Ｎｅｗ Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｄｉｖｉｓｉｏｎ Ｈｉｅｒａｒｃｈｙ 新型城镇化与行政区划层级体制调整 文＼熊竞＼Ｘｉｏｎｇ Ｊｉｎｇ＼华东师范大学中国行政区划研究中心博士， 上海市浦东改革与发展研究院助理研究员 导读：新型城镇化更多是一 个制度变革的过程，行政区划作 为与城镇化进程密切相关的一项 基础性、框架性制度，必须在政 区空间框架、政区建制转换、政 区组织方式、政区调整方式、政 区层级体制五个方面做出调整， 以顺应并促进新型城镇化的发 展。 十八大报告＃Ｂ２１０２年中央经济工作会议都对中国的新型 是越大越好；城乡统筹的城镇化要求政区建 城镇化战略进行了全新的阐述，全国城镇化发展规划也即 制转变（村改居、乡改镇、县改区等）不能 出台。面对全球经济环境深刻变化的新背景，中国进入中等 蹴而就；注重生态环境的城镇化要求政区 收入国家行列的新阶段和中国经）ＪｌＩＥ９长放缓的新趋势，中央 空间结构更加合理。另一方面，行政区划制 聚焦新型城镇化战略具有重要的深远意义。从改革的角度而 度的基础性使得其与户籍、土地、财税等制 言，本轮推进新型城镇化主要涉及六个方面的内容，即户籍 度都有着或直接或间接的制度关联。例如， 制度改革、土地制度改革、住房政策完善、财税体制改革、 地方投融资体制改革以及行政区划改革。 行政区划作为国家统治集团意志及政治、经济、军事、 城乡户籍的差别和城乡土地的差别就主要依 据城市型政区和农村型政区来进行划分的， 而财税分配体制主要依据政区体制中的行政 民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映，它属于上 层级进行操作的（例如省直管县），其他例 层建筑的范畴，并且是一项基础性、框架性、综合性的制度 如行政审批制度、社会保障体制、公共服务 安排 。研宄新型城镇化与行政区划改革的关系，主要有两 体系、规划管理程序等都与政区体制密切相 个层面：一方面，行政区划作为上层建筑必须依据新型城镇 关。本文将沿着这两条分析理论，从五个方 化引发的各要素空间重组变化而做出相应的调整。例如，以 面对新型城镇化背景下政区体制改革的趋势 人为本的城镇化必须考虑更为适度的政区空间规模，而不 特点做一初步探讨。 政区空间是行政区划体制中的核心要素，行政区划 作为政府主导下的产业发展，从政府需求出 的首要任务就是对地域进行大小和形态的划分，所谓“体 发，产业结构特征易于呈现以大工程、大项 国经野”、“山川形便、犬牙交错”等区划名词多指政区 们首先要从城镇化的根本动力——产业发展出发做分析。 目、大产业为特征的重化工业形态，并且随 体系也越来越庞大，而在“行政区经济”思 空间的划分及形态。就城镇化对行政区划的影响而言，我 着产业链条的拉长，产业上下游所需的产业 ＭｕＲＢＡＮ 维下，政府从配置资源的便利性出发，往往 资源做前提、为区域排名打基础是政区空间扩张的一个重 通过政区合并，以特大型区域的政区空间框 要动因，即“以产为本”的政区空间调整。然而从新型 ，架推进开发建设。 城镇化的特点而言，以人为本、产城互动、节约集约、高 例如目前六大国家级新区——浦东新 质量、提水平等是其关键词，这些关键词显然与“以产为 区（面积１２１０平方公里）、滨海新区（面积 本”的指导思想有所不同。工业化、城镇化都是手段２２７０平方公里）、两江新区（面积１２００平方公 是目标，人们生活水平提高、福利改善才是目标，，不 与政府 里）、舟山新区（陆域面积１４４０平方公里）、 需求主导下的产业呈现重化工业不同，百姓需求主导下的 兰州新区（面积８０６平方公里）、南沙新区 产业发展将Ｗ，Ｎ务业为主导，并且从政府提供优质社会服 （面积８０３平方公里），都是方圆近一干公 务角度出发，适域偏ｄ，ａ１３空间规模（例如在基层构建１ ５分 里，甚至超过２０００公里Ｂ１３ｔｅ大型区域构架。 