试论环境公益诉讼中的原告资格问题

试论环境公益诉讼中的原告资格问题

引言

环境问题已经成为全球性热议的话题，环境公益诉讼是保护环境的一个有力途径。近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，贵州、江苏、云南等省相继设立环保法庭，初步建立了环境司法审判机制，但是在实践中也暴露出一些问题。

我国尚未建立环境公益诉讼，至于哪些主体可以提起环境公益诉讼也没有法律的明文规定，许多学者在这方面做了深入的研究。当前比较普遍的观点认为应该赋予公民个人、环境保护团体、环境保护行政主管部门以及国家公诉机关（主要是）以原告资格，但是对于这些起诉主体谁是主要的起诉主体，起诉先后顺序等问题，却没有统一结论。我国目前仍缺乏一个系统而完善的环境公益诉讼制度，尤其是如何明确环境公益诉讼中的原告主体，这是一个亟待解决的核心问题。

1环境公益诉讼的概述 1.1环境公益诉讼的概念

公益诉讼，顾名思义，就是指“以个人、组织或者机关为被告，以损害国家、社会或者不特定多数人的利益(公益)的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向提出的特殊诉讼活动”。环境公益诉讼的特征有三：一是诉讼主体资格的广泛性。与传统的诉讼模式不同，其原告并不是限定在自身的人身、财产或者其他利益受到了直接侵害的人，其不仅包括国家机关，还包括相关的组织和个人；二是环境公益诉讼具有公益性的目的，环境公益诉讼诉讼主体资格的宽泛性决定了与案件无利害关系的主体有权向提起诉

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讼，在此类案件中，无利害关系人发起诉讼并非是为维护自身利益。而是整个社会的公共利益；三是环境公益诉讼对环境污染和破坏具有预防性，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的环境损害为前提，只要有违法行为即可提起诉讼，将损害行为消灭于萌芽中。且其不像其他诉讼那样要求赔偿损失、恢复原状或者确认权利，更主要的是对那些可能造成环境损害的行为予以及时制止，并采取有效的措施防止不良结果的发生和扩大①。

1.2环境公益诉讼的国内外现状

在美国，关于环境公益诉讼原告资格的确定，是其《清洁空气法》最早规定的，该法规定：不管有无利害关系，任何人均可提起公益诉讼②。但美国后来制定的《清洁水法》又重新对原告的资格范围进行了一定程度的，规定只有“其利益受到严重影响或存在受到严重影响可能性”的公民才能提起诉讼。这一规定在一定程度上又把美国领回到传统的诉讼主体要件模式道路上。③

英国的《污染控制法》中，有同美国《清洁空气法》中“公民诉讼”条款相类似的规定，此外，还规定个人有权请求总检察长将环境污染问题提请司法审查，如果总检察长不提请，任何公民均可以直接到，请求接受公民个人提起公益诉讼。若该请求得到了的允许，公民就可以不受检察长制度的制约，自己直接提起诉讼。

德国的环境公益诉讼分为两类，一类是团体诉讼，一类是诉讼。团体诉讼，指的是具有一定权利能力的社会公益团体，依靠自己的法定权力，对他人所为的某项违法或无效的行为，依法请求判定相关人员停止侵害、恢复原状以及进行赔偿的诉讼制度。民诉讼，是指公民因赋予的某项权利受到了其他法律的侵犯，向提起诉讼，并请求宣布该法律违宪且无效的诉讼制度。

别涛.环境公益诉讼法[M].北京:法律出版社,2007.

[美]杰弗里哈泽德,塔鲁伊,张茂译.美国民事诉讼法导论[M].北京：中国大学出版社 1998:79-80. ③

陶红英.美国环境法中的公民诉讼制度[J].法学评论，1990:61-63

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印度是第一个引进公益诉讼的发展中国家。在印度，不仅利益直接相关的受害人可以提起环境公益诉讼，往往也允许他人可作为受害人的代表提起诉讼。印度的公益诉讼有以下三个特点：一的书信管辖权。这个程序有点类似我国的检举制度只要某个公民或者某个社会组织给写一封信，便可以对接受起诉请求，对案件行使管辖权；在印度，由高等及最高受理书信；二我国民诉讼法规定要求原告必须具有某种利益才能够向提起诉讼。但印度对起讼主体的资格却没有严格的，不需要证明与案件有实际的利害关系便可起诉。三受理了公益诉讼案件之后，会制定一个“社会法律委员会”去调查案件争议的事实，调查清楚后提交报告给。

