～ 田爱国 Ｔｉａｎ Ａｉｇｕｏ （齐齐哈尔大学经济管理学院，黑龙江齐齐哈尔 １６１００６） （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｑｉｑｉｈａｒ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈｅｉ Ｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｑｉｑｉｈａｒ １６１００６） 摘要：近年来，随着改革开放的进程不断进行，政府职能的形式不断转变，行政队伍的人数不断增加，我国行政管理费用 呈快速增长趋势。行政经费支出的直线上升加重了财政的负担，造成财政支出结构不合理，增加了财政风险的几率。此外，还引 发了一系列问题。如官员腐败、滥用权利等的产生。本文从财政支出学角度出发，结合实际，论述我国行政支出的现状、原因、解 决方案，以期为相关领域问题的研究和正在进行的政府机构改革提供一定的理论依据。 关键词：行政管理费支出；公共财政；政府职能转变；机构改革 中图分类号：Ｆ８１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１ ６７１—４７９２一（２００９）２—００６４—０３ １我国行政管理费支出现状 结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能 得到进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。 ２行政管理费支出现状原因分析 我国行政改革已有２０多年的历史，２ｏ多年来围绕转变 政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政 支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位 等 问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰 难。到２００４年，行政支出已在公共支出中占到１９％。跟改革 开放前相比，行政管理经费迅速增长，１９５０年为１３．１３，１９７０ 造成以上状况的原因既有经济上的，也有政治上的。 ２．１经济上的原因 行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机 构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的 态势，大大加重了财政负担 从中央财政尤其是从地方财政 看，收支矛盾比较突出，其他一些重点建设支出、社会公益性 的重要支出缺乏必要的财力保障，这与财政养人过多、行政 年为３２．Ｏ０，Ｉ９７８年为５２．９０，１９８５年为１７１．０６，１９９５年为 ９９６．５４，２００４年达到４６９１．２６（单位：亿元）。改革开放以来， 竟增长了８７倍，年均增长３．５倍。我国行政管理经费占财政 总支出比重逐年上升：１９７８年仅为４．７１％，１９８５年为８．５３％， １９９５年为１４．６茗，２００４年达到１９．０３％的高度。２５年来每年 平均提高０．５７个百分点。这一水平在财政总支出的五大类 费用膨胀具有直接的关系。首先，经济的增长使财政收入增 加，财政支出相应增加，于是行政管理支出就产生了扩张的 可能；同时随着经济的发展，社会对行政管理提出越来越高 的要求，这又导致行政管理支出的增长，二者相互促进。众所 型支出中比重排列在第三位，以２００４年为例，经济建设费占 ３０．０５％，社会文教费占２６．２４％，行政管理费占１９．ｏ鬈，国防费 占７．７４％，其他经费占１６．９１％。从这些数字可以清晰地看到， 控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现 阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出 倾向于科研教育经费和农业投入。笔者认为，只有这样，财政 ★本文系２００６年黑龙江省科技攻关项目ＧＺＯ６Ｄ２０２“适应哈 周知，行政机构是政府的组成部分，而政府作为公共商品的 提供者，必须尽力满足人民日益增长的公共需要。现阶段，我 国经济增长速度和质量不断提高，因此在公共支出中占据重 要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。这一点无可厚 非，要想高产出，还真得高投入 当然，高投人的方向要对，渠 道要正。其次，政府机构的膨胀、编制的扩张、人员配置增加、 工资及办公设施标准的提高，都势必造成行政管理支出“水 大齐工业走廊十一五建设齐齐哈尔经济结构深入调整对策 研究”阶段性成果。 涨船高”。而且，由于机构和人员数量增加所导致的行政管理 ６４ 支出的增长具有“刚性”，因此在实际中难以压缩 系统，可先进行区域联网，当条件成熟时再实行全国联网ｊ三 ２．２政治上的原因 行政管理支出巾的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公 款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲 是优化组合采购方式，以招标为主，辅之以其他采购方式。 ３．１．３推行国库集中收付制度（会计集中核算） 国库集中支付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平和 公 共 财 政 排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致了行政管理支出 的增长。如在去年“两会”期间，人大代表、湖北省统计局副局 优化政府收支行为，提高其效率，这是我国公共财政改革取 向。 理 论 下 长叶青教授就曾发表“公车改革”提案，目的就是为了降低行 政成本，节约行政支出。长期以来，我国传统的政府运作模 ３．２科学界定财政支出范围 在市场经济条件下，财政应以满足社会公共需要为标准 我 国 行 式，只考虑社会效益，而忽略了项目的实际成本。政府中一些 官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人力、物力、财 力，建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任 何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费。最后， 政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数＋增长”的 传统做法。 基数＋增长”方法使以前年度的不合理因素延续 下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存， 会加剧各部门的苦乐不均。因此，打破基数法，实行部门预算 和零基预算，已成为行政预算管理改革的重点。