钟服务圈、在开发区推进产城融合和开发区与行政区的融 此外，深圳特区的扩容（１９４８平方公里）、南 合等）才是新型城镇化要求下“以人为本”的合理政区空 京市的“四区合二、两县改区”、苏州市的 间。 “三区合一、一市改区”、合肥市“拆巢湖 当然 从制度关联的角度而言，如果政府不是以政区 并入合肥”以及北京东城区、西城区，上海 为单元安排社会保障、公共服务、财政资金等，而是按照 黄浦区等区划调整，加上新世纪初大规模的 各社会服务内容的内在合理规模安排服务单元（如美国存 乡镇撤并、县市改区，等等，都预示着政区 在的大量与政区不重叠的特别区 ），政区空间的大小也不 空间不断扩大的趋势。 甚重要，然而，在目前中国行政管理体制下，还难以实现 ，尽管每个扩大政区空ｆａ－］的区划调整案 这～假设。因此，淡化“以产为本”的政区空间调整强 例都有其个性原因，但在“以经济建设为中 化“以人为本”的适域空间划分是未来行政区划体制顺应 心”的指导下，为产业空间搭框架、为配置 新型城镇化要求的改革趋势。 政区行政建制的转换是随着地域性质和 改街道以及乡镇撤并 １９９６年进入“无乡日寸代”２００６年 管理特点发生量变到质变后，政区的专名发 街道数量首次超过镇（原浦东）。此外，我国最稳定的县 ，生变化 以实现区域管理发生根本变化的调 建制也在不断的县改市、县改区中数量锐减县建制由 整，从新型城镇化的角度而言，从农村型政 １９８１年８，３２００１个锐减￣］２０１１￣８９１４５６５＂ 。。原本随着城市 ，区向城市型政区转变是我们讨论的重点（建 化的推进，城市型政区大量增加也是惰理之中的趋势然 制变化还包括行政升格和降格的调整以及政 而，需要指出的是，由于我国城乡土地和城乡户籍制度的 ，治更迭后的变化，例如古代的县升郡、郡改 不合理， “假性城市化”、“虚拟城市化”、“过度城市 州等）。尽管中国城市有４０００多年历史，但 化”、“半城市化”的问题相互交织、矛盾凸显。例如， 在市制产生之前，国家对城市的行政管理并 由于土地利用制度和财政体制的滞后，作为中国最稳定的 没有设立单独的建制，而是实行城乡～体化 县域经济，在市管县体制下常常被过快甚至盲目地“改 的行政区划建制。直到１９０８年，清政府颁布 区”，导致大量优质农用地被低价征用、农民被强行“动 《城镇乡地方自治章程》，第一次创立城镇 迂”、城市生态系统被破坏等大量问题。由于户籍制度的 的规划，划城镇建制独立于乡村而实行城乡 分治 拉开了近代城市建制的序幕 。 滞后，２０１１年，我国虽然城市化率超过５０％达到５１．３％， ，然而，户籍人口占总人口的比例只有３６％，大量农民ｍ＇ｌｇ宝 随着改革开放后中国工业化、城镇化 贯的“青春”献给了城市，但最需要资源支持的幼年和老 的快速发展，通过村改居、乡改镇、镇改街 年则在农村度过，新时期城乡土地资源和人力资源的双重 道、县改市、市改区等城乡建制转换，中国 “剪刀差”绝不亚于解放初期农产品“剪刀差”，城乡的 的城市型政区数量也不断增长。例如，上海 这种不公令人心酸。 浦东区域在大规模开发建设和城市化的推进 因此，新型城镇化的提出就是要走出一条不牺牲农民 下，由１９８４年的４镇２７乡，通过乡改镇、镇 利益、不阻碍农业发展、不破坏农村生态的城镇化道路， 实现城乡、工农双赢的城镇化目标。