浙江省农村土地股份制改革实践探索

浙江工商大学公共管理学院 徐建春

一、浙江省农村土地股份制改革基本情况

1.发展历程

浙江省农村土地股份制改革经历了模仿和探索、起步和试点、规范和发展三个阶段，目前处于主导推动阶段。从20世纪90年代初开始，浙江省杭州、宁波和台州几个地区参考广东南海模式，积极探索本地土地股份制改革路径，以土地股份合作形式，促进了土地流转和规模经营。从2003年开始，在杭州、宁波等市的城中村、城郊村，实施了社区股份合作制改革。自2008年以来，以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的方式进行土地规模流转呈上升势头。浙江省工商管理局联合省农业厅在深入调查和反复研究的基础上，制定了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，允许以农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社。

总体考察来看，浙江省农村土地股份制改革多发生于人多地少的城郊村、绝大多数农村劳动力从事非农产业的村、经济相对发达的富裕村以及有较大面积实行农业开发的村等，发展较快的区域包括杭州、宁波、温州、义乌、绍兴、台州等。截至2010年6月底，浙江全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面积14.2万亩。 2.改革的主要形式

根据股权设臵不同，浙江省农村土地股份制改革形式主要有以下三种： （1）单一以土地入股为主，成立土地股份合作社。入股土地一般以统一对外租赁或发包为主，取得的收益按农户土地入股面积为依据进行收益分配。目前这种类型的土地股份合作社在浙江省有许多，农民依靠入股土地面积获得稳定收益，或按股获得分红。

（2）土地作价入股，成立综合型股份合作社。所谓综合型股份合作社是指以土地、资金、技术等多种要素入股，成立股份合作社。以土地入股形式参与开发经营，主要有两种做法：一种是单纯以土地入股建立土地股份合作社，由合作社将土地作价折股后参与各类股份制企业的经营，合作社参股获得的收益，按农民

入股土地份额分配到户。另一种是以土地入股为主，资金、技术等参股，联合建立股份合作社或股份制企业，实行统一经营，所获收益按股分配。

（3）村（社区）经济股份合作制内的土地股份量化。实施农村经济股份制改革，将集体资产进行量化，成立农村（社区）股份经济合作社，是这一土地股份制改革形式的基本前提条件。土地股份化可以依托社区股份合作社运行，也可再单独成立土地股份合作社，作为社区股份合作社的二级机构。土地股权会涉及土地承包经营权、宅基地使用权、其他集体建设用地使用权等土地权利。 3.农村土地股份制的股权设臵

农村土地股份制改革中，各地区的土地股份合作社股权设臵不尽相同。一般来说有土地股、人口股、集体股，也有一些合作社会设立现金股、技术股等。对于股权流转，许多地方实行股权“生不增，死不减”原则，封闭性流通，在合作社范围内可以继承，转让和赠予。在股权量化上，对集体建设用地使用权的量化一般采用成本法，即按投资成本进行量化，并不反映该土地的实际价值。对土地承包经营权的量化一般采用收益法，即按照该土地的农业收益进行量化，定期上调。

目前，浙江省绝大部分地区在农村土地股份制改革中量化的股权主要还是以设臵社员分配股份为主，享受对象为股份制改革时实际在册的村集体经济组织成员。以承包经营权入股的，入股土地以二轮土地承包确权的面积为依据，由农户提出土地入股申请，明确入股土地的面积、地块和位臵。土地股份合作社可以土地面积量化股份，有以资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化。

二、浙江省农村土地股份制改革中存在的问题

1.由于缺乏法律支持，股份化的土地权利流转受限

农地股份制改革中的入股权利主要是土地承包经营权。当然，有些土地股份合作社以集体建设用地使用权入股，但对于这种类型的土地股份合作社，各地态度谨慎，改革速度缓慢。这主要是由于股份化的土地权利尤其是建设用地使用权流转受限，法律风险较大。《》和《土地管理法》中都设立了农村集体建设用地使用权流转的条款。集体所有土地使用权的抵押、转让、出租、入股等受到，导致实践中存在许多不规范的土地流转以及暗箱操作等。因此，农

