辽宁行政学院学报 ●政府社会管理 ［摘要］ 随着城市化进程步伐的加快，土地征用过程中问题日益突出，如何制定合理的征地补偿以保 护被征地农民的合法权益，已成为社会各界极为关注和亟待解决的焦点问题。本文以漳州市农村征地为研 究对象，通过对文献研究与实证调查，对漳州市征地情况的进行分析研究，进而提出科学合理的政策建议， 以保障被征地的农民权益，妥善解决好国家、集体和个人三者的利益关系。 ［关键词］ 农村征地；土地征用补偿；被征地农民 ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—４０５３（２０１８）０３—ｏ０７１—０６ ［中图分类号］Ｄ９２２．３；Ｆ３０１ 改革开放以来，福建省随着城市化进程的加 政策的推动下，被重新优化配置的以土地为主的 根据在漳州的调查结果显示，漳州土地被征 和住宅商品房的比重是大致相同的．这说明在这 快，出现了大量农村土地被征用的情况。在国家 用后的用途是修建厂房等工业用地、道路或桥梁 农村生产要素 也被重新调整的利益格局，一部 个时期工业用地、道路建设、城镇住宅建设是土 分农业用地通过征用变为城市建设用地。从现实 地征用的主要方向。不过值得注意的是，在现行 角度来看，农村征地和失地农民的产生是城市扩 张和经济发展的必然结果，土地征用中的矛盾也 随之凸现。政府征地行为与被征地农民利益冲突 条件下。绝大部分农民对于征地是表示并不愿意 的。在调查的３５０份有效问卷里统计表明，不愿 意的农民占６７．１％，超过半数以上，并且教育程度 的原因是征地补偿标准偏低，占４８．３２％，达到总 数一半：其次原因是失地后生活没保障占２０．６２％ 和征地过程权益被侵犯占１８．４８％。此外。在征地 的产生，严重干扰了征地工作的进行和城市化建 越低的人群越倾向于不愿意。其中不愿意最主要 设的进程。为了深入了解福建省被征地农民的具 体情况，研究被征地农户土地征用的补偿安置问 题，进而探求解决问题的对策。本文从农民对土 地征收政策方面的了解程度、对土地征收补偿标 准的看法和征地后社会保障情况及相关意愿三 个角度进行研究。 一前有４０．１％的家庭一半以上的收入来自于农业收 入．并且在土地被征用后只有３３．７％的家庭有得 到改善。通过这项目调查可以说明：第一，有较大 一、漳州市土地征用的现状分析 部分农民家庭是依赖于土地所带来的经济价 土地征用是国家为了社会公共利益的需求， 体土地所有权转为国家所有。土地征用补偿机制 被征地的农民集体和农民个人给予相应的补 偿。 值，但是征地只给少数人带来了好处；第二，按照 是觉得不合理的；第三，如果征地补偿的标准普 么土地增值的收益大部分就会被农民以外的群 体所获得。 按照相关的法律规定和程序，强制性地将农民集 现行的土地政策所实践的征地补偿大多数农民 是建立在土地征用上的一种法律制度。由国家对 遍偏低，农民从征地中得到的利益较为微薄，那 ［收稿日期］２０１８—０３—２１ ［作者简介］陆斌（１９７９－），男，厦门大学嘉庚学院副教授。 ［注］本文系福建省教育厅２０１６年度社会科学研究项目（项目编号：ＪＡｓ１６０７８０）阶段性成果。 ７１ 辽宁行政学院学报 二、漳州市土地征用存在的问题分析 尽管现行征地制度在特定的历史条件下推 ●政府社会管理 安置这一方面的举措意识薄弱，被征地农民能被 提供就业帮助的是占有少数，而他们其中大部分 人认为这是个必要的举措。另外，我国没有明确 进城市现代化有着不可磨灭的功劳，但是不容忽 视的是随着社会的发展也引发了不少社会矛盾 和社会不公问题 规定具体哪个部门管辖被征地农民的安置问题， 现行的货币补偿方式最直接也最简单．致使很多 （一）土地征用的补偿方式单一 当前．福建省在土地征用中主要采用货币补 偿为主的补偿模式。在３５０份有效问卷中，当地 政府提供的征地补偿措施是货币安置的多达 ７６．２％．其次就是被提供社会保障的占有２４．５％和 ２２．７％的住房安置．前者与后者之间数量相差较 地方现实土地征用补偿做法是采取货币补偿方 式，但只是让被征地农民得到一次性的补偿，没 有充分就业的前提下只是杯水车薪。补偿范围的 狭窄。