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内容摘要：我国从1995年起实施一般性转移支付，其目的是缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化，因其测算方式采用了透明规范的“因素法”，所以备受推崇。然而本文选取2000-2009年之间31个省市的面板数据，采取GLS估计方法，实证得出一般转移支付对地区间公共服务均等化效果并不明显，研究进一步表明官员的GDP崇拜、政府机构的膨胀、财政分权等因素同样扩大了地区公共服务差距。
关键词：一般性转移支付 财力差异 地区公共服务 作为分税制改革的配套措施，中央政府在深入研究并借鉴国际经验的基础上，引入了旨在均衡地区间财力差异的过渡期转移支付，并经国务院批准于1995年开始实施。一般性转移支付力求公平、合理、规范，采取了科学的计量方法来分配资金，目的是缓解地方财政运行中的突出矛盾，减小各地区公共服务水平的差距。
一般性转移支付的概念与理论分析
在我国，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、国家重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、县级基本财力保障机制、调整工资转移机制、农村税费改革转移机制、成品油价格和税费改革转移机制、其他一般性转移支付。按照较为科学的公式来决定各地的分配额，其目标是实现财力差异的各地区能提供相同的公共服务。一般性财力转移支付一般有明确的计算公式，它不指定用途，通常用于解决政府间纵向与横向不均衡，具有重要的
财力均等化效应。某省区转移支付补助额=（该省区标准支出-该省区财力-该省区收入努力不足额）×客观因素转移支付系数+政策性转移支付额。按照财力低于标准支出的差距作为确定转移支付的基础，同时适当考虑各地的收入努力程度。该省区收入努力不足额部分应通过强化征管、科学征收等方式来加以降低，在此前提下仍有缺口的，财力不足额则作为转移支付的依据。标准支出的测度则是采取了现代的计量经济学方法，选择对地方支出影响较为客观的因素，根据经验数据，建立支出模型进行测度。
一般性转移支付会对地区公共产品的提供产生收入效应和替代效应，本文分别对其具体的作用原理此进行分析。收入效应：由于一般性转移支付没有规定具体用途，地方政府相当于增加了一笔税收，即地方收入直接增加，受补助地方政府不会改变其提供各种公共产品与服务的比例，仅仅是地方政府的预算线向外移动，由此地方的各项公共服务将由于地方预算收入的扩大而提高。
替代效应：假定居民最初在地方公共服务与私人产品之间做出理性选择，最初预算线与无差异曲线形成的均衡点上，消费地方性公共产品A和的其他商品B，在此点达到均衡状态。当中央给予地方政府一笔一般性转移支付，居民的预算线也会发生转变，这是因为居民生了“财政幻觉”，由于无法获得充分的信息，无法得知公共品提供的边际价格，于是只能用公共品的平均价格来代替边际价格，转移支付虽然不改变公共品的边际价格，但是显著降低了其平均价格，从而最终减少了对私人产品的消费，扩大了对公共服务的需求。
然而这只是理想状态下的一般性转移支付的效应，实际上一般性转移支付有可能被留在公共部门，增加官员的福利，或者导致公务人员数量增加等，因而对公共服务水平提高有限。此外，某些文献认为中央政府给予地方的一般性转移支付不仅产生了地方政府收入增加和居民纳税减少的收入
效应，也产生了替代效应，使得居民对公共品消费增加，对其他项目包括私人物品数量减少，即“粘蝇纸效应”。粘蝇纸效应使地方政府生产过多的公共品，造成资源的浪费。 我国一般性转移支付对地区公共服务影响的实证分析 一般性转移支付作为协调政府间财政分配关系的基本手段，其目的是实现各地区提供公共服务水平的基本一致，保证各级政府有财力为本地居民提供均等化的公共服务。公共服务可分为经济类公共服务和非经济类公共服务，经济类公共服务如基础设施等，可以拉动短期经济增长，优化投资环境，而非经济类公共服务多与民生相关，比如科教文卫等。本文选取省人均公路长度与城市人均绿地面积分别作为经济类与非经济类公共服务供给的代表，基于我国31个省市（不包括港澳台地区）的经验数据，测算2000-2009年一般性转移支付对于这两类公共服务水平作用的大小。
要通过一般性转移支付来实现地区间公共服务均等化，首要测度一般性转移支付对于公共服务水平提高的影响，笔者对此进行实证研究，建立如下回归模型：
PGREENit=αit+βPTRANit+γ*GOVERNANCEit+δCONTROLit+λi+μt （1）
