地方政府职能与产业集群升级

地方政府职能与产业集群升级

作者：王晓霞

来源：《理论探索》2009年第03期

〔摘要〕从理论上讲,作为产业集群的行为主体,地方政府应当在产业集群升级中发挥重要作用,并承担起“网络经纪人”和“集群升级催化剂”的重要职能,以促进产业集群创新网络优化和高级化。为避免市场和政府双失灵,地方政府推进产业集群升级必须遵循“3C”原则、扶持性原则、优先性原则和整合性原则。在策略选择上,则必须制定产业集群升级规划、完善产业集群网络、促进产业集群创新和人力资本增强以及塑造产业集群升级环境。 〔关键词〕地方政府,产业集群升级,职能,原则,策略

〔中图分类号〕F061.5〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2009)03-0079-04

集群作为一种新型的产业组织形式,有效地推动了区域经济的发展。但是近年来,地方产业集群在发展过程中也暴露出创新不足、竞争乏力等诸多问题,制约了地方产业集群的升级发展。如何克服这些问题并在全球价值链竞争中有效推进产业集群升级,成为地方政府和集群企业颇为关注的问题,亟待展开深入研究。鉴于此,本文将对地方政府推进产业集群升级的机制与策略进行探讨,以期为地方政府推进产业集群持续升级和提升我国产业的国际竞争力提供决策参考。

一、地方政府介入产业集群升级的理论依据

市场经济条件下,政府在产业集群中发挥作用的基本依据是市场的失灵。主流经济学认为,公共产品的存在、外部性和自然垄断是市场失灵的主要原因,“市场失灵”必然需要政府干预。产业集群作为一种网络组织,存在“系统失灵”的问题,比如当集群处于升级阶段,面临全球化竞争的巨大压力时,要实现集群内部网络与全球价值链联结、重组和升级,很难完全依靠市场机制和集群中广大中小企业自身的力量来突破技术创新乏力、集群路径依赖和底端锁定等难题,而必须发挥政府的指导、调控、激励和规制作用,这也是政府成为集群行为主体之一的重要原因。

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一般而言,中央政府以法律法规形式提供影响产业集群成长运行的法律环境,对集群发展的规制作用往往是间接的;而地方政府则直接管理地方事务,既可以采取某些直接或间接行为促进产业集群的升级,也可以以相反方式抑制其成长。相对于中央政府而言,地方政府行为及其产业集群政策将直接关系到产业集群升级的成败和产业集群在全球价值链中的地位与前途命运。由于地方政府直接负责地方公共产品的提供,因而从公共产品或准公共产品提供的角度讲,地方政府提供的公共产品与产业集群所需公共产品之间的匹配程度与集群的升级休戚相关。同时,地方政府颁布的相关税费规则及其地方保护行为都将对产业集群的升级产生影响。此外,地方政府所提供的市场竞争环境和游戏规则也将对产业集群产生影响。若市场环境安全、公平、竞争有序且创新氛围浓厚,则有助于产业集群的升级;与此相反,则阻碍产业集群升级。

在我国,地方政府介入产业集群升级更有其必要性和必然性。从发展环境角度看,我国的市场体制还不完善,地方政府实际上面临着进一步完善市场功能和弥补市场缺陷的双重任务。从集群角度看,产业集群在我国虽然发展迅速,但大部分仍处于低层次的网络组织模式阶段,处于全球价值链的底端,〔1 〕发展过程中的问题和进一步发展问题仍比较突出。当前,金融危机中的集群困境警示我们,“块状经济”必须靠一系列的规则来引导。比如,如何在产业链条中打造一些主导企业,如何引导企业不断进行产业升级、打造自有品牌等,都需要地方政府的介入。从地方政府的角度看,由于我国实行财政分权制度,地方政府与集群企业在利益上的交集更大,地方政府是现实中推进集群发展和升级的最主要行动者,其积极性和作用远甚于西方的地方政府。可见,产业竞争加剧、市场失灵、社会缺位是地方政府积极参与集群升级的客观需求,财政分权带来的制度激励则是其积极参与的主观动因。

