现行的宅基地制度强调宅基地的福利功能，忽视了其资本功能。毫无疑问，在“居者有其屋”目标的实现方面，宅基地制度产生了巨大作用，中国的住房自有率保持在99%以上，是一项伟大的成就。但利用效率低下、缺乏市场机制一直被人诟病。
中国现行的宅基地制度建构于1962年颁布的《工作条例修正草案》，将原先属于农户私有的宅基地宣布为集体所有，由集体按照农户生活的需要进行福利分配，并对宅基地交易进行了限制。现行宅基地制度强调的是对农户的住房保障职能，“无偿分配、无偿无限期使用、严格限制流转、缺乏退出机制”是宅基地制度的主要特征。1978年以前，虽然宅基地已无偿分配，但农民收入很低，难以筹资改善农村住房条件，农村人均居住面积仅为8.1平方米。
随着开放和农村经济条件的好转，农民有了更多剩余，在无偿、无限期的宅基地分配和使用制度的配合下，农村兴起了一波波的建房。不过，在农村人口大量城市化的背景下，农村劳动力一年在农村家中居住的时间可能仅仅只有春节的一个多月。大部分时间，他们都蜗居在城市狭仄的空间里。对于这些农村到城市的新移民而言，凭借劳动所得难以支撑其在城市的购房梦想。。
30多年的改革开放，使得市场机制在中国越来越广泛的领域发挥了重要的作用，在城市土地出让、耕地流转、林地流转、四荒地拍卖中，市场机制也被引入不同类型的土地配置，1998年城市福利分房制度的终结也导致了城市商品房市场的兴起。但在农村的住房和宅基地的配置中，市场机制在合法的制度层面上仍然受到了严格的限制。即便在现实层面，已经有相当部分的宅基地和农村住房开始通过市场进行交易，但总体上，分量较小。而且缺乏市场机制的宅基地制度，还导致了宅基地利用效率低下、无序扩张等一系列问题。福利分配的宅基地制度已经难以为继。
现行制度难以为继
通过对浙江、陕西和湖北三地54个村庄1183个农户的宅基地分配与利用等情况进行调查，我们发现宅基地的福利功能已经逐渐消解。
首先，相当多的村庄已无宅基地可以分配。部分原因是村庄本身的自然条件限制。更重要的是，在城乡建设用地增减挂钩的制度背景下，地方政府严格控制宅基地指标和农村居民点的扩张。在被调查的54个村庄中，有19个村庄在2008年到2010年没有宅基地可分配，占样本村的35%。湖北无宅基地可分的村庄有9个，达到湖北样本村的50%。
其次，由于宅基地指标相对于需求紧缺，越来越多的村庄采用了价格机制来进行宅基地分配。1980年-1989年，宅基地有偿取得比例为26.38%，均价为0.69万元；到了20世纪90年代，有偿取得比例为46.90%，均价为0.96万元；2000年以后，有偿取得比例上升到58.55%，而宅基地均价达到了2.32万元。在浙江省的部分样本村中，宅基地价格达到l0万元到15万元。
与此同时，虽然政策上明文限制了宅基地面积上限和一户多宅，但实际宅基地面积超标和一户多宅情况非常普遍。三省一户多宅的比例达到了13.8%，其中浙江省一户多宅的比例甚至达到了20.0%，一户多宅比例最低的湖北省也有7.7%。不算一户多宅的情况，陕西省的户均宅基地面积达到了272.5平方米，而陕西省规定的宅基地面积上限为200平方米；浙江省的户均宅基地面积为169.62平方米，也远远超过了浙江省140平方米的限制。很显然，现行宅基地制度虽然曾经取得了巨大的成就，但效率低下，难以持续。
未来亟待制度创新
哪里有潜在的获利机会，哪里就有创新。
首先，现实中，市场机制在宅基地配置中扮演了越来越重要的角色，宅基地的资本功能已经初步显露雏形。在人多地少的宅基地分配中，价格机制已经被一些村庄引入。
其次，部分农户从其他农户购买宅基地，三省被调查样本中的10.7%是通过市场机制从其他农户处购买得到宅基地的，浙江省比例最高，达到了12.9%，最低的陕西省也有9.2%。对于出售宅基地的农户而言，宅基地具有了变现的渠道，而不是像之前那样是“僵死的资产”。
