山东省农业管理干部学院学报 ２０１０年 第２７卷 第６期 土地整理项目探析：效益、问题与对策 一一以山东省苍山县大仲村镇为例 张国庆１，李春鹏２，刘兴春３，陈明华４ （１．苍山县国土资源局，山东苍山２７７７００；２．苍山县供电公司，山东苍山２７７７００； ３．山东齐河国家粮食储备库，山东齐河２ ５１１ｏｏ；４．山东财政学院，山东济南２ ５００１ ４） 摘要土地整理对土地资源的合理配置和可持续利用具有重要意义 本文通过考察山东省苍山县大仲村镇土地整 理项目发现，在取得良好经济效益、社会效益和生态效益的同时，土地整理中仍然存在许多问题。 中图分类号：ｓ２８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２Ｏ１ ０）０６－００４０—０２ 一、项目区基本概况 （２）省工效益。Ｇ ０代表原农田生产管理条件下单位 项目区介于东经１ｌ８。Ｏ０ ４７”～１ｌ８。Ｏ３ Ｏ３”，北 面积年用工，为７５０工日／公顷；Ｇ１代表整理后采用现代 纬３４。５８ ３８ ～３４。５９ ５２”之间，涉及４个行政村， 农业生产管理方式下单位面积年用工，为６００工日／公顷； 分别为河西、胡家庄、陶主院、涝坡村。项目区总规模 Ａ代表整理农用地面积为３５８．８３公顷。 ３９９．５７ｈｍ２，其中耕地面积３５８．８２ ｈｍ２，其他农用地面 省工效益：／ｘ Ｇ：／Ｘ Ｇ＝（ＧＯ～Ｇ１）Ａ＝（７５０—６００） 积为４Ｏ．７５ ｈｍ２。项目区属丘陵区，整体地势西高东低， Ｘ ３７９．８３＝５６９７４．５工日。按每工日１５元计，年可节省人 地势低洼排水不畅，西部多为沙壤土质，东部多为壤土。 工费８５．４６万元。 项目区地质构造由火成岩、白云岩、石灰岩区组成，地 （３）费用计算。总经济效益为：Ｂ＝９１．７８＋８５．４６＝１７７． 下水分布不均，地下水ＰＨ值为６．３～７．８，呈中性，矿化 ２４万元；工程使用平均期限ｍ＝２０年：年利息率为ｒ＝０． 度为２ ５０～４００ ｍｇ／Ｌ，无污染，水质良好。项目区年平均 ６５７％；投资Ｋ＝５５６．７４万元；年费用（年运行费中包括人 气温１ １ ＱＣ～１ ３℃之间，无霜期１ ９０天，全年日照时数为 工费、水电费、种子肥料等投入费用）Ｃ＝年运行费十年 ２４８０小时，年降水量７ ５ ０毫米，具有春旱、秋涝、晚秋 折旧费＝５．５６＋２．７８＝８．３４万元。 又旱的特点。项目区总人口３７９０人，人均收入２６１ ３元， 还本年限计算：Ｔ＝Ｋ／（Ｂ—Ｃ）＝５５６．７４／（１７７． 人均耕地面积０．１ｌ ｈｍ２，农村劳动力就业率达９５％，劳动 ２４—８．３４）≈３．３０年，周期较短。 力资源充足。项目区没有配套的灌溉和排水设施，大部分 ２．生态效益。通过对项目区进行综合整理，有效抑制了 农田处于靠天吃饭的状态，有零星林地分布，生态环境保 水土流失，降低了风沙影响，使项目区的生态环境和农田小气 护设施少。 候得到了较大程度的改善，蒸发量平均降低９％，空气相对 二、土地整理效益分析 湿度提高１２％～１６％，土壤温度提高１９％～３５％。土壤有机 土地整理项目实施后，取得了良好的效益，主要体现 质、全氮、碱解氮、速效磷、速效钾等土壤养分的含量 在经济效益、社会效益和生态效益三个方面： 普遍提高，土地肥力达到中等以上水平。通过土地平整、农 １．经济效益 田水利、道路以及对项目区内的“田、水、路、林、 （１）综合增产效益分析。Ｙ０代表原有耕地平均单产， 村”的综合治理，使田间水利工程和田间道路等基础设施得 为２２２２ｋｇ／公顷；Ｙ１代表整理后耕地平均单产，为３９００ｋｇ 以完善，农业的生产条件从根本上得到了改善，大大增强了抵 ／公顷；ｎ代表复种指数，为１．