在我国学者们对环境公益诉讼的定位是“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”①。在我国，部分地方只承认检察机关具有环境公益诉讼的原告资格，但由于缺乏正式的法律规定，使得这一措施只能局限于地方，不具示范性，难以在全国范围实行。

2确立环境公益诉讼原告资格的理由及意义

根据我国《民事诉讼法》第10的规定，起诉首先要符合的条件就是：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这就意味着能够提起诉讼的原告必须是实际权利被侵害的当事人，且这种权利和物权的性质一样，具有专属性和排他性。而环境公益诉讼中行政机关、检察机关、环保组织等很难说他们与案件有直接的利害关系，甚至连公民个人也很可能与案件无直接利害关系，或者很难证明有直接利害关系。所以，《民事诉讼法》的规定，实际上是大大的缩小的环境公益诉讼起诉主体的范围，对与建立完善的环境公益诉讼制度有所阻碍。

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叶俊荣：《环境与法律》，中国大学出版社，2003年，第224页。

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2.1环境公益诉讼原告资格的缺失

环境公益诉讼原告资格无法确认的主要原因是法律制度层面的缺失，首先是实体法上的缺失。我国《》并没有明确规定环境权，《中华人民共和国环境保》、《节约能源法》、《水污染防治法》等单行法中中也未直接规定这项权利①。由于环境权的缺失。导致现实中环境权难以得到有效的保障。其次，程序法上的缺失。在我国三大诉讼法中，唯一明确可以提起公益诉讼的是法律授权检察机关针对危害国家利益、社会利益的犯罪行为有向提起刑事诉讼②。此外，依据我国诉讼法之规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”。提起环境民事纠纷必须是那些人身或财产权益直接受到他人侵害的人，而存在侵害危险而尚未发生的侵权行为不在诉讼之列。这对于受到环境侵害的人来说是相当不利的，因为在环境侵权中受害人遭受的损失大多是间接、无形和滞后性的。由于实体法和程序法都没有对环境公益诉讼原告资格做出明确规定，导致公民个人、环保组织、环保机关等无法名正言顺的提起环境公益诉讼。

在环境公益诉讼案件中，通常是以原告不具有起诉资格而拒绝受理案件，在已受理的案件中，原告主体不适格也是裁判案件败诉的原因之一。因而可以毫不夸张的说，原告资格法律规定的严重缺失是制约我国环境公益诉讼制度发展的瓶颈所在。由于原告资格的不确定导致多少案件被拒之门外因条件有限现不敢妄测，但可以肯定其数量已远超过已受理的案件数。

2.2原告资格的确定是构建环境公益诉讼制度的前提

建立环境公益诉讼制度首先要解决的问题是何种主体拥有诉权既原告资格问题。如前所诉，我国现有的环境公益诉讼案件大多没有得到很好的处理，究其原因，主要是原告资格不确定，罗马法有句法谚说“没有原告就没有法官”，从这句法谚的字面意义上就能看出确立原告资格的重要性。这句法谚实际上的想表达如果原告资格没有确立，就没有处理相关案件的权利，那么诉讼程序就无法启动，启动环境公益诉讼的必要条件的原告资格的确立，建立环境

张晓文.中国环境权实现模式的反思与重构[J].青年法苑，2008，（4）：118. ②

朱翠玮.公益诉讼法律问题的国际比较研究[D].青岛：中国海洋大学硕士生学位论文，2009：5.