二、地方政府在产业集群升级中的主要职能

关于地方政府在产业集群发展中的职能,目前已经有很多学者进行了研究。如:波特认为,在集群发展中地方政府扮演的最根本的角色是信息提供者; 〔2 〕 罗莱特等人认为,地方政府应该作为促进者和中间人,提供支撑性的基础设施,建立动态比较优势和有利于集群发展的制度,创造一个有效的激励机制以消除创新体系的系统失效问题;〔3 〕杜瑞格和特克拉指出,地方政府通过识别集群,理解集群内产业的特定需要,能够在区域已有优势的基础上,为企业提供更具针对性

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的帮助。〔4 〕但是,当集群进入升级阶段时,地方政府的职能应当转变和深化为以满足集群升级需求为重点。这是因为,从升级的内涵来看,集群升级不同于一般意义上的集群发展,是指集群网络组织结构不断优化、创新能力增强、附加值增加和在全球价值链位置攀升的过程。其本质是区域创新网络的升级,包括集群的技术能力升级、创新能力升级和社会资本的升级。〔5 〕与集群升级的需求相匹配,地方政府的职能应当是促进集群本地网络与全球价值链联结以实现集群网络结构高级化和附加值增值。具体而言,在产业集群升级中,地方政府的职能主要体现在以下两方面:

一是担当“网络经纪人”的角色,推进产业集群内部结网并与全球价值链联结。即地方政府通过建立集群内企业的协作配套,充分发挥行业协会和中介组织的作用,加强与全球价值链核心企业的战略合作关系,藉此推进集群嵌入全球价值链,使得集群企业能够从国际市场需求特征及其变化中学到知识。

二是担当“集群升级催化剂”的角色,促进集群网络结构高级化。即地方政府通过制定集群升级战略规划,引领高端产业,增强创新和人力资本等高级要素投入,培育创业文化、塑造诚信合作环境,实施利于集群要素整合和结构高级化的集群政策以促进集群在全球价值链中的攀升(如下图所示)。

三、地方政府推进产业集群升级应遵循的原则

地方政府推进产业集群升级意味着要在本地网络与全球价值链之间实现联结与整合,创造出特定的区域优势,最终使集群沿着全球价值链由低端向高端攀升。这一目标可以通过一系列的战略行动来实现,这些战略行动应该是因地制宜的、以需求拉动和从下到上的。在此过程中,为避免市场和政府双失灵,地方政府必须遵循以下基本原则:

(一)“3C”原则。所谓“3C”原则,即集体性(collective)、顾客导向性(customer-oriented)和累进性(culmulative)。〔6 〕首先,公共政策应该是集体性的。与支持单个企业相比,面向企业群体的支持政策可以降低交易成本,有助于推进企业间的合作、相互学习和实现群体潜在利益的最大化。其次,公共政策应该是以顾客为导向的。顾客导向的政策可以帮助企业解决竞争力提升过程中面临的关键问题,使得集群企业能够从顾客需求特征及其变化中学到知识,满足顾客需求的技术支持。再次,公共政策应该是累进性的。随着集群能力的增强,地方政府基于特定目标的公共政策在一段时间后必须调整,转向解决新出现的问题。

(二)扶持性原则。加强中介组织和行业协会向集群企业提供服务的能力是集群升级阶段的必然要求。目前,向企业提供直接服务的是中介组织和行业协会,而政府对企业的扶持已经逐步转向加强中介组织和行业协会向企业提供服务的能力,从而使之更有效地代表企业的利益。因

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此,地方政府在推进集群升级的过程中,必须着重扶持中介组织和行业协会,加强集群的专业服务能力。

(三)优先性原则。优先性原则是指应优先考虑提供具有创新性和附加值的服务供应。从原则上说,应该由私人部门向企业提供支持,采取商业化的运作方式来建立这些支撑机制和结构。一般而言,集群企业不可能提供那些仍然是潜在需求的服务,集群升级必须的创新能力升级客观上需要获取政府的支持。因此,地方政府应该对率先采用创新产品和服务的集群企业予以政策扶持。若成本与收益的比率较低或存在“搭便车”的情况,政府同样应考虑对提供创新产品和服务的私人部门进行优先扶持。