目前我国行 政支出预算编制是以定员、定额、定标准为起点的零基预算 编制，但在实行过程巾有些地方并没有实行真正意义上的零 基预算。 ３控制我国行政费用膨胀的有效途径 ３．１进一步完善预算管理体制 公共财政模式与预算体制密不可分，即政府预算制度为 该模式的形成和存在提供了基础形式。１９９８年以来，我国的 预算管理体制改革取得了显著成绩，但必须进一步创新。 ３．ｉ．１推进部门预算改革 这既是优化支出结构的需要，又是实现依法理财的客观 需要。目前，部门预算改革的主要内容是：实行标准周期预算 制度（３０个月），解决预算编制时间的不合理现象；采用科学 的预算编制方法，即采用（标准收入测算）、（零基预算）、（绩 效预算）等先进科学的预算编制方法，以提高公共资金的使 用效率；科学地划分政府收支，实行预算内、外资金的统管， 为综合预算创造有利条件 ３．１．２全面推行政府采购制度 政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务 提供者“合谋”，是国库单一账户核心功能得以充分发挥的配 套措施，是加大预算执行监控力度的重要手段。因此要进一 步加大政府采购的工作力度，一是扩大政府采购的范围，现 阶段我国政府采购应该以商品采购为主，并将大型工程和重 要服务项目，列入政府采购范围；二是建立统一的信息管理 政 参与社会资源的配置，政府公共支出范围必须以社会公共需 管 理 要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具彳『以下特征： 费 一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政 支 出 府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是企业和个人不 现 状 愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会 探 讨 公共需要的领域和事务，财政才能提供资金支持；凡不属于 这个范围的领域和事务应逐步推向市场，由市场饥制去调 节。按照这一标准，政府公共支出的范围界定如下：（１）消耗 性支出。一般是指资源置于政府直接配置，直接消耗的支出， 主要包括：国防支出，对外事务支出，各级政府、人大、政协、 检察院、法院支出，基础教育、基础科研、卫生保建等公益性 事业支出。（２）转移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是 通过再分配转移出去由社会消耗的支出，主要包括价格补贴 等补助。（３）公共工程支出。一般是指用于公益性基础设施的 支出。 ３．３建立政府公务员竞争机制 这不仅包括公务员的公开考试录用制度，而且要逐步推 行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现 象，改变目前机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，努力减 少财政供养人口，节约财政支出，减轻社会负担。 ３．４健全政府职能，提高政府行为效率 ３．４．１进一步完善政府职能 市场经济体制下政府的一个重要职能是提供“公共物 品”。这里所指的公共物品包括国防、基础设施建设、文化、科 技、教育、公共卫生、环保等。这些只包括了公共物品的实体 层次，而忽略了重要的制度。实际上，市场经济作为有利于经 济发展的最基本的经济制度，其制度基础是经济决策自由、 个人权利、政法环境和法律制度。因此，政府的基本职能就是 保护产权，为市场经济的运作提供必要的制度框架。这也是 市场经济条件下，政府所提供的一种能为全体公民共享的 “公共产品”。所以，政府必须保护产权和维护市场秩序，协调 社会各利益集团之间以及个人之问的利益关系，对社会各主 ６５ 一 体合法权益给予应有的保障。 财政支出绩效监督作为提高财政支出绩效的有效手段， 是当前财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中一个 不可缺少的重要环节。作为财政监督的重要组成部分，财政 支出绩效监督是指财政部门以提高财政资金分配与使用效 益为目的，在有效开展财政支出合规性监督的基础上，运用 ３．４．２依法行政，提高政府行为效率，使政府真正成为 “服务型政府” 市场经济中引入政府管制、发挥政府职能是必要的。但 政府必须在法律框架下保护产权，维护市场秩序进行宏观调 控提供公共物品，也就是说政府行为也要受法律约束。因此， 科学、规范的绩效监督方法，按照绩效的内在原则，对照部门 在法律框架下要提高政府行为效率。提高政府效率时，一要 以所服务的公众需求为中心，了解公众的不同情况，区分不 同的公共需求，提供多元化的公共服务。要重视公众的抱怨、 建议和政府对公众的承诺，积极迅速做出反应，建立政府与 公众的互动机制，形成新型的诚信合作关系。二要增强“政府 提供公共产品和公共服务”决策程序的透明度。在任何一项 涉及社会全体利益的重大决策做出之前，应充分利用社会智 力资源和现代信息技术，广泛听取社会各界的意见，提高他 们的参与程度，增强决策过程的透明度，实现政府服务决策 的科学化、民主化和规范化。三要以公众满意度为服务标准， 全面提升公共服务品质。全面推行服务质量管理，在对公共 需求进行准确评估的基础上，制定和实施公众服务标准和申 诉处理办法，提供最便捷的服务方式和申诉渠道，改善服务 态度，树立全新的服务形象。 ３．４．３深化政府机构改革，大力压缩行政经费 保证政府机构的正常运转是财政支出的范围，但是，也 必须注意到，行政机构的数量与规模，行政经费供给的数量 也必须和市场经济体制的要求相适应。供给规模过小，不能 满足政府提供公共产品的需要；供给规模过大，在财政收入 一定的情况下，会阻碍其它事业的发展，导致财政支出结构 的不合理和财政收支矛盾的恶化。 ３．５建立健全财政支出绩效监督制度 ６６ 预算要求，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正地 制约和反馈。其本质是在实现财政分配基本职能过程中体现 的国家主体对其他相关主体的一种效益性制约功能，目的是 促进国家财政资金配置与使用效率的提高。 参考文献 【１］朱秋霞．德国财政制度［Ｍ】．北京：中国财政经济出版 社，２００５． ［２］许文华．社会主义市场经济中财政税收问题研究［Ｍ］． 北京：经济ｌＥｔ报出版社，２００５． 【３］王雍君．建国以来公共支出结构演变［Ｊ］．中央财经 大学学报，２００５，（１０）：卜３． ［４］汤亮．降低运行成本提高政府效率［Ｊ］．江苏党校报， ２００４，９（２５）：２－３． ［５］任保平，钞小静．中国公共支出结构对经济增长影响 的实证分析［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，２００６． ［６］中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴［Ｍ］．北 京：中国统计出版社，２００４／２００５． 作者简介 田爱国，教授，硕士，主要研究方向：经济统计。