无法真正满足农民被征地后的安置需求。 表一“当地政府提供哪些征地补偿的措施或方案？【多选 题）”（单位：％） 大。说明大多数情况下货币安置是使用率最高的 一种补偿方法。其余的留地安置、就业解决、入股 合作安置和小额贷款等等就属于极少数了。并 且，在被问及“以上措施落实了多少”的问题上， 将近半数的人（４７．８５％）选择了“落实一小半”（见 表一），说明在补偿项目已经相对较少的情况下 政策的执行情况仍然是很不乐观。针对土地征用 补偿方式单一问题，国土资源部《关于进一步加 强征地管理工作的通知》中明确规定农村土地征 用补偿可以采用预留地和土地使用权入股方式， 但是由于我国劳工制度的变化和市场激烈的竞 表二“您的土地被征用后。您会？”（单位：％） 争，很多企业在这样的环境下难以担当起合理安 置劳动力的重任。致使多数地方都是直接采用货 币补偿的方式。… 其次．关于征地补偿中就业安置这一领域， 在计划经济时代，保障被征地农民生活水平不下 降的有效措施是就业安置，但是随着市场经济的 到来。现代企业制度的变化，企业有了较大的用 工自由。就业竞争大，政府安置压力大，就业安置 越来越有难度。从调查数据来看，有较多的人在 征地后选择了外出打工和拿补偿金留在本地做 小生意，比重分别占有３７．８４％和２９．８９％，被政府 安排就业的只有最少数的３．８２％（见表二）。在问 及“政府征地后为您提供了哪种方式的就业安 （二）征地补偿标准低且相对滞后 目前．福建省各地市主要采用产值倍数补偿 法．即一次性领取完所有的征地补偿费用，对土 地价值进行部分补偿。该做法会导致被征地农民 失去了稳定的土地收入来源；加者，相应的社会 保障措施的缺失，最终会出现因征地而导致生活 排”调查中．有６７．８９％的人选择了没有被提供任 何就业帮助的，占了比重最大的一部分，并且其 中６８．５２％的人是觉得政府有必要提供就业帮助 的。这说明，实际生活中政府征地后对农民就业 ７２ 水平在一定程度下降的现象。在被问及“征地过 程中您认为最主要存在的问题”中，有４１．６５％的 辽宁行政学院学报 人选择了征地补偿标准太低（见表三），这已然成 为征地过程中最为突出的问题。按照《土地管理 法》，目前国家规定的土地征收补助费标准，为该 耕地被征收前３年平均年产值的６—１０倍，土地 补偿费和安置补偿费的总和需要小于土地被征 ●政府社会管理 果就是只对被征用土地的直接损失进行补偿，而 直接损失的补偿标准也只根据耕地常年产值来 制定，那么价格就会偏低。 对于被征地的农民来 说．被征地后给予的补偿费用有限，对于他们日 后的再就业、日常生活和养老所需费用是远远不 收前３年平均年产值的３０倍。在实际调查过程 中．有６４．７％的农民认为这个补偿标准是严重偏 低和偏低的（见表四）。并且，根据有关调查资料 显示．某些村庄存在土地补偿金流失严重的现 象，在土地用途转变增值的土地收益分配中，地 方政府获利最多。其次是农村集体组织。而真正 实际发放到农民手中的补偿费用已经很低了。Ｅ２］ 说明政策实施中农民所获得的征地补偿费用与 国家规定的出入较大。在被问及“征地补偿标准 是否应考虑土地被征用后价格上涨和征用土地 够的。因为他们失去的不仅是土地，也是他们的 就业岗位和生活保障。 表三“征地过程中您认为最主要存在的问题”（单位：％） 市场价格”时，有７１．０７％选择了“应该”，占了绝大 多数。这说明大部分人认为考虑市场导致的土地 价值的动态变化是有这个必要的。是从更加实际 的角度来确定征地补偿费用。从以上我们可以得 知，土地征用补偿是一种有偿但不等价的性质， 并且缺乏考虑市场因素。征地补偿标准偏低，无 法真实保障到农民的基本权益。不得不承认，被 征地农民往往失地后得到收益的唯一途径就是 表四“目前国家规定的土地征收补助费标准．为该耕地被 征收前３年平均年产值的６—１０倍。您认为。”（单：％） 获得政府征地后的补偿，当农民的合理要求得不 到满足．自然会引发农民发生暴力反抗事件和上 访事件。 究其原因，第一，在现行体制下，国家征地面 对的是集体，有权去谈补偿条件的往往只是几个 乡村权力人物所代表的集体，可是实际的被征地 农民却无法以独立的权利主体身份参与到协商 谈判的事宜中来。