。
第四，在一些地区，宅基地和农村住房的交易早已成为事实。并且受到非正式制度的保护，交易受到民间默认，合同被交易双方尊重。我们在浙江平阳调研的时候，农户都认为宅基地和住房一样是个人所有，交易当然是“合法”的。一般通过民间公证人签订一个交易合同即可，虽然这个合同并不受法律保障。但就调查而言，在这些地区还没有类似北京画家村的宅基地交易纠纷。简而言之，交易是有保障的。
第五，在另外一些地区，宅基地交易甚至受到法律的保护，例如浙江温州。整体市场经济发达，宅基地交易也找到了突破口，并且发达的商业造就了生意人依赖正式规则的意识。
第六，房地产企业、集体和农户通过农村住房联建的方式开发房地产，如联众模式，农民可以保留相同面积的住房，公司通过宅基地利用集约效率的提高增加新的住房面积用于经营以获得回报，村庄的相应基础设施也得到了相应的改善。此外，还有各种各样的宅基地资本化和市场化的创新模式，只是一些游走在合法与非法的边缘，一些没有得到国家法律的正式承认和保障。
关键词：张承环京津地带；土地；综合开发
中图分类号：F321 文献标识码： A 文章编号：1003－3890（2008）04－0068-05
一、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的必要性和紧迫性分析
（一）建设用地政策成为张承环京津贫困带消除贫困的重大制约因素
张承环京津贫困带是河北省乃至全国最贫困的地区之一，也是国家扶贫开发的重点区域。截至2006年底，张承环京津贫困带共有国家级扶贫开发重点县（区）17个，贫困人口149.35万人（含低收入贫困人口和未解决温饱的贫困人口）。由于历史、自然、区位和政策等种种原因，张承环京津贫困带开放起步晚、开发速度慢，工业化和城市化进程缓慢，对于建设用地的需求很小，每年下达的建设用地指标基本上用不完，与当时的沿海发达省份工业园区发展势头迅猛、建设用地需求旺盛形成了很大反差。
；二是20世纪90年代以来，国家对这一区域逐步实施有限制地对外开放，经过近十年的发展，目前已进入了工业化和城市化加速发展时期；三是随着京津城市化的发展，对周边地区的辐射带动作用明显增强，产业向外转移的步伐加快。因此，近年来，张承地区经济发展明显提速，进入了改革开放以来发展最快的“黄金”时期，主要经济指标增幅在全省位次明显前移，相应地，对建设用地的需求也持续增加，据粗略估计，张承地区每年的建设用地需求在1334公顷（2万亩）左右。
恰在这一时期，国家从规范房地产市场、促进集约用地、保障农民利益的全局出发，开始实施严格的用地管理制度。这对于全国有效保护耕地、稳定房地产市场，无疑具有积极的意义，但对于工业化和城市化刚刚步入加快发展轨道，农业产业化和基础设施建设蓬勃发展、脱贫之路初现曙光的张承地区而言，影响颇大。近几年来，张承地区每年分得的建设用地指标大体在400.1公顷~533.6公顷（6 000亩~8 000亩）左右，需求缺口约800.4公顷~933.8公顷（1.2万亩~1.4万亩）。
建设用地指标紧缺直接影响了两市经济发展和农民收入增加，影响了贫困地区的脱贫步伐。调查中发现，张承地区因为建设用地指标限制而受到影响的项目很多。如张北县的马铃薯全粉加工项目，是结合当地实际引进的农副产品深加工项目，也是列入省、市农业产业化重点龙头项目，该项目投产运行后，既可为地方政府创造4 000万元以上的税收，又可以直接促进农民增收8 400万元。但这一项目由于用地指标限制，迟迟未能投产。