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公益诉讼制度必须首先解决原告资格问题。现阶段，我国存在起诉者无法进入诉讼程序的问题，其根本原因在于我国对环境公益的保障制度不健全。具体来说，我国并没有法律明确确立某个诉讼主体的具有环境公益诉讼的原告资格，由此可以看出，我国原告资格的规定需要进一步完善。

环境公益诉讼原告资格的确立具有非常重要的意义，首先，确立公民、法人或者其他组织提起环境公益诉讼的诉权，起诉将有直接的法律依据，不能无故不受理；其次，能够防止滥诉，现虽然大部分学者主张环境公益诉讼原告资格应当扩大，但是确认起诉主体资格，可以防止无诉权者滥诉的情况，从而节约诉讼成本；最后，便于诉讼权利补救，由于法已明文规定原告资格，在无故不受理的情况下，起诉主体可以以此向上一级提起诉讼。

3确立环境公益诉讼原告资格的现有条件

党的十六大以来先后提出了“完善社会主义市场经济”、“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”等互相联系的理论体系。随着这些理论的提出，环境保护问题越来越得到人们的重视，从而为确立完善系统的公益诉讼制度创造了有利的条件，而其中首当其冲要解决的是环境公益诉讼原告资格问题。

3.1确立环境公益诉讼原告资格的思想基础

随着我国市场经济的确立，民主法制健全，人们的环境保护意识也不断的增强，人民不再停留于物资生活的满足，而更加关注享有健康安全的生活环境。在人们高涨的环保热情的推动下，使得环保组织数量逐步增加，环保理念更加深入人心。加上我国不断承办各种环保公益活动，各级教育机构强化了环保教育的内容，电视频道越来越多的公益广告，积极宣传环保的观念，学术界也不断深入研究建立环境公益诉讼原告资格相关制度，以求更好的解决环境纠纷。因此，构建环境公益诉讼原告资格的思想基础已经在一定程度上建立起来。

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3.2确立环境公益诉讼原告资格的社会基础

法律环境是文化发展、繁荣和创新的必要社会条件，是维系文化传承和文化交流的基本制度保障。党的十七届六中全会强调要提高文化建设法制化水平，推动文化大发展大繁荣。环境公益诉讼制度的构建是我国法制建设进程中的重要组成部分，为实现文化大发展、大繁荣，现我国正在努力朝着树立一种服务、责任和有限理念的方向发展，更加注重加强快政企分开，充分发挥企业、社会组织和中介机构在市场中的作用，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。在这种情况下，行业协会、群众团体组织等非组织也成为市场中的管理者，参与到环境管理中来，的对市场的干预程度大大下降。因此公益诉讼制度在发挥环保团体在环境立法、执法和环境保护方面的作用上与我国的改革目标从根本上说应该是一致的①。这一良好的社会氛围为建立环境公益诉讼原告资格问题提供了良好的社会基础。

3.3环境公益诉讼原告资格确立的法律依据

我国、基本法和一些单行法规中均规定了个人和团体组织对环境损害的检举权和控告权，但是目前我国法律并未明确规定公民、团体组织、或者检察机关有提起环境公益诉讼的权利，但是我国已有的法律规定却可以为环境公益诉讼原告资格的确立提供法律依据。这些规定主要有：作为根本大法，其中关于检举和控告权的规定为提起公益诉讼提供了依据。我国《》第四十一条第一款规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。②。我国《民事诉讼法》第十五条：机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民起诉。我国《环境保》第六条：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。③这是对单位

彭莉．构建我环境公民诉讼制度理论的探讨．武汉大学．优秀学位沦文．2005 33．3 王枫．论我国环境公民诉讼原告资格的制度的构建．《宁波大学学报（人文科学版）》．2010． ③

毛颖颖．论我国环境公益诉讼的构建．河海大学．学位论文．2005．

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和法人检举和控告权的规定，为其提起环境公益诉讼提供了法律依据。我国《水污染防治法》的第十条也规定：任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。我国《大气污染防治法》第五条规定任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。由此可见我国现行法律规定了单位和个人在面对各种环境损害行为的时候都有提出检举和控告的权利，这些规定虽未直接赋予单位或个人提起环境公益诉讼的权利，但也没有明确禁止提起公益诉讼，这里存在许可公民、法人等向司法机关提出“检举或控告”的解释空间。及其他环境部门法规定的检举权和控告权是启动环境公益诉讼的法律依据。

3.4环保组织、公民个人、环保机关等积极参与诉讼

随着环境公益纠纷数量的增加，环保机关作为环境保护的主要行政机关面对这一新类型案件，积极寻求应对之路，在现行社会理念和制度下，环境公益受损通过环保机关得到完全解决存在一定困难，主要是制度上不完善，导致法律漏洞长期存在，譬如在达标排放的情况下，企业行为不具有社会非难意义，在这种情形下，企业并无过错，如果追究责任，也应当是排放标准不科学，在这种情况下，环保部门就不能对其加以处罚，但是不处罚的话环境侵害却一直存在着，没有得到解决。随着理论的深入研究和社会实践的开展，相信这些漏洞会通过一些方式得到解决。

