公共资源交易“监管壁垒”研究

深圳市光明新区于2015年开始公共资源交易体制改革,成立了光明新区公共资源交易中心,并实行“统一进场、管办分离、规则主导、网上运行、全程监管”的运行机制。交易中心成立两年来,不断完善本机构职能,提高交易效率,光明新区公共资源市场总体发展良好,但随着项目数量的增多和交易范围的日趋扩大,监管方面遇到了一些不容忽视的困境,“监管壁垒”日益显现。那么,形成“监管壁垒”的深层次原因什么?公共资源交易涉及多个主体,“监管壁垒”和它们之间的复杂关系是否存在关联?克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)提出的政府内监管理论可以作为一种分析框架和研究思路,该理论认为政府角色应从“命令者”转变为“监管者”,从强制干预转变为监督治理。而监管型政府构建的前提是完善政府内监管制度,采用混合型监管模式进行内部监管,在监管中混合直接监控与非直接监控的机制,增加互动、竞争、随机等因素,以提高监管效率。

公共资源交易监管契合这一理论分析的对象,使我们能清晰地判断公共资源交易中存在的“监管壁垒”。就光明新区而言,自2015年推进公共资源监管体制改革以来,在实践中面临诸多困难,存在着纪检监察部门、行业主管部门、公共资源交易中心等相关部门权责不清的情形。政府内监管理论提出政府内监管应涵盖“监控”与三种非直接监督的控制方式,分别为公开竞争、相互牵制和人为的随机性。通过对深圳市光明新区公共资源交易中心进行观察及访谈,结合政府内监管理论的分析得知,光明新区公共资源交易监管只有“监控”方式,而没有非直接监督型的控制方式。

这导致公共资源交易监管的实际运作中产生了“壁垒”:信用信息共享不畅、监管部门相互隔离、采购单位强调自身利益和社会不愿且不易参与监督,从而致使公共资源交易监管效率较低。对访谈资料的分析揭示,公共资源交易“监管壁垒”产生的深层原因是:监管“碎片化”,包括交易主体缺乏互动沟通、在行为上缺乏互相牵制和问责机制;“监管”本身未受监管,包括内部不存在独立综合监督的机构、外部不存在审查的机构和高度依赖自我监管;随机性因素缺失,包括“随机性”仅存在于公共资源交易中心内部、缺乏例外监管手段。因此,打破“监管壁垒”、优化公共资源交易监管体系的策略应当从协同监管、内部监管、专业监管、随机监管和社会监管等方面入手。