中国银行业监管的现状、差距及对策

中国银行业监管的现状、差距及对策

银行业监管的现状

1、“分业经营、分业监管”的监管。《关于金融改革的决定》（1993）和《商业银行法》（1995）确立了保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营的原则，1998年对金融监管进行了重大改革，开始建立分业监管，中国人民银行管理进行了重大改革，撤销省级分行，成立跨省区分行，2003年4月，中国银监会成立。至此，银监会、和分工明确、互相协调的金融分业监管在我国形成。

2、较为完善的监管法律框架。《中国人民银行法》（1995）赋予中国人民银行依法进行金融监管的权利，人民银行制定和颁布了一系列金融行规和规章，出台了《金融机构管理规定》、《城市合作银行管理规定》、《外资金融机构管理条例》、《贷款通则》、《商业银行授权授信管理暂行办法》等，明确了金融监管和金融业务的具体内容、操作方法和程序，建立和完善了对银行和非银行金融监管的法律框架。

2003年修订了《商业银行法》(1995)并出台了《银行业监督管理法》，根据《银行业监督管理法》的有关规定，2004年颁布了《商业银行资本充足率管理办法》，在资本充足率的监督检查方面建立了一套操作性强、透明度高的标准和程序。

3、不断明确的监管目标。《金融机构管理规定》(1994)指出“维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会公众的合法权益”是对金融机构监管的目标。《人民银行法》(1995)规定“人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法稳健运行”，《商业银行法》进一步提出了“保护商业银行、存款人和其它客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的监管目标。《银行业监督管理法》(2003)规定“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，银监会应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力”。

4、较为全面的监管内容。（1）市场准入监管，包括法人机构和分支机构的准入，业务准入和高级管理人员的准入；（2）业务运营的监管，包括对业务经营的合规性、资本充足率，资产质量、流动性、业务范围、盈利能力和内部控制；（3）对有问题银行的处理和市场退出的监管，主要方式是接管、解散、撤销和破产，如中国人民银行1997年关闭了5家城市信用社、1998年关闭了海南发展银行、16家城市信用社和广东省恩平市18家农村信用社。

5、直接监管为主的监管方式。大力加强现场监管。2004年银监会先后组织

开展了四次大规模的检查活动，对钢铁、电解铝、水泥、房地产、汽车等行业贷款实施专项检查，对电石、铁合金、焦炭等行业贷款开展专项调查，对在建和拟建项目固定资产贷款予以全面清理，配合查处了江苏铁本、宁波建龙等案件的银行贷款违规行为。据银监会统计，2004年全系统共派出现场检查组16700次，检查各类各级银行业金融机构74911个，检查出银行业金融机构违规金额5840亿元，提出整改意见58247项，处罚违规机构2202个，处分相关责任人4538人，取消高管人员任职资格244人，发现涉嫌案件274起。

在非现场检查方面，我国已建立了监管报表的报送、分析和信息披露制度，改进了银行业资产负债比例管理的考核指标，按照金融机构的属地原则建立了至上而下的非现场检查责任制，确立了对非现场监管的报告制度。2004年，在不良贷款反弹压力加大和高风险机构支付风险逐步显现的不利形势下，各级银监机构实行了不良资产按月监测分析制度，督促银行加强对已核销贷款的管理，规范不良资产处置行为，不良贷款继续实现“双下降”。截至2004年12月末，我国主要商业银行不良贷款余额比年初减少3946亿元，比例较年初下降4.56个百分点，已降至13.2％；农信社不良贷款余额比年初下降4.亿元，比例较年初下降6.27个百分点。

6、不断加强的监管国内和国际合作。2004年6月，银监会、、签署了“三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录”，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议机制。同时，金融监管部门也加强了国际合作，陆续建立了双边及多边合作机制。2003年以来，中国金融监管部门已同美国货币监理署、英国金融服务局等分别签署了“监管信息交换协议”和“双边监管谅解备忘录”，成立了银监会国际咨询委员会，邀请国际知名专家和经验丰富的监管人才担任委员以强化银行业的风险监管，为实施有效金融监管创造了条件。

银行业监管的差距

银监会根据《有效银行监管的核心原则》进行的自我评估表明我国的银行业监管离《核心原则》要求有七大差距：

1、银行监管的有效性受内外部环境的制约较大。从外部环境看，评估小组认为我国宏观经济从总体上看稳定性和持续性在增强，但仍存在结构失衡等影响持续性发展的不确定因素，制约着对银行业的有效监管。从银行监管的内部环境来看，主要存在监管者责任不够明确，监管机构的性受到制约，银行监管法规框架存在缺陷，监管支持系统还较薄弱等。