环保组织和公民个人也在不断的寻求保护环境公益，但是结果大多数是以不具有原告资格而不予受理或者败诉收场。也有部分是通过调解或和解程序得到解决，不能否认的是，环保组织和公民个人的努力，起到了督促环保机关依法行政的作用，也同时在提高人们的环境保护意识。

4 国外环境公益诉讼原告资格相关制度对我国环境公益诉讼的借鉴

我国对环境公益诉讼原告资格的扩张可以借鉴外国的制度和经验，去其糟粕取其精华，再

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结合我国的现实国情和公民及其他主体的接受能力，慎重对原告资格进行扩张，所谓的慎重就是要求在确立环境公益诉讼原告资格的时候，必须要坚持一定的原则，不能盲目和冒进，为原告资格的确立提供可靠的方，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，比较有代表性的国家有美国、印度、英国等，现仅就美国和印度相关制度做介绍。

4.1 美国环境公益诉讼原告资格相关制度对我国的启示

现代意义上的环境公益诉讼始于美国，而现美国对原告资格采取的是一种比较开放的态度，原告资格的发展主要是通过判例法的改变来实现的，美国最高在 1937 年的“田纳西电力公司诉田纳西流域管理局”案中确立了“法律权利说”。该学说认为除非原告能积极证明法律上保障的权利已经或者正在遭受侵害，否则原告不具有起诉资格。20 世纪 40 年代后，随着公益诉讼案件数量的明显增加，“法律权利说”的局限性也逐渐凸显出来。在成文法方面，美国环境“公民诉讼”始于1970年至1972年间修订的《清洁空气法》。美国《清洁空气法》（CAA）法在第304条a款中规定：任何人都可以代表自己，向任何人提起民事诉讼或者行政诉讼，指控其正在违反或者已经违反了法定的排放标准，或是环保机构及其他洲所颁布的与上述排放标准相关的规定及其的命令；或者起诉环保局，指控其行使了不属于环保局自由裁量权限范围内的行为或义务，不符合该法的规定。从而大大的扩大的原告资格的范围①。

美国的公民诉讼制度建立在“环境公共财产”、“公共信托”、“实体环境权”等理论基础之上，性质上属于环境公益诉讼。它突破了传统的诉讼观念，以促进公益为目的，为督促或受管制者积极采取促进公益的法定作为，判决的效力亦突破直接参与诉讼的当事人② 。从而使公益诉讼打破了传统的当事人适格的理念，淡化了利害关系因素对诉讼的影响。认定的标准变更为“真正的利害关系”。美国最高确立了判定原告是否适格的三个要件：第一，实际损害，且这种损害是具体的、特定的、实际的而非推测的或假定的；第二，损害必须以“合理的

郑颖．美国环境公益诉讼的借鉴与启示．《黑龙江省管理干部学院学报》．2010． ②

李静云．美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍；环境公益诉讼．法律出版社．2007 年版．第 92 页．

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归因于被告”的行为；第三救济能力，损害很有可能（不仅仅是推测）被有利的判决所补救。

美国环境公益诉讼制度在实践中日臻成熟，有许多地方值得我们借鉴，现归纳以下几点：环境公益诉讼的目的是维护公益，不是维护某个人或者某个团体的利益，所以针对我国诉讼负担过重而起诉难的问题，可以借鉴美国特殊的诉讼费用的负担规则，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，适当减轻诉讼主体的诉讼负担，并授权对环境公益的保护有贡献的原告酌情给予减免诉讼费用；推动公民诉讼发展首先需要大力发展公民团体，特别是发展非组织团体，并赋予特定团体一定的起诉权。同时，因执法需要应对原告资格扩大解释，不过，扩大解释也存在边界，不能将公民诉讼单纯地理解为“任何公民”都可以以其他人“违反环境法规”为理由进行诉讼。应符合一定的条件，首先，公民诉讼需以法律有特别规定为基础。其次，借鉴美国立法，确立“实质损害”、“因果关系”和“可救济”三个原则 ①。