(四)整合性原则。整合性原则主要是指整合各类资源要素,提升服务水平。无论是在集群的内部还是外部,孤立的支撑措施对企业的发展都是不够的,必须充分整合多级政府、多个部门的资源要素,组织一揽子扶持计划,尤其是对创新、合作的信息以及财务等共同进行培训。干预的方式和范围应该与企业吸收所获帮助的能力相适应,而且不应该是强加的。因此,一旦干预的方式和范围确定之后,在评估阶段就应给予密切的关注。

四、地方政府推进产业集群升级的主要策略

根据地方政府在集群升级中的职能定位以及需要遵循的基本原则,笔者认为,地方政府推进集群升级的主要策略是:

(一)制定产业集群升级战略规划。集群升级规划是集群升级的战略性文件,关系到集群升级的方向和态势。从长期来看,集群嵌入全球价值链特别是进入知识驱动部门,是进入全球市场,获取新技术、新知识的最优途径。但是,嵌入全球价值链并不能保证登上能力增长的自动扶梯,因为产业或产品的进一步升级有可能导致与现有消费者的冲突。所以,地方政府在推进集群升级中要做好集群升级的战略规划,着重处理好近期与远期、发展与升级的关系。

1.制定集群产业升级规划。即要分析判断集群在全球价值链中的地位,积极地寻找集群的全球细分市场机会,提出明确的产业升级技术路线图。并且要寻求合适的嵌入方式和时机,对嵌入全球价值链的方式和途径制定全盘的战略谋划。

2.制定集群升级政策规划。即要强化企业创新活动和高科技中小企业的扶植,运用财政、税收、信贷等经济手段来调控产业集群的升级。对干预成本和影响的日益关注导致了使用某些绩效标准进行评估,这些标准包括成本有效性、可持续性、发展潜力、推广价值、市场需求和竞争力水平等。最后,要根据评估结果进行政策改进和调整。

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(二)完善产业集群网络。完善集群网络使其结构优化和高级化是集群升级的核心内容。集群升级需要突破制造环节的束缚,在产品设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发经营和终端零售等六个环节实现“6+1”产业链的全面升级。〔7 〕 (P2-21)地方政府在推进集群网络升级中必须着重加强以下几方面:

1.促进中小企业与核心企业之间建立协作体系,尤其是建立和培植以零部件及成套产品为中心的与核心企业共同发展的网络状集群。地方政府应利用税收政策刺激核心企业将“非核心资源的生产制造环节甚至产品设计、售后服务等”外包出去,使核心企业只保留与经营人才、商誉和技术秘密有关的核心资源来实现利润的最大化,提高集群所在价值环节的进入壁垒,最终通过不断地调整嵌入价值链的方式,提升在全球价值链中的位置。

2.重视引进价值链高端项目。要推进内源型企业与跨国公司的合作和融合,促进外资企业本土化和本土企业的技术再创新,以弥补本地产业集群在核心技术方面存在的空白,拉长本地产业集群的产业链。

3.完善行业协会的职能。要引导和支持产业集群发展行业协会(商会、同业公会),努力发挥其在促进产业升级、维护企业合法权益、规范市场秩序、进行价格协调、开展职业培训、实行行业自律等方面的积极作用,并使其成为对外合作交流和应对贸易摩擦的平台。

4. 推动中介组织发展。如意大利产业区在各级政府支持下一般都设立“真正服务中心”(Real Service Center),为区内企业提供各类服务。我们也应根据地方产业集群内企业的公共需求,在规模较大的产业集群中,按照“政府推动、市场运作、自主经营、有偿服务”的原则,重点扶持一批研发中心、检测中心等技术服务机构,构筑信息服务平台,实现技术、人才、信息等资源共享。 (三)促进创新和人力资本增强。创新是产业集群保持持续竞争力的动力源泉,也是集群克服各种困难迎难而上的重要保证。地方政府在集群创新中发挥着创新中心的所有者和扶持者的重要角色。为此,地方政府需要搭建公共创新平台,重点加强产品研发、检测认证、信息化服务、教育培训、电子商务和现代物流配送等服务职能。