国家实施严格的土地管理政策，总体而言，对于房地产行业健康发展、有效保护耕地面积、促进集约节约用地等具有积极的作用。但我国幅员辽阔，各地的发展情况和土地类型结构都有很大的不同，实施“一刀切”的建设用地管理政策，会引发这样或那样的问题。就环京津贫困带而言，现行统一的土地管理政策，有可能进一步扩大贫困带与京津的发展差距，不利于实现区域协调发展。
1. 国家层层分配新增建设用地指标的分配方式，不利于贫困地区获得必要的建设用地指标。目前，国家对于土地利用年度计划管理，实行的是新增建设用地指标的逐级分配，即国家将建设用地指标分到各省、再由各省逐级往下分配。各地建设用地指标的分配，主要参考其历年GDP增长情况、固定资产投资情况和历年实际占用土地情况等。这种指标分配分式，对于那些经济基础好、发展水平高的地区相对有利，而像环京津贫困带这样历史上固定资产投资额较低、建设用地规模较小的欠发达地区，获得的建设用地指标相对较少，无法满足其经济快速发展对于建设用地的需求。
2. 国家将未利用地纳入土地年度计划管理指标，不利于贫困地区发挥土地资源优势加快发展。2006年以来，国家为了加强土地宏观调控，在对农用地转用年度计划实行指令性管理的基础上，进一步将未利用地纳入年度计划管理。而张承地区未利用地资源相对丰富，其中张家口未利用地面积占全市总面积的近1/3，承德未利用地面积占全市总面积的1/5强，均高于全省平均水平。未利用地资源丰富是本区经济发展的最大优势，国家出台未利用地管理政策，不利于贫困地区将土地资源优势转化为经济发展优势。
3. 工业用地“招拍挂”政策抬高了企业向环京津贫困带投资的门槛，在招商引资竞争中，环京津贫困带处于更加不利的位置。2007年以来，国家为了加强对工业用地的调控和管理，促进土地节约集约利用，统一制订了《全国工业用地出让最低价标准》，将全国的工业用地分为15个等别，并确定了每一等别工业用地出让的最低标准。国家工业用地出让最低标准，主要依据东中西部经济发展水平而定，总体来看，体现了东中西部土地利用效率的差异。但仔细研究该政策发现，这一政策的实施，将对环京津贫困带的发展产生不利的影响。
因为这一标准的出台，是将河北省作为东部地区来考虑的，对张承地区经济社会发展的特殊性考虑不足，土地出让最低标准制订得偏高。如承德和张家口市主城区与北京怀柔区、天津武清区等地区的土地同为八等土地，显然，张承两市软硬环境的竞争力与京津的城区不可同日而语。在招商引资竞争中，张承地区既没有产业配套优势，也没有机制创新优势，这种土地等别划分标准，将使张承地区进一步丧失土地资源优势，因此在招商引资竞争中，处于更加不利的位置。
4. 国家对土地利用总体规划的管理政策，给环京津贫困带的土地开发和利用带来了双重挤压。首先是国家和省每年下达各地的建设用地指标，与各地《规划》中的建设用地指标相脱节。在我国第二轮土地利用总体规划（1997－2010年）的实施期间，一些经济发达地区建设用地需求过旺，相当一部分地区早就把规划期的指标全部用完。据有关资料，在自2000年开始的“圈地热潮”中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市用地指标全面突破规划指标。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。因此，国家为了严格控制建设用地规模，采取了新增建设用地指标控制政策，是必要也是必须的。但张承这样的欠发达地区，由于以前经济发展速度慢，建设用地需求规模小，目前绝大多数县（市、区）的规划指标没有用完，但对这样的地区依然沿用建设用地计划指标控制政策，使这一地区有规划指标但没有建设用地，显然不尽合理。
