是真正贯彻落实教育教学管理过程中“一视同仁”原则的一个重要途径。此外，混合编班有利于加强农民工子女与城市学生的交往，在增进相互理解的过程中促进融合，同时也为农民工子女今后更好地融入城市社会奠定基础。同时，混合编班也对教师的教育教学工作提出了新的挑战。针对进城务工就业农民子女的特点，教师应进一步探索更为合理、有效的教育教学策略。
（六）全面推行电子学籍制度
进城务工就业农民子女具有较强的流动性，“今天注册，明天走人”的现象时有发生。由于相关部门难以准确掌握义务教育阶段适龄农民工子女的具体数字，因而给学校正常的教育教学管理带来了很大的困难。更为不利的是，学校或教育行政部门难以有效监控这类学生的受教育状况。因此，需要建立电子学籍制度，加紧规范电子学籍管理系统，建立全国统一标准的电子学籍管理系统，实现全国电子学籍管理系统联网，尽快为进城务工就业农民子女入学、转学、升学提供“一条龙”服务。在技术层面上，应对电子学籍系统进行立项并进行专项研究，以便电子学籍制度在全国真正得到推广。全国各省建立统一的学籍
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管理系统，将有助于全程跟踪每个学生的发展水平、学习情况、辍学情况，保证进城务工就业农民子女受教育的权利。与此同时，也有助于流动人口的统计与管理。
（七）探索解决义务后教育衔接问题
进城务工就业农民子女如何进一步接受高中教育，将成为今后一段时期一个比较提出的问题。要有效解决这一问题，一方面，从长远来看，长期存在的户籍管理与二元社会结构势必要进行改革；另一方面，流入地政府可针对本地的实际情况、尤其是农民工子女的规模及增长情况，在农民工子女义务后教育衔接问题上做出一些有益的探索。目前，珠海市和长春市已经在这方面做出了尝试。无疑，这种举措有利于农民工子女接受更为完整的基础教育，从而在教育结果上体现更高程度的公平。
（八）加强对教育行政部门的支持力度
目前，政府各职能部门和社会各界对教育行政部门的支持力度还是非常不够的。缺少了它们的全力支持和配合，教育行政部门将很难做好进城务工就业农民子女教育工作。针对农民工子女教育工作，要通过定期召开各职能部门联席会议的方式，加强对教育行政部门的支持力度。通过联席会议，各部门在互通情报的基础上，可更好地掌握和了解本地农民工子女的基本状况和就学情况，从而协同配合，采取统一行动解决农民工子女教育问题。同时，社会各界以及各种非政府组织也应参与进来，共同做出应有的贡献。此外，流出地政府能否在外流学生的统计、跟踪管理、回流等环节上尽职尽责，也在很大程度上影响着流入地政府的农民工子女义务教育工作。因此，流出地教育行政部门也应做好与流入地教育行政部门的配合工作。
（九）进一步完善农民工子女教育政策体系
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以法律手段来保障政策的贯彻执行力度，是有效解决农民工子女教育问题的基本前提。新的《义务教育法》的颁布实施及其中的相关规定，为今后进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作提供了强有力的法律保障。与此同时，应尽快修订《义务教育法实施细则》，使相关的规定更为具体化并具有可操作性。此外，1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》颁布距今已将近十年的时间，流动人口的状况已经发生了很大的变化，且进城务工就业农民子女这一群体已从中分离，因此建议尽快制定《进城务工就业农民子女就学办法》，针对这一特殊群体制定专门的部门规章，更好地保护他们的权益。
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