Ｉ３１另外，土地补偿金的受益主体 （三）土地征用过程公众的参与程度不高 大致可以分为农村集体经济组织与农民个体，主 体分配不明确，补偿金流失现象严重。第二，补偿 范围有限。补偿仅限于安置补助费、土地补偿费、 青苗的补偿和地上附着物费．这仅仅只是直接的 征地补偿。第三，土地征用的补偿标准政策的制 定主体是单方面的政府。且在制定中却忽略了市 场因素。目前这种依靠土地产值计算补偿金额的 方法，只从静态的原有土地产出价值去考虑，而 土地作为农民生活最基本的保障，应该体现 对农民权益应有保护的土地征用相关政策的实 施却没有体现。根据问卷第二部分“对土地征收 政策的了解程度”的前三道题．对漳州市农村地 区对于征地政策的了解程度做的调查，发现农民 不了解和完全不了解土地征用相关政策达到了 半数以上，说明在农民群体中不了解此类政策属 于大多数现象，不了解相关政策是农民参与度不 忽略了市场对于土地需求的价值。这么一来，结 高的其中一个原因。另外，按照《土地管理法》相 ７ 辽宁行政学院学报 关规定，征地补偿安置办法确定后，有关部门应 当及时公告，并听取被征地对象的意见。Ｅｓ］可是在 实际调查过程中，有６１．５％的农民表示没有召开 ●政府社会管理 ７２．５０％的受访者认为非常必要（见表六）。这说明 农民对于养老保险的渴望是非常迫切的，因为对 于他们来说，失去了土地也就失去了作为养老保 过征地方案和征地补偿安置方案的村民讨论大 会．并且在问及怎么看待村民讨论大会的问题 上，他们中有３９．３％的人觉得这只是走形式过场 的，表示了大多数农民对此是并不信任的。这说 障的基本经济基础。可是真正有展开养老保险工 作的政府只有３９％，得以实践的比率很低。另外 值得一提的是，农民本身对于社会保障政策的了 解也是相对匮乏的，他们其中只有很少数的人在 明，征地程序中的告知、确认、听证等环节都存在 不足。整体缺乏透明度，公众参与程度不高。 在土地资源的配置过程，更多时候是政府部 自己的土地被政府征用后会询问相关的社会保 障事宜，其余７０．７５％都是属于没有询问的，说明 他们中的大部分人是不知道需要通过社会保障 的举措去维护自己的相关权益的。 门带有强制性，即为了部门整体利益而忽略了其 他群体的利益。ｉ６］让农民了解征地的相关政策和 召开讨论大会等基本的工作环节都是政府方面 需要主动去承担和实践的。但在具体实施过程中 却过于表面化。这种不透明的征地没有解决根源 ２００８年《福建省人民政府办公厅关于做好被 征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》 出台后，各地虽然逐步建立起养老保险制度，但 多数地方都是按照“低标准、低保障”的原则制定 与执行。 再者。由于征地的社会保障制度没有 相应的法律法规以及监督审查机制，导致了部分 农民权益的损失。这其中有一部分原因来源于我 需求，那自然会引起农民的不理解、不信任和不 支持．甚至会将矛盾激化。究其原因在于政府征 地工作的环节没有得到有效监督：政府与农民地 位上的不平等。让多数被征地农民觉得自己没有 国目前社会保障体系覆盖率水平较低，还无法容 纳庞大的农村人口。被征地农民还未纳入城镇居 话语权，缺乏畅通的申诉渠道。以上种种行为，使 得政府的土地征用行为产生了一定的随意性，农 民社会保障范围，而大多数的农村集体经济薄弱 基本没有公共积累．难以为被征地农民提供社会 保障，而在我们国内想短时间内建立起覆盖农村 民多数时候只是被动方，自然参与度就不高。 （四）被征地农民的社会保障缺失 土地资源对农民具保障功能和归依的双重 功能，但是在现有的补偿标准较低，未能满足农 的社会保障体系目前是不现实的，这很可能使失 地农民陷入了征地后的困境中。Ｅ９１ 表五“土地被征用后您最希望从政府获得的社会保障项目 是？”（单位：％） 民原有的生活水平的保持或改善。社会保障便起 到一个关键的作用。然而我国农村社会保障体制 尚未建立完善。有６４．７％的农民反应政府在征地 后未能向家里提供社保项目。由于农村守着土地 为生的较多都为文化素质偏低和年龄较大的人 群．