村土地股份制改革的进一步深化，需要建立统一的城乡建设用地市场，还农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利，进一步明确规范集体建设用地流转的范围、条件、程序等，尽快出台详细明确高层次的法律规范。 2.股权设臵和股东界定中存在纠结点

从浙江省土地股份制改革情况来看，各地一般是按照股份制改革时在册的集体经济组织成员数来设臵股权和界定股东资格，并且普遍采用了“增人不增股、减人不减股”的方法，这一做法具有一定的合理性和可操作性，但在实际中也存在诸多纠结点。例如，（1）在股份制改革时，有些地区的少数村民选择了现金补偿方式。但随着土地价值的日益凸显，股权分红已远高于当初的现金补偿额度，这部分村民认为同为村集体成员的待遇差别太大，在争取重新获得股权分红的过程中引起了一定的社会矛盾；（2）在股份制改革之后出生的集体经济组织成员只能限于通过继承、内部转让等方式获得股权，这在很大程度上剥夺了新生儿作为集体经济组织成员参与公平分配集体资产的权利；（3）在改革之初，某些股份合作社章程规定，“凡年满16周岁并享有民事行为能力的基本股民享有选举权、被选举权和表决权”，而国家相关选举法规条例中则规定为年满18周岁，这给合作社的换届选举带来一定的实施难度。调研发现，部分村（社区）现有的股份分配方式、股东界定程序等存在一定不完善之处，也在实际中不断进行调整，但仍需从和法律层面进行明确和规范。 3.合作社经营管理压力大、风险高

由于农村土地股份制改革是新生事物，对于改革过程中存在怎样的风险、如何管理等问题，农户认知程度较低。作为股东的农民对土地股份合作社运营的风险意识不强，监督力度不足。在农村股份合作组织建立之初，大多经营管理团队是由原集体经济组织的管理人员组成，随着资产的不断扩大，其经营管理能力已出现不相适应现象。同时，由于股份合作组织还承担着村（社区）的行政管理职能，往往是“政社不分”、管理界限不清，董事会、监事会也不能实施有效监督，容易造成经营失误，作为股东的农民利益容易受到侵害。

虽然农村土地股份制改革在明晰产权和规范收益分配等方面具有优势，但同时也增加了新的运营成本和相应的风险和代价。在浙江省出台《合作社工商登记暂行办法》之后，部分合作社经工商部门登记取得了法人资格，但大多数合作社

依然未经工商注册登记，这主要源于考虑按企业法人性质登记，要缴纳营业税、所得税等，税收负担重。因此，面临复杂多变的市场环境以及固有的路径依赖根源，土地股份合作社经营管理压力大、风险高。

4.土地股份制改革缺乏前方保障环节，需探索建立规范制度

土地股份制改革需要对土地进行资本化运作和组织化管理，但土地资本又具有独特的特性，是农民的保障性资源，在城郊区和经济发达区资产特性又完整展露，从这个角度讲，土地股份制改革影响面多且深远。如果设定企业型股份合作制是土地股份制改革前方的一个内容和方向，那么流转出股权的原集体经济组织成员如何维持生计、能否胜任城市工作环境、是否可以顺利转型为城市居民并享受城市居民的社会保障等，则会成为重要的社会问题。浙江省内分布更广泛的一种土地股份制改革形式是以土地承包经营权入股，股份分红大多来自土地租金。土地股份合作社如果经营良好，农户会获得越来越多的分红，如果经营状况变差，分红保障程度降低。浙江省尝试了多种方法，例如成立风险基金、仲裁机构、股权可以从银行办理抵押贷款等，来促进股份合作社有效运行。但城乡分割的户籍管理制度、土地流转租金无法承受现有的农民社会保障之重等，均对土地股份制改革提出了挑战。因此，总的来看，土地股份制改革前方保障环节需补齐，规范制度也需要进一步探索建立。