其次是在保护基本农田方面，严格按照土地利用总体规划进行管理。由于种种原因，在编制第二轮土地利用规划时，很多地方将其它用地误划为基本农田，这种情况在张承地区也很普遍。比如，张家口宣化县洋河南镇域内的近4 000亩土地虽为低产田和滩涂，却划为基本农田，怀安县也有约4 000亩林地划为基本农田。目前，国家依据当时规划确定的面积和地块，对基本农田进行严格的保护，许多当时误划的荒草地、荒坡地和盐碱地，无法改变土地性质，从而影响了当地的发展。
二、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点工作的基础和条件
环京津贫困带无论从土地资源条件、土地类型结构，还是经济发展阶段等方面，都具备开展全国土地综合开发政策试点的基础和条件。
（一）环京津贫困带土地后备资源丰富，易于实现耕地占补平衡
开展土地综合开发政策试点，必然要求在耕地占补平衡的前提下，通过土地开发整理，探索更为灵活的建设用地供给方式，因此，客观上要求试点区土地资源相对丰富，有可开发利用的土地空间。张承地区土地资源丰富，土地开发整理的潜力巨大。两市土地面积共计7 641 152公顷（11 456万亩），土地总面积、耕地面积、未利用面积的人均指标均高于全国和全省的平均水平；贫困带农村居民点人均用地200多m2，其中坝上地区农村居民点人均用地高达280m2，远远超过全省150m2的标准，丰富的土地资源为加大土地开发整理力度，保持耕地占补平衡提供了资源基础。
（二）环京津贫困带土地类型复杂多样，有利于探索不同类型地区的土地开发利用政策
高原、山地、丘陵、盆地、寒谷、湖淖等复杂的地貌孕育了环京津贫困带复杂多样的土地利用类型和结构。这一地区既有广袤的高原区域，又有人多地少的河谷盆地，还有低山丘陵区；既有老工业基地，又有新兴工业和农业产业化强县（市、区），还有因地理、政策等因素至今没有享受到同等发展的山区县（区）。这种类型多样的土地利用结构和发展模式，为进行土地综合开发政策试点提供了基础，便于因地制宜、探索不同类型地区的土地开发利用方式和管理政策。
（三）环京津贫困带属于欠发达地区，开展土地政策试点的调控难度相对较低
开展土地综合开发试点，在用好建设用地存量、保持耕地占补平衡的前提下，势必要适度增加建设用地规模。虽然近年来环京津贫困带经济发展速度加快，但总体来看，该地区建设用地总需求较沿海发达省市要小得多。因此，在该地区开展土地综合开发试点，便于国家对试点区土地的宏观管理和调控，防止发生建设用地规模迅速增加、耕地急剧减少、生态环境进一步恶化等失控现象。
三、开展环京津贫困带土地综合开发政策的试点方案
（一）开展贫困带土地综合开发政策试点的目的和意义
开展贫困带土地综合开发政策试点有利于为贫困带的工业化和城市化发展提供必要的建设用地，从而缩小贫困带与京津的发展差距，促进京津冀都市圈的科学发展、和谐发展；有利于探索贫困地区实现经济、社会和生态“三赢”的土地开发和利用模式；有利于国家因地制宜，制定适合新时期特点的土地开发和利用政策。
（二）开展贫困带土地综合开发政策试点的指导思想和原则
1. 指导思想。。
2. 原则。（1）因地制宜、灵活运用。根据贫困带内部不同的土地开发类型和结构，因地制宜，制定实施不同的土地开发利用政策，确定不同的土地开发利用模式，切实增强政策的针对性和有效性。（2）保护耕地，保障发展。要在保护耕地总量不减少的前提下，积极推进内涵挖潜，适度开展外延开发，通过土地开发、整理、复垦等途径，有效增加建设用地面积，充分发挥土地对经济社会发展的支撑作用。（3）保护生态、合理开发。在安排土地开发区域、规模、强度和时序等方面，既要满足区域经济社会发展的实际需要，又要与区域生态承载力水平相适应，从而促进经济社会和生态的可持续发展。（4）集中配套、集约利用。在安排建设用地指标方面，要向工业密集区、城镇和郊区等基础设施相对完善、开发效益明显的区域倾斜，避免出现新的“村村点火、户户冒烟”的产业布局过度分散现象。