需要指出的是，新 在地方层面，深化镇管社区 、推进城中村 型城镇化所提出的“城乡一体化”目标并不是“城乡一样 改造，还可借鉴澳大利亚近年推出的ＲＵｒａ］ 化”，农村完全可以在保持农业（现代农业）、农村（社 Ｃ１ｔｙ （农业型城市）管理体制，就是以特殊 会主义新农村）、农民（现代农业工人）的基础上充分享 受现代文明成果。对于行政区划而言，国家应尽早出台 《街道办事处条例》（２００９年原法规已被全国人大废止）， 革，对阻碍人口城市化的城乡户籍制度进行改革。此外， 的市建制来管理一片农业区域。这些城市人 口规模小，－－ｆ￣９．几万人口，地域面积则几千 关，但农民收入较高，且基础设施和管理手 “县市改区”标准，修订滞后的设市设镇标准，出台新的 平方公里，从事的职业也多是与现代农业有 并对“同地不同权不同价”的城乡土地使用制度进行改 段都与城市无异 。 区划调整作为一项调节上层建筑与经济基础的政策工 具，在新型城镇化快速推进的阶段，也必须适时地进行区 划调整，以解决“城市规模效应不足”、“脚大鞋小”等 合、农业发展受阻、土地粗放利用等诸多后 遗症，例如大规模的县市改区 。对于后者， 不合理的政区设置导致地方经济社会发展受 阻、政府管理服务资源不足等问题，例如浙 江不断呼吁的镇改市（２０１２＃－底，浙江省提 出拟对全省２７个重点镇在强镇扩权基础上实 行撤镇设市 ）。 城镇发展问题。特别在我国城镇化进程进入４０％～７０％的快 速发展阶段，区划调整的要求也将更加迫切。然而，区划 调整作为一项行政改革工具，其天然地呈现自上而下的特 点。这一特点也将导致两个后果，一是在区划调整有利于 上级“强势政府”利益的时候，区划调整则出现过度使用 的情况；二是当下级“弱势政府”试图通过区划调整以解 因此 为适应新型城镇化推进的需要， 有必要出台全国性或区域性的行政区划发展 决上层建筑不适应经济基础的时候，则区划调整往往出现 滞后使用的惰况。 规划，通过与基层管理者、企业家、居民、 专家等的充分调研座谈，上下联动、统筹考 对于前者，作为一项制度成本较高的改革工具，过度 虑、着眼未来，制定新型城镇化背景下政区 使用区划调整造成的危害是人事安排、规划脱节、管理磨 调整的目标、原则、措施和政策。 新型城镇化要求“构建合理的城市格局，大中小城 面问题 。面对以上双重困境，有些专家或地 市和小城镇、城市群要科学布局”，形成梯度合理、分工 方政府则考虑选择区划调整这一方式，试图 明确、联系紧密的城镇体系是减少劳动力转移成本、降低 “～并了之”或“一撤了之”，例如成立上海 城镇建设成本、提高生态环境质量的必要途径。在构建合 省 。然而，这一方式不仅制度成本高昂，而 理的城镇体系过程中，从世界城市发展历程看，随着城市 且往往“治标不治本”，只是解决了局部的恶 化的快速推进 城镇之间的距离将越来越小，城市布局越 性竞争，在更大的范围内恶性竞争仍可能发 来越密集，城镇之间的相互影响也越来越密切。由此形成 生，同时，简单的政区撤并也使得政区之间良 城市群的发展格局，在我国，目前也已形成长三角、珠三 性竟争带来的效率提升被丧失了。 角、渤三角等城市群。城市群是城镇化发展到高级阶段的 关系更加密切。 一因此，根据国外城市群发展的经验，维 产物，多个城镇在临近区域集聚，也使得城镇之间的竟合 持政区组织体系的相对稳定，通过积极开展 府际合作解决政区间的跨界发展需求问题， 质量和水平的更优选择。从具体措施看，包 方面，由于地理临近城市群确有很多跨界合作的需 是推动城市群经济社会一体化，提升城镇化 求，包括交通、医保、环境保护、产业协作等；另一方面， 囿于我国特有的“行政区经济” 运行特点，城市群之间往 括实施联市制 、建立区域协调委员会 、组 往出现各自为政、重复建设，甚至恶性竞争、以邻为壑等负 建各类跨界功能合作组织等。 