土地往往是他们晚年生活来源的主要途径， 所以在最希望获得的社会保障项目中，城镇养老 保险占比最多达到了４１．５６％，其次就是城镇医疗 保险的２５％（见表五）。从各地的征地实践看，主 要是提供最低生活保障和一定程度的养老保障 为主，而较少涉及医疗等其他社会保障。［’］对于失 去基本生活保障的被征地农民来讲，有时候高额 的医疗费用成为了最可怕的致贫原因，基本的健 康权都难以得到保障，所以医疗保障对于被征地 农民也是很有必要的。对于养老保险的必要性， ７４ 三、完善福建省土地征用的政策建议 （一）建立多元化的土地征用补偿方式 福建省应该续探索被征地农民安置的有效 辽宁行政学院学报 表六 “您觉得对于失地农民来说。养老保险必要吗？”（单 位：％） ●政府社会管理 素质。增强了被征地农民再就业的能力，从而有 利于劳动者就业．在一定程度上缓解了失业问 题，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金 的支出。 （二）制定科学合理的征地补偿标准 首先．明晰产权，确定土地所有权和使用权的 主体。在国外之所以政府对于征地有着严格的程 序和较高的补偿。其中一个原因就是，当处在发 达资本主义国家私有制背景之下，基本上土地的 使用权和所有权是属于个人所有的。在私人的产 权得到明确的保护下，政府的行为有所约束，不 途径，在原有基础上。在非货币补偿上方面进行 更多的探索和实践。建立多元化的土地补偿方 式。 可以轻易干涉土地的使用权，因此，土地的使用 者和所有者的权益均可得到有效的保护。但是这 一点由于我国的国情，目前还较难从根本上转 其次．被征地农民可以作为独立权利个体参 第一，可以采用债券或入股合作的方式加以 补充。针对综合效益周期长、收益稳定的基础设 施建设，例如能源、水利、交通等，可建议以发放 变。还是需要时间上一步步的加以改变。 与到征地补偿协商谈判中去，可以有权发声，有 相应独立的部门跟踪检查这一行为，消除政府官 员寻租的机会，防止补偿金的下发过程中的流 失。 土地债券的形式替代部分的土地补偿费。以保障 效保护自己的权利，签署有关协议，并且需要有 被征地农民的长期利益。人股合作安置的形式， 是指农民可以用土地使用权作为股份，与其他经 济实体进行合作，介入市场交易，获得股权收益， 享有经济发展成果。这种方法的本质并不难，最 再次，结合国外经验，以公平补偿为原则，适 当扩大补偿范围。补偿费用除了直接相关连带损 失补偿，还应该包括其他各种因征地所致的财产 重要的还是取决于产权的有效界定和保护。 第二，可以采用实物补偿加以补充。目前实 物补偿主要有：替代地补偿与留地安置两种形 式。前者是指用国有宜农土地作为替代地补偿的 一损失。例如，残余地补偿、迁移费及收益损失补偿 等。 最后。借鉴市场机制，合理制定补偿标准。相 较于我国制定的土地补偿标准完全是一种与市 场无关的政策性价格，在德国、日本、英国政府征 地都是按市场价格为基础来进行补偿的。当然， 福建省如果目前完全参照市场价格对被征地农 民进行补偿。政府的财政负担会过重。但仍然需 要意识到征地补偿的市场化补偿才是其总体之 所向，即完善农村征地补偿机制可以通过推进农 种方式；而后者指由政府统一征收的土地，以 实物补偿方式返还集体和农民．用于集体或个体 经营使用的一种方式。 ｒ１０ 第三，挖掘多渠道的就业途径。途径可以考 虑多给予就业信息、就业培训和就业优惠政策， 有条件的可以做到安置到本地的企业就业或者 有组织性的外出打］二、安置到本地做小生意，促 进被征地农民的再就业。每年可以对被征地农民 的就业情况进行登记，以便于了解他们的就业现 状。纵观全国对于再就业的补偿体系重视程度偏 低，这一点可以很好的借鉴美国的经验。在美国， 很重视被征地农民的就业安置问题。在这一点 村集体土地的市场化，这点可以体现在计算征地 补偿费用时应隐含市场经济规律。在土地市场价 格形成机制还未完全健全的背景下，合理补偿主 要依靠于补偿标准及方法的科学合理。并且可以 综合考虑福建省各地市的实际的经济情况和最 低生活标准进行补偿。