８０；Ａ代表综合增产面积， 御自然灾害的能力，促进和保持各农业生态系统间的良性循 为３７９．８３公顷。 环，提高了农田的自然生产力，增强了渠系的调蓄能力，生 增产效益：△Ｙ＝（Ｙ１一Ｙ０）Ａｎ＝（３９００—２ ２ ２ ２）× 态环境保护效益明显，有效地促进了生态农业的发展。 ３７９．８３ ｘ １．８０＝１ １４．７２万元。按市场价扣除成本后，每公 ３．社会效益。项目区经过土地综合整理后，项目区内 斤按０．８元／ｋｇ计，年ｎ丁增产值９１．７８万元。 净增耕地面积２１．０ ｈｍ２，耕地面积增加率为５．２６％。土地 作者简介：张国庆（１ ９７６－），男，山东苍山人，山东省苍山县国土资源局土地整理中心主任，工程师。 ・４０・ 利用率显著提高，达到１００％，有效地缓解了人地矛盾，土地利 体现社会经济效益，还要保证生态效益的实现；不仅要考虑 用结构趋于合理。通过治理，复种指数由原来的１．５提高到 当前利益，还要注重长期可持续发展。项目实施过程中， １．８。各项工程的实施，为大批农村剩余劳动力提供了就业 强调耕地数量指标，缺乏改善农地耕作条件和提高土地质量 机会。当地农民可以充分利用项目区完善的农业生产设施， 的指标，缺乏生态效益评价指标。土地整理会使土地利用 系统趋于人工系统的特征，系统运转速度加快，社会经济效益 提高，但系统本身也变得更加脆弱，系统的缓冲性能降低，生 降低生产风险，提高收入水平，改善生活条件。 三、土地整理中存在的问题 １．土地整理中权属问题突出，法规缺乏配套。土 态环境问题的潜在威胁加强。 地整理项目实施过程中涉及到了土地类型、数量、用途等 四、土地整理的对策思考 １．重视土地整理的权属调整，制定和完善农村土地整 要素的变更，涉及到了土地权属的重新调整、补偿，这 种情况下明确土地权属关系、避免权属纠纷尤为重要。土 地整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理等问题， 缺少健全的法律法规保障，这为土地整理工作顺利开展增 加难度。１ ９ ９ ９年《土地管理法》的颁发，在全国范围内 掀起了土地整理热潮。２ ０ ０ ３年，国土资源部颁布了《土 地开发整理若干意见》，进一步明确了新时期土地整理的 目标和发展方向，为我国土地整理立法工作奠定了良好的 基础。但若干意见与一部完善的法律还有很大的差距。迄 今为止我国尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程 度上制约了土地整理上作的深入开展。 ２．群众认识不深刻，参与度不高。土地整理工作是一 项利国利民，繁荣农村经济、造福子孙后代的大事，需 要群众的共同参与。但由于宣传不到位等原因，群众对此 认识不深刻，参与积极性不高，缺乏自我开发、自我整 理意识。项目实施中发现，有些群众受认识的局限提出一 些没有意义的意见；有些群众由于担心原有权属和利益受到 影响，对此项工作不支持；有些群众甚至为一已私利阻挠土 地整理。目前土地整理工作多数是在强势推动下开展 的，由于各级与群众的着眼点不同，存在长期利益与短 期利益、整体利益与局部利益的矛盾，导致项目实施的过程 中群众参与度不高。 ３．土地整理技术基础比较薄弱。农村土地整理是一项技 术性很强的工作，涉及农业、工程、生物、环境、水利、计 算机应用等众多学科知识内容，遥感技术、地理信息系统技 术和数学模型等现代高新技术在土地整理研究和实践中具有 良好的应用前景。