4.2 印度ENGO环境公益诉讼制度的借鉴意义

印度公益诉讼的三大特点，前文已做阐述，现在不再重复，对于原告起诉资格问题，可借鉴印度的做法，无需与案件有直接利害关系便可起诉，在举证方面，借鉴印度的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，确立判断原告资格的原则，防止滥用公民诉讼制度。由于中国判决执行难的问题严重，可以适当借鉴印度的做法，设立执行监督机构或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高提交调查报告。就救济方式来说，印度的临时命令也可以适当予以借鉴。

5 赋予某些主体以环境公益诉讼主体资格后的一些问题及解决方法

为了切实保障公民的环境权利，有效预防和治理环境，推进环保事业的发展，环境公益诉讼的原告资格应该打破民诉法的局限，尽量予以扩张，让更多的公众享有诉权，但是扩张的同

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齐树洁，李叶丹．美国公民诉讼的原告资格及其借鉴意义．河北法学．2009（9）．第 1页．

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时也会出现系列的问题，需要我们在深入的研究，寻求解决方法。

5.1可以获得原告资格的主体

环境公益诉讼的主体类型大体分为两种：一种是以检察机关或者环境保护行政机关为代表的国家主体模式；另一种则是以环境保护公益团体、公民个人为代表的民间主体模式。这两种模式对环境公益的维护必不可少，它们之间存在着一定的互补性，但是每种模式中所包含的具体主体类型是否具有可行性和必要性，是否适应我国的现实生活，则需要我们做进一步的探讨和论证。

5.1.1环境保护主管部门

保护环境资源是每个国家都负有的一项基本职责。环境保护行政机关一方面代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权，另一方面接受公众的信托管理环境资源，肩负着维护公众环境权益和国家环境权益的双重重任①。就环境保护主管部门提起环境公益诉讼来说，主要有两种情况，一是针对侵害环境公益的民事主体提起的环境民事公益诉讼，这类诉讼由于环境保护主管部门与违法民事主体之间存在着管理与被管理的关系，使其提起诉讼更为有利和方便。二是针对侵害环境公益的其他行政机关而提起的环境行政公益诉讼，这时作为原告的环保部门的地位与作为原告的其它公益诉讼主体的地位并没有区别，此时其作为公共利益的代表，在发生环境资源侵害时对破坏行为采取司法行动，这既是其享有的权利，也是基于行政机关的公共职能所负担的义务。

5.1.2 公民个人

人类生活在同一个地球上，一旦发生了环境污染，将不可避免的会影响公民的健康和安全，每个公民都是环境损害的潜在受害者，因而公民个人有权为维护环境公共利益而寻求司法救

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李薇．浅析环境公益诉讼之原告资格问题．法制与经济．2011．

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济。早在罗马法时期，就赋予了市民提起公益诉讼的权利。英美法系、法系国家都在其法律中确定了公民享有环境权，因此在环境公益遭到破坏时，其当然享有起诉的权利。蔡守秋教授也认为，“所有的公民和环境保护群众组织都有权对违反环境保、污染破坏环境的企业，对不执行环境保律、不履行环境保护职责的机关，向提起公益诉讼。”

5.1.3 环境保护公益团体

在现代社会中，私人利益受到侵犯后往往是通过社会团体来救济的，公共利益基于其公共性，涉及到众多人的利益，则更是如此。一般而言，能够担任环境公益诉讼原告相关团体的主要是环境保护公益组织，与公民个人相比，赋予环境保护公益组织诉权能够更好的克服因个人提起环境公益诉讼而带来的诸多局限。在一些西方国家，环保组织非常发达，而且力量强大。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论在参与环境管理，推动环境法的制定上都发挥了无可替代的作用。由于环境诉讼具有较强的专业性、技术性，所以公民个人作为环境公益诉讼原告，其相对于处于强势地位的被告而言通常缺乏必要的财力、信息与专业技术。而环境保护组织资金充裕，组织严密，可与加害方相抗衡。此外，环保组织中的会员往往热心于解决环境问题，其中不乏熟悉环境保护相关法律的环保专家、法律专家，能保障公益诉讼的顺利进行①。使其能够更好地代表环境公共利益，且其往往具备较好的经济科技实力和较大的社会影响力，有效地克服了单个人的诉讼能力和专业能力的局限性，有助于平衡环境公益诉讼中的信息不对称的劣势，并且有能力与作为被告的大公司、大企业或者行政机关相抗衡。

5.1.4 检察机关

虽然世界各国对检察机关的性质和权限等的规定不同，但是检察监督权却是其公有的权利，赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合其国家法律监督机关特点的。在

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伍玉功.公益诉讼制度研究[M].长沙：湖南师范大学出版社，2006:127-129.