PROADit=αit+βPTRANit+γ*GOVERNANCEit+δCONTROLit+λi+μt （2）
其中下标i和t分别代表第i个省份和第t年，β、γ、δ分别是各变量系数，λi和μt分别反应时间固定效应和地区固定效应，α为随机扰动项。用人均公路长度和人均绿地面积作为经济类和非经济类公共服务水平的衡量指标，反映各地公共服务的供给状况。
一般性转移支付（PTRAN）在提高地区经济类服务上起到了一定的作用，但在对非经济类公共服务水平的作用上可能并不显著，这是因为地区均会将转移支付用于基础设施建
设上来，以此短期刺激发展总需求，长期带动外资投资。预计在回归（1）不显著，在回归（2）显著。
为考察不同的政府治理对公共服务水平的影响，选取财政负担率、反腐败、财政自足率三个指标。财政负担为万元财政收入的公职人员数，公职人员数量增加会加大财政压力，甚至使部分地区沦为“吃饭财政”，预期财政负担会对公共服务水平产生负面影响；反腐败为百万公职人员中贪污贿赂案件立案数，Tanzi等（1998）发现，腐败程度越高，政府基础设施投资的规模越大，因而反腐败力度的加大会降低寻租动机驱动的某些公共物品供给；财政自足率（OWN）=预算内财政收入/预算内财政支出。其度量了地方政府财政充裕程度，财政转况越好，地区越能适应居民需要来改善公共需求，但也有可能导致财政利用效率降低，或者财政资源被用于政绩工程或在职消费等（World Bank，2006）。 其他的控制变量包括分权、人均预算外收入、专项转移支付、单位国土面积人口数和城市人口比例。各项财政数据来源于历年的《全国地市县财政统计资料》，省人均公路长度与城市人均绿地面积历年数据可从中经网获得，“在职人员数量”来自各年《中国统计年鉴》，在反腐败指标构造中，“贪污贿赂案件立案数”数据来自《中国检察年鉴》，参照Zhuravskaya（2000）和张军等（2007）的处理方法，被解释变量城市人均绿地面积与人均道路长度为对数值；相应地，在回归方程右边，除分权（FD）、财政自足率（OWN）、单位国土面积人口（POP）、城市人口比例（CITYPOP）以外，其他指标均为对数值。
表1给出了回归结果，其中第一列是对人均绿地面积的回归结果，第二列是对人均道路长度的回归结果。从中对比可以得到以下的结论：
第一，一般性转移支付对于经济类公共服务水平的提升效果显著，但对非经济类公共服务水平作用不明显；第二，专项转移支付对于非经济类公共服务水平的提升效果显
著，但对经济类公共服务水平作用不显著；第三，制度的不完善限制了一般性转移支付的功效。政府财政状况良好会增加经济类和非经济类公共服务的提供；第四，财政人员数量的增加会降低公共服务的提供，特别会带来非经济类公共服务的显著下降；第五，分权会减少公共服务的提供，尤其是会显著降低非经济类公共服务的水平。 结论及政策建议
通过实证分析，可以得出以下结论：第一，一般性转移支付对非经济类公共服务水平提高效果不显著，而专项转移支付则效果显著。地方政府可能将一般性转移支付资金挪用，用于“政绩工程”或投入到经济类基础设施建设中，扩大当期总需求并为未来经济增长打下基础，这对领导的政绩考核是有益的，而非经济类公共服务比如科教文卫等，与民生福利相关，却往往在考核中不被看重。第二，政府自有财力越高，公务人员越少，就有更多的财力投向民生，同时在财政分权的大背景下，地方政府有可能将资源配置在“面子工程”，以及各类“铁公基”，以期实现GDP的增长。 因此，在非经济类公共服务资金分配上，中央应该增加专项转移支付项目的比例，因为规定了具体的使用方向，从而使得地方政府能切实地用于民生投资。同时在下一阶段应该严格控制财政人员数量的增加，有限的资源不应该供养臃肿的财政人员，以防当地沦为“吃饭财政”。 参考文献：
1.Buchanan J M. Federalism and fiscal equity[J]. The American Economic Review，1950，40（4）
2.Robert L.The judicial pursuit of local fiscal equity[J]. Harvard Law Review，1979，92（8）
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4.傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究，2010（8）
5.郭庆旺，贾俊雪，高立.中央财政转移支付与地区经济增长[J].世界经济，2009（12）
6.乔宝云，范剑勇，彭骥鸣.政府间转移支付与地方财政努力[J].管理世界，2006（3）
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