（三）开展贫困带土地综合开发政策试点的基本内容
1. 工业用地出让最低标准调整政策试点。按照国家现行有关政策规定，工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和，其中土地取得成本是指给予被征地农民的征地补偿安置费以及给予城镇居民的拆迁费用；土地前期开发成本指“几通一平”的费用；相关费用指的是新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税、耕地占用税等税费以及政府以出让金形式获得的土地纯收益。考虑到贫困地区特殊的区位条件、发展基础和脱贫要求，建议在制定工业用地最低出让标准时，以不低于土地取得成本为限，即工业用地最低出让标准不低于被征地农民的征地补偿安置费用以及城镇居民的拆迁费用。其中征地补偿安置费用标准的设定既要考虑土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，也要考虑被征地农民的社会保障费用。
2. 未利用地开发利用政策试点。鉴于环京津贫困带的未利用土地资源丰富，经济社会发展与土地资源保护的矛盾不十分突出的事实，建议规划期内下达年度建设用地指标时，只将农用地转用指标列入调控范围，从而增强经济发展落后而土地资源相对丰富的地区在土地利用政策方面的灵活性。为了避免对未利用地的开发出现“一哄而上、过度开发、破坏生态”的失控现象，要科学规划、统筹安排，在保证实现耕地占补平衡和保护生态环境的前提下，科学划分易开发区、可开发区和禁止开发区，对未利用地的开发方向、步骤、时序和强度等要作出严格的规定。
3. 建设用地指标分配制度改革政策试点。为了改变贫困地区在现行建设用地指标分配体系中的不利地位，建议在贫困带实行适度放宽的建设用地指标分配政策。是对于规划期内用地指标没有用完的县（市区），可以根据本县（市区）实际情况，在年度间自行调节使用建设用地指标。
4. 土地年度利用计划审批制度改革试点。目前，我国在土地管理方面，实行的是土地利用总体规划和年度利用计划双重调控方式，即在土地利用总体规划确定的总体框架下，实行年度土地审批制度。为了及时满足贫困带发展的用地需求，增强贫困带土地政策的灵活性，建议将“每年下达、每年调整”的年度计划审批方式，改为“一次下达、规划期内调整”的政策，即在新一轮土地利用总体规划批准的同时，确定建设用地指标，然后在规划执行期间根据实际情况自行调整，以满足贫困带发展的实际用地需求。
5. 土地性质变更政策试点。如前所述，由于种种原因，在全国第二轮土地利用总体规划中，环京津贫困带将大面积的低产田、荒草地、荒坡地和盐碱地等未利用地误划成了基本农田，这在很大程度上限制了贫困地区的发展。为此，建议在准确调查、摸清基数的基础上，实事求是地将这部分误报为基本农田的土地性质调整过来，以满足环京津贫困带开发开放对用地的需求。
四、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的若干建议
（一）加强土地资源调查、评估和相关基础性研究，为开展试点工作奠定基础
土地资源调查是加强土地宏观调控和科学管理服务的基础，是积极开展试点区土地综合开发政策试点的重要依据。因此，要在以往土地资源调查评价成果的基础上，围绕试点区的试点内容，按照实事求是、图数一致的原则，积极开展土地资源调查工作，加强土地利用的类型、数量、分布、利用和权属状况的调查，特别要加强存量建设用地、错划为基本农田的土地、未利用地的调查和勘测，建立各类土地利用数据库，为加强土地宏观管理提供服务。在土地资源调查基础上，按照市场化原则，加强对农用地综合生产能力调查评估，积极开展农用地分等定级与估价工作；完善土地评估的政策和制度，采用先进的土地评估技术和方法，切实保障土地评估的科学性、市场性和可操作性。在全面调查土地利用自然、社会、经济条件的基础上，积极组织开展相关的基础性研究工作。主要包括：试点区被征地农民补偿问题研究、试点区未利用土地可开发性研究、试点区未来几年土地供需状况研究、试点区土地开发整理潜力分析、试点区耕地保护研究、试点区城乡居民点用地规模和布局调整研究、试点区土地利用环境影响评价等。