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理论界和实务界，大多数国家都承认检察机关具有环境公益诉讼的原告资格，并有很多国家的法律明确赋予了检察机关启动环境公益诉讼程序的原告资格。检察机关设立的目的是为了维护公益，公益的范围必然包括环境公益，因此检察机关维护环境公益也是其职责所在。检察机关具有公共性特征，这就决定了它在履行职责时不仅是国家权力和国家利益的代表，而且是公共利益的代表。在环境公共利益受到损害的时候，检察机关为了保护环境，应当采取措施。

5.2获得主体资格后的弊端及相关解决方案 5.2.1 环境保护主管部门

目前，对于环境保护主管部门的原告资格心存疑虑的最大原因是环境保护主管部门具有监督管理的职责，由环保保护主管部门提起诉讼有身兼“裁判员”和“运动员”之嫌，违背中立性原则；且允许其诉讼即意味着同时运用行政程序和司法程序，会造成行政和司法资源的浪费。同时，环保境保护主管部门的行政权力能够预防和制裁环境违法行为，拥有充分的权利来预防和控制污染，由其作为原告带有怠于行使行政职责的嫌疑，相当于逃避行使行政权，环保境保护主管部门不仅不应成为环境公益诉讼的原告，恰恰应当是公益诉讼被诉的对象。这些观点，恰恰是对环境保护主管部门职能的误解。

一般而言，环境保护主管部门在公益维护上有以下四种情形：一是积极运用行政权对发现的(包括相关单位和个人的检举和控告的)违法行为进行监管，使公益得到充分维护；二是环境保护主管部门怠于履行职责，使公益未得到维护；三是环境保护主管部门积极履行职责仍未能使损害得到充分救济；四是污染者达标排放但仍造成损害，此时环境保护主管部门无处罚权。

第一种情形下环境公益得到维护，并无公益诉讼存在的必要；第二种情形下，环境保护主管部门未穷尽行政权，如果允许其提起诉讼，会造成行政和司法资源的双重浪费，此时不仅不应允许其作为原告，反倒是可以针对其提起环境行政公益诉讼，要求其履行监管职责；第三情

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况下，因环境保护主管部门已充分履行了职责仍无法使损害得到充分救济，则只能通过其他方式寻求救济包括由他本身提起环境公益诉讼；第四种情况下，环保境保护主管部门的执法权便存在真空，在这种情形下，企业并无过错，环保部门也不能对其进行处罚，此时也需要通过其他方式寻求救济。综上，环保机关提起公益诉讼的条件可以明确为：

（1） 行为人违反法律规定导致环境污染或者生态破坏，造成生态环境损害，或者虽未违反法律规定，但其行为导致生态环境严重受损；（2） 穷尽行政救济仍无法使生

态环境损害得以弥补；（3）在存在特定受害人时，受害人的私益诉讼未能在客观上达到公益维护的目的；（4）没有其他主体先行提起环境民事公益诉讼。只有满足上述四个条件，环保机关才应提起公益诉讼。①

5.2.2 公民个人

有学者指出，若允许个人提起环境公益诉讼，会出现一些问题，从而与环境公益诉讼的目标相背离。第一，环境公益诉权可能被滥用；第二，有学者认为公民个人作为环境公益诉讼原告起诉时，应审查其诉讼能力，即其是否具备相关专业知识诉讼能力。是否有足够强大的经济实力来支付诉讼费用。针对第一个问题诚，表面上看，减少对原告资格的为一些恶意诉讼提供了便利条件，可能导致司法资源的浪费。但是，应该看到，原告提起诉讼是需要成本的，还要承担败诉或者被反诉的危险。所以原告在决定提起诉讼的时候通常都会经过利益的权衡，在衡量诉讼的成本和对诉讼标的的利益以后做出决定。因此，不能认为放宽诉讼原告资格的，就必然导致“滥诉”行为的产生。对于第二个问题，即使公民个人欠缺相关的专业知识，也可以寻求到环保专业人士或者环保部门的帮助和支持，对于诉讼费用，也可通过建立环境公益诉讼基金的方式得到解决。

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张宝.环保局能否提起环境民事公益诉讼 [J].绿色视野,2011.