新型城镇化也是一个区域管理成本不断 叉。 降低的城镇化过程。我国是世界上行政管理 ⑦张蕾、张京祥： 《撤县设区的区划兼并效应再思考—— 层级最多的国家，一般有中央——省级—— 地级——县级——乡镇——村居六个层次， 层级过多不仅不利于政令和信息的上传下 达，还使得行政成本高昂 。尽管在城镇体 系中，我们强调城镇之间要有梯度层次，然 而，不能以城镇的发展能级来配置管理的行 政层级：因为，城镇的层级体系有其客观 性，而人为地对城镇设定等级，容易固化小 城镇的发展，不利于一些特色镇和农村社区 的发展，这也是近年来国家强调推动“省直 管县”改革的重要原因。 因此，在新型城镇化背景下，应积极 推进行政层级体制的改革，包括深化“市管 县”、 “强镇扩权”、 “省直管县”等改 革，探索“县下辖市” （我国台湾地区目前 的模式）、“市镇分等不分级” 等改革，配 套强化政府信息化管理、政府审批流程优化 等改革，真正实现管理层级的扁平高效。 注释 ①刘君德、靳润成、周克瑜： 《中国政区地 理》，北京・科学出版社，１９９９年。 ②卢璐： 《美国特别区政府研究》，华中师 范大学２００９年硕士论文。 ③戴均良： 《中国市 ，ｌ》，北京・中国地图 出版社，２０００年版。 ④行政区划网ｈｔｔｐ：／ｗｗｗ．ｘｚｑｈ．ｏｒｇ／ｈｔｍｌ／， ２０１３年。 ⑤浦东率先推行的“镇管祉区”是指在保持 镇这一行政建制不变的前提下，以党的领 导为核心，以社区共治为方向，以基层自 治为基础，在镇与居（村）之间搭建覆盖 各居住区的综合性管理平台、网络化服务 平台和协商式共治平台，从而形成公共管 理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育 的一种社区管理模式。 ⑥熊竞： 《我国特大城市郊区（域）行政区划 体制研究》，华东师范大学２０１ｏ年博士论 ｌＲ日ＡＮ ■ＭＡＮＡ６ＥＭＥＮＴ 以镇江市丹徒区为例》， 《城市问题》，２００７年第１期； 李开宇、魏清泉等： 《从区的视角对“撤市设区”的绩 效研究～以广州市番禺区为例》， 《人文地理》，２００７ 年第２期。 ⑧王中亮： 《浙江争取试点撤镇设市２７个中心镇跃身小 城市将提速》，人民网，ｈｔｔＰ：／／ｚ Ｊ．ＰｅｏＰｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ ｎ／２０１２／１２２７／ｃ１８６８０６－１７９２４１７３．ｈｔｍｌ （２０１２年１２月２７ 日）。 ⑨刘君德： 《中国行政区划的理论与实践》，上海・华东 师范大学出版社，１９９６年版。 ⑩刘君德： 《长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整 合研究》， 《杭州师范学院学报》，２０００年第ｌ期。 ⑩姚玫玫、赖诗攀： 《我国省级行政区划调整的方案设 计》， 《中南财经政法大学研究生学报》，２００６年第３ 期。 曾万涛： 《中国城市群联市制研究：以长株潭为例》， 南京・东南大学出版社，２０１０年版。 ⑩刘君德： 《中国大陆行政区经济运行下的大区域合作发 展机制研究一兼谈泛珠三角区域合作的十大关系》， 香港大学主办、泛珠三角洲区域与合作论坛会议论文。 ⑩根据ｌ９９７年１２月１７日《工人日报》发表的文章，中国历 史上的官民比例，汉代为１：７９４５，唐代为１：３９２７，清 代为Ｉ：９１ｌ，１９９１年为１：３０。 ⑩刘君德： 《县下辖市：尝试一种新的政区制度》， 《决 策》，２００５年第４期。 ⑩马春笋： 《县分等与历代行政管理体制建设》， 《中国 行政管理》，１９９５年第７期。 ■责任编辑：王缙