（二）加快制定相关政策、规划和管理办法，为开展土地综合开发试点提供依据
开展环京津贫困带土地综合开发政策试点，是一项极具创新性的工作，需要在突破现有政策和制度的框架下，研究制定新的土地开发管理政策。因此，要结合环京津贫困带土地综合开发政策试点内容，在前期土地资源调查研究基础上，尽快出台相应的政策文件和规定。（1）关于试点区被征地农民的社会保障费用补偿办法，明确被征地农民的社保补偿标准、补偿额度、资金管理、拨付途径、拨付方式等，解决被征地农民的后顾之忧；（2）出台试点区工业用地出让最低标准，明确不同县（区）、不同性质土地出让的最低标准；（3）关于试点区未利用土地开发总体规划，明确未利用土地开发的原则、区域、范围、开发方向、步骤和时序等问题，为贫困带的未利用土地开发提供依据；（4）关于工业园区或工业密集区的产业投向指导和投资密度规定，明确工业园区或工业密集区鼓励、禁止、限制的产业，对于不同的工业园区或工业密集区，要划定投资密度最低限，促进集约节约利用土地；（5）关于建设用地指标分配制度改革的管理办法等，要明确规定年度利用计划的制定、报批、备案等程序和环节，为开展此项工作提供指导和依据。
（三）提高土地管理的技术水平，为开展贫困带土地综合开发试点提供科学依据
为了增强试点区在土地资源评价、土地利用调查和动态监测、土地利用规划、土地市场管理、地籍管理等方面的科学性，客观上要求提高土地管理的技术水平。国家要加大对试点区土地管理信息化建设的投入力度，加快推广先进适用的空间技术和信息技术，通过“3S”技术与计算机通信网络技术的集成，构建一个整体的、适时的和动态的对地观测、分析和应用的运行系统，从而实现对土地资源的实时动态监测、综合分析评价和科学有效管理。（1）加快建立土地利用、耕地和基本农田保护、土地整理复垦开发、地籍和规划等地政管理基础数据库；（2）建立土地资源遥感动态系统和监测信息体系，提高土地资源调查评价信息化水平；（3）加快建设电子政务平台，建成结构合理、功能完整、安全稳定、覆盖全局的土地资源电子政务系统，促进高效管理、科学决策、依法行政和政务公开；（4）加强土地资源数据的统一管理，加快土地资源网络和网络安全体系建设，建立统一的土地资源数据中心，实现网上数据的交换和共享，提高土地资源信息为管理服务和社会服务的水平。
（四）加大土地开发、整理和复垦力度，增加土地后备资源
土地开发整理是既保持耕地占补平衡，又保障经济持续增长的重要途径。为了保证环京津贫困带试点工作的顺利开展，要严格按照张承两市出台的土地开发整理规划，加大土地的开发整理和复垦力度，主要包括：迁建、拆并和荒废自然村宅基地的退宅复垦，“空心村”居民点宅基地的整理复垦，“城中村”土地的开发整理，闲置、倒闭工矿用地及废弃交通、水利用地的退建复垦等。在进行土地开发整理时，要按照“谁投资，谁受益”的市场化运作模式，积极鼓励全社会投资参与土地开发整理，通过项目的公开招投标、项目的股份制管理、整理土地指标的商品化、运作进程的规范化，加快土地开发整理项目的进程，为经济社会发展提供充足的用地保证。
参考文献：
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