2、银行的市场准入监管还不够规范、高效和透明，现行法规规定的有关发照标准存在缺陷，没有制定明确的细则；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上抑制了商业银行的业务创新，也影响着银行监管有效性的提高。

3、还没有建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的制定、修改还不够及时；对商业银行资本风险、信用风险、市场风险、流动性风险、利率风险、操作风险的监管存在诸多缺陷；对商业银行内部控制机制不健全的问题尚没有提出一整套有效的办法等。

4、持续银行监管手段如现场检查尚未实现制度化，缺乏计划性、连续性；非现场监测的风险识别、分析和预警功能较弱；现场检查与非现场监测的有机结合不够；对商业银行特别是国际活跃银行的并表监管能力不足。

5、监管信息的统一性、完整性、真实性和透明性方面尚需花大气力改进。在《金融企业会计制度》适用范围、信息的连续性和相关性、银行的监管信息系统建设、信息披露机制等方面都急需加以调整、改进。

6、是目前商业银行市场退出的法律、法规还不健全，由此导致监管机构对有问题银行处置不及时，成本高，也影响了监管的效率。在其他方面也存在着监管者权威不强的问题。

7、对商业银行境内外并表监管的能力严重不足；与一些东道国监管当局信息交流的范围和深度十分有限等等。

提升我国银行业监管的对策

1、监管处罚的范围应包括与银行违规经营案件有关的企业单位。凯恩斯主义经济学表明：需求决定供给。目前我国的银行违规经营案件在很大程度上是一些不法企业不法分子勾引银行内部工作人员所导致，但在检查出问题时处罚的主体是往往是银行工作人员，那些不法分子与不法企业却难以受到应有的惩罚。应当从源头上堵住银行业的违规经营的诱因，建设诚信企业和诚信经营，这样才能收到事半功倍的效果。

2、贯彻并改进《商业银行资本充足率管理办法》，提高资本充足率。资本监管是银行审慎监管的核心，我国银行业的资本状况离巴塞尔协议的8%的资本要求和核心资本4%的要求尚有一定的距离。根据银监会公布的数据，截至2003年末，中国11家股份制商业银行平均资本充足率为7.35%，112家城市商业银行平均资本充足率为6.13%。《商业银行资本充足率管理办法》的严格贯彻实施将促进银行业改善经营管理，提高资产的质量，降低不良资产的比例。但该办法未对操作风险进行量化，缺乏有效的风险评级模型，与巴塞尔新资本协议相比尚有一定差距，是今后需要努力的方向。

3、进一步明确今后一段时间监管的工作重点。（1）促进银行继续降低不良

贷款比例，防范和化解金融风险。对已经形成的不良贷款，要通过法律、经济、行政手段积极催收，采取多种形式处置，最大限度回收，减少损失。要通过加强内控，完善授权授信、审贷分离制度，健全贷款评审决策机制，严格控制发生新的不良贷款。（2）深化国有独资商业银行改革。要完善银行内控机制，加强管理，改进经营，提高服务质量和水平。在此基础上，实行彻底规范的重组和改造，建立良好的法人治理结构和运行机制。其他商业银行也要按照现代企业制度的要求，深化内部改革，转换经营机制。（3）加快农村金融改革。明晰农村信用社的产权关系，强化约束机制，增强服务功能，整顿农村信用秩序，引导和规范民间借贷。

4、建立银行机构的市场退出机制。根据我国的实际并借鉴西方发达国家经验，制定详细可行的银行金融机构市场推出机制的制度框架，以便对有严重问题机构采取有效的处理措施或勒令退出市场，及早化解金融风险，保证金融系统的安全。

5、加强对外资银行机构的监管。随着全面履行入世协议，外资银行机构进入国内金融市场的越来越多，对我国金融市场的影响越来越大。应全面研究借鉴发达国家并表监管的经验和资本账户开放趋势下的银行业监管问题，提高监管的技术水平，维护金融安全。

6、加强商业银行信息的公开披露。（1）借鉴巴塞尔新资本协议对信息披露的相关规范，尽快出台银行机构信息披露的统一要求。对商业银行风险管理制度与程序、资本构成、风险披露的评估和管理程序、资本充足率等领域的关键信息的披露予以规定；（2）加强风险披露，尤其要加强对市场风险、利率风险、操作风险的信息披露，同时强化表外信息的披露；（3）结合银行改制工作，完善银行会计体系和会计财务信息披露，构建MIS信息系统，推动会计制度的国际化，提高会计信息的一致性和可比性。银行内部审计、稽核部门也要进一步严明纪律，发挥审计检查职能，提高经营、会计信息的准确性；（4）建立银行机构的信用评级制度，定期向社会公布各个机构的不同等级，强化银行机构自身对经营风险程度的识别，增强自我约束和资信透明度。