在土地整理的技术标准和规定上尽管做了 许多工作，部分采用地理信息系统技术，但大量的土地整理 项目规划设计、可行性分析、效益评价等仍较多地采用传统 方法，系统应用现代高新技术很少，技术基础的薄弱会直接影 响农村土地整理的质量，因此，土地整理技术领域的研究还 有待进一步加强。 ４．土地整理资金投入不足。土地整理需要投入较大数量 的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经 济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为行 为，土地整理的资金来源匮乏。虽然近年来土地整理的投资 渠道有所增加，但在资金的投入和运作机制上仍然比较单一。 地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得用于土 地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理 顺利的进行下去。土地整理项目是一个需要长期巨额投资且 投资回报期较长的事业，因此资金来源的投入方式需要多元 化。 ５．土地整理成果缺乏分析评价体系。土地整理不仅要 理法规体系。土地权属调整工作从某种程度上决定了 土地整理的成败，它是土地整理工作顺利开展的关键之一。 因此，在制定和落实土地权属调整方案时应本着“尊重群 众、效率优先、等价置换、公平公正”的原则，合理分 配土地权益。 ２．加强宣传，充分调动群众参与积极性。通过土地整 理意义、目的和作用的宣传，让群众认识到土地整理是一 项“德政工程”、“民心工程”，是为农民办好事，农民 群众是土地的主人，也是土地整理的直接受益者。群众参与 土地整理项目并提出宝贵意见，可以弥补单纯技术研究的不 足，使可行性研究更加完善，项目设计更加科学，措施更为得 力。一旦项目实施，也会因为有公众、特别是当地百姓的 直接参与而更加顺利进行，使项目少走弯路，节省投资，使土 地整理项目的实施能够建立在广泛的群众基础之上。 ３．加大土地整理中高新技术的应用研究。随着土地整 理工作的深入开展，科技研究与应用的地位和作用越来越突 出。加强ＧＩＳ（地理信息系统）尤其是要强化科技创新成果在 土地开发整理实际工作中的推广应用，逐步形成土地开发整 理科技支撑体系，可以对开发整理后备资源进行调查和数据 管理，并可以对土地整理项目规划方案进行选择与比较，使数 据的采集与处理更加科学、合理、理观。 ４．加强资金管理，拓宽资金来源渠道。强化专项资金收 支的管理，保证专款专用是实现土地整理目标的关键环节。 国家应制定并完善资金管理制度体系，实行专款专用、专户管 理、专账核算、财务审计制度，提高资金管理水平。同时，在 以国家投入为主的前提下，按照“谁投资，谁受益”的原则， 积极拓宽筹集渠道，吸引社会资金的投入。 ５．建立科学的土地整理质量评价体系。这是保证土地整 理质量的重要环节。土地、农业部门要在充分调查、分析、 评估的基础上，参照上级有关规定和农业用地的基本要求，制 定出符合当地实际的土地整理验收标准，对整理的各类型土 地的标准均要分门别类地进行量化，并写入土地整理合同之 中，明确各自的职责和整理必须达到的技术、经济指标。 参考文献： ［１］国土资源部土地整理中心．土地整理工程设计［Ｍ］．北京：中国 人事出社，２００５． 【２］许和生．刍议农村土地整理问题与对策［Ｊ］．科技信息，２Ｏ０９， ２９． ［３］朱瑞兵，周进生．河北省土地整理的现状及其存在问题初探 ［Ｊ］．河北农业科学，２０１ ０，１ ４． 编辑：林军 ・４１・