1.建立产业集群技术创新机制。要贯彻知识和技术参与分配的原则,引导、支持和奖励技术创新,充分利用市场机制和专门机构正确评估创新成果及研究开发成果的价值,保障创新者的利益;明确理工类大学、科研机构和科技人员向集群企业转让技术的责任及相应的激励机制,促进科研成果向企业转移。同时,由于中小企业普遍缺乏足够的能力、财力和人力来认定引进技术的先进性和市场的适应性,地方政府可提供信息指导,设立或指定权威技术鉴定机构,设立或推荐中介代理机构,为企业提供信息、财务和法律等方面的支持。

2.促进产学研联合。应促进集群企业与国内外大学和研究机构的合作,有意识地创造各种正式的和非正式的面对面的交流活动,使“空气中弥漫着产业的气味”。合作内容包括:直接同希望创办新企业的投资者合作,为现有企业提供咨询、解决共性技术难题、培训技术人才,技术转让,鼓励科技人员以技术入股或直接创办科技小企业,委托开发等。合作中应采用多种组织制度,如

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星期日工程师、厂内研究所、企业研发中心,或与大专院校、科研院所结成战略联盟,形成虚拟研发组织等。

3.培养高素质的专业人才。目前我国产业集群中高素质的专业人才非常缺乏,与国外发达国家相比差距很大,如意大利制造业集群中高级工、中级工、初级工的比例为35∶50∶15,而我国的这一比例为5∶35∶60。〔8 〕为此,地方政府要依托地方产业集群建立职业技术学院和技工学校,注重培养四方面的人才,即装配流水线的工作人员、提供“交钥匙”服务的人员、从事原创设计和品牌运作的人员、从事研发以及信息技术的知识型人才。在有条件的地区还要发展专业学校,引进国内外职业培训机构,加强职业培训教育。

(四)塑造产业集群升级环境。环境是产业集群实现升级的依托。目前产业集群升级阶段所需要的环境,已经由基础设施等硬环境转变为有利于创新与合作的软环境,而制度、文化等产业集群聚集优势所产生的内生要素,又直接决定了产业集群的升级环境。因此,地方政府要做到以下两点:一要重视和加强集群制度建设,严厉打击假冒伪劣,减少和避免“柠檬风险”和“以劣驱优”的恶性竞争,完善知识产权保护制度,对技术创新成果和集群品牌实行有效保护,减少机会主义对创新和区域品牌的损害;二要通过鼓励、引导,协同集群中各个结点,培育出有利于集群升级的产业文化,特别是创业文化,从而促进企业家的诞生。“硅谷”成功的经验之一就是“ 硅谷”内拥有独特的产业文化——创业精神。产业文化是一种典型的隐含知识,只有通过地理接近的正式和非正式交流,才能得以培育和发展。

参考文献:

〔1〕王缉慈.全球化背景下中国产业集群面临升级压力〔J〕.中国报道,2008,(2). 〔2〕Porter M.E..Clusters and the new economics of competition〔J〕.Harvard Business Review, 1998b, (12).

〔3〕RoelandtJ.A., Gilsing V..A.,Sinderen J.V..Cluster-based Innovation Policy: International Experiences〔C〕.Paper presented at the 4th Annual EUNIP Conference,2000.

〔4〕 DoeringerP.B.,Terkla D.G..Business Strategy and Cross-Industry Clusters〔J〕.Economic Development Quarterly, 1995,(3).

〔5〕梅丽霞,柏遵华,聂鸣.试论地方产业集群的升级〔J〕.科研管理,2005,(5).

〔6〕 Humphery J.,Schmitz H..Governance and Upgrading: Linking industrial cluster and global value chains research〔C〕.IDS Working Paper No.12,Brighton: Institute of Development Studies,University of Sussex,2000a.

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〔7〕郎咸平.产业链阴谋〔M〕.北京:东方出版社,2008.

〔8〕顾强.促进我国地方产业集群在全球价值链中加速升级〔J〕.中国产业集群,2008,(6).

责任编辑于晓媛