逐步彻底改变目前不对等 ７Ｓ 上，他们重视教育和职业培训的作用，加强对农 民的培训，通过职业技能培训，提高了劳动者的 辽宁行政学院学报 ●政府社会管理 的补偿关系，提高征地补偿标准，只有这样才能 保障政府不会进行无效率的土地征收．切实保障 农民的权益。 （三）进一步规范透明公正的征地程序 建立健全的征地法规。征地过程中一切流程 都要予以严格的法律规制，基于相应的法制程 序。通过各种程序规则来保障决策程序的民主 性、科学性、透明性。 首先，在政府征地之前，最基本的工作就是 确保征地的相关政策能够公开公正的让农民了 解到，保障农民的知情权和参与权。 其次，征地的程序合理合法问题。应该依据 相关法规，要将拟征地的位置、用途、安置途径和 补偿标准等详情告知公众；被征地集和农户需对 拟征地的结果进行确认；确有必要的，应组织听 证。要落实由有关县级人民政府组织征地告知、 确认和听证程序，并对告知、确认和听证的程序、 时间、地点、内容、农民意见、对农民意见的处理 等情况作出明确解说，形成正式的说明材料。经 批准的事项，应予公示，提高征地的透明度。 最后。构建征地补偿安置争议的协调和裁决 机制。在征地中发生矛盾时，应该由有关机关部 门公正公开及时的程序予以解决，可以有针对性 地维护被征地农民和用地者的合法权益。 （四）加强被征地后的社会保障体系建设 农民失去土地，也就失去了自己的身份地位 和生活保障，成为了社会的弱势群体。所以将被 征地农民安置到社会保障的体系之下．是切实保 障农民权益的必要措施。总体的计划最重要的 是。将被征地农民与市民放在平等的位置考虑， 将其被征地后的安置问题与各地市城市化统一 规划。将被征地农民的安置保障与城市社保体系 相衔接，采取多种安置方式的灵活应变，在保证 农民生活无背后之患的前提下．使农民成为城市 化建设的劳动力量。 首先，确定社会保障资金的来源，是建立被 征地农民社会保障体系的关键所在。有学者建 议．政府从征用土地所获收益中划出部分款项作 为社会保障，保障失地农民权益。可借鉴国外专 门设立被征地农民的社保基金的做法。其中社会 ７６ 保障基金的流向分为：提供基本生活保障资金、 就业技能培训资金；以及医疗教育保障资金。另 外还有学者建议，政府应为失地农民建立完善的 社会保障制度，其资金来源是政府在农地转非农 用地过程中，抽取一定比例增值税，作为提供失 地农民社会保障的财政基础。从而有效解决失地 农民社会保障问题。［１２ｌ 其次，确定资金来源后，各地市政府可以试着 对社会保障资金实行专户储存、专门机构管理。 养老保障作为其核心，各地市政府要试着提高被 征地人员的养老保障标准。可参考城镇职工最低 工资标准。建立针对被征地农民的养老保险制 度。在此基础上，被征地农民的医疗保障作为此 地区农民最为关注的另一个基本保障．也可以引 导农民在土地补偿中拿出部分资金。购买基本医 疗保险。被征地农民的社会保障体系亟待建立， 提高其社会保障意识，有助于解决被征地农民长 远的生活问题。◇ 注释 ［１］李新仓．农村土地流转与规模经营的法律对策研究——基 于辽宁的实证调研ＥＪ］．农业经济，２０１６，（２）． ［２］［５］牛建平．土地征用中存在的主要问题［Ｊ］．经济地理， ２００６，（１２）． ［３］万英仪．完善我国土地征用制度的思考［Ｊ］．山西财经大学 学报，２００７，（１）． ［４］李佳，袁艳平．城市化进程中的土地征用补偿制度研究 ［Ｊ］．福建农业，２０１４，（１２）． ［６］王春超，李兆能，李颖．农村土地征用中的困境与对策一来 自湖北农户调查的证据［Ｊ］．湖北社会科学，２００９，（７）． ［７］颜朝晖．关于农村土地征用补偿的若干问题［Ｊ］．福建师范 大学学报，２００６，（６）． ［８］向永泉．福建省征地补偿标准研究［Ｊ］．经济问题研究， ２０１２，（４）． ［９］刘建勋．我国土地征用及失地农民问题探析［Ｊ］．齐鲁学 刊，２０１０，（２）． ［１０］林依标．被征地农民生活保障问题的思考一以福建省为 研究对象［Ｊ］．福建论坛，２００５，（１２）． ［１１］李燕琼，魏玲丽．我国城市化过程中土地征用与农民惜地 心态研究［Ｊ］．农村经济，２０１２，（５）． ［责任编辑：一然］