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5.2.3 环境保护公益团体

对于环保团体作为公益诉讼起诉主体，目前学术界并无很大争议，但其被赋予原告资格后也需要完善自身，在我国，环保团体是数量十分有限，具有影响力的环保团体屈指可数，所以需要通过提高大家的环保意识及环保知识来增强环保团体的实力。

当然，环保团体存在着很多的优势可以承担起环境公益诉讼主体的角色，第一，环保团体专业性强，其成员一般具有环境方面的专业知识和技能；第二，性，环保团体是民间组织，并不隶属于，因而不具有依附性；第三，实践性强，目前司法实践中已经有环保团体参与诉讼的实例，这些案例为环保团体为环境公益再次起诉提供很好借鉴和启迪。

5.2.4 检察机关

检察机关作为环境公益诉讼主体，有学者也提出了一些质疑，第一，存在着法律规定欠缺的阻碍。在现行法律制度下，并没有明确规定检察机关有权以原告的身份提起环境公益诉讼，其法定职责是刑事公诉以及法律监督。这样，检察机关提起公益诉讼就缺乏充分的法律依据。第二，诉讼中的角色冲突问题。根据规定，人民具有监督法律的实施的职责，是国家的法律监督机关。如果检察机关作为当事人，如何对审判活动进行监督?是否有当事人监督诉讼之嫌？

针对第一个问题，和其他主体一样，只需在以后制定法律时，明确的对其起诉资格加以规定。对于第二个问题，显然是的对检察机关提起环境公益诉讼的主体资格的误解，检察机关在提起诉讼时，并非是违背其监督权，反而是在执行其监督权，正是由于环境保护主管部门的不尽责或者法律的漏洞，才会存在检察机关以国家和社会公益代表人的身份提起诉讼。

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5.3原告起诉资格的制度设计

通过以上的比较分析，相对于公民个人、环境保护主管部门、检察机关，环保公益团体在专业性、性等方面要更具优势。但是由我国环保公益团体处于发展初期，数量有限，我们不可能等环保公益团体发展起来了再谈环境公益诉讼制度的构建。因此环境保护主管部门在这几者中就脱颖而出了。并且随着人们环境保护意识的增强和法律法规的健全，环境保护主管部门完全可以成为提起环境公益诉讼的最佳主体，挑起环境公益诉讼最佳起诉主体的重任。

环境公益诉讼制度的建立已然迫在眉睫，针对公民个人人力和物力上的欠缺及环保公益团体还尚未完全发展起来的现状，应在遵循行政管辖权优先原则的前提下，由环保主管部门作为提起环境公益诉讼的最佳原告，在公民个人或环保公益团体提起环境公益诉讼之前，应先向环保主管部门投诉，由环保主管部门先行处理，采取相应的措施，运用法律赋予其的行政权力及时制止不法行为，当行政权力无法有效制止不法侵害行为时，如污染者达标排放但仍造成损害，此时环保主管部门无处罚权，则由环保主管部门向起诉，寻求司法救济，在这种情况下公民个人、环保公益组织和就没有起诉资格。另一种情况是，当环保主管部门怠于行使职权或不正确和行使职权时，公民个人、环保公益团体方可提起环境公益诉讼，且在提起诉讼前应当向提供环保主管部门待遇行使或不正确行使职权的证明。在穷尽一切救济手段仍无法维护环境公益时，再由检察机关以国家和社会公益代表人的身份提起诉讼。这样，在有环保部门这个最佳主体的前提下，尽可能的发挥全社会的力量，推动我国环境保护事业的发展。

参考文献

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致 谢

本课题的选题及写作过程是在魏雄老师的悉心指导下完成的。魏雄老师严肃的科学态度、

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严谨的治学精神、求真务实的工作作风，深深地触动和激励着我。魏雄老师和法学专业老师不仅在学业上精心指导着我，同时还在择业、生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向魏雄老师和法学专业老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

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