“营养改善计划”财政经费保障存在的问题、原因及建议

ＳＴＵＤＩＥＳＯＦＦＩＮＡＮＣＥＡＮＤＡＣＣＯＵＮＴＩＮＧＩＮＥＤＵＣＡＴＩＯＮ

２０１９年１２月Ｄｅｃ．　２０１９

“营养改善计划”财政经费保障存在的问题、原因及建议

杨红霞　蒋霞霞　张黎娜

（湖北省普通高校人文社科重点研究基地农村教育与文化发展研究中心，

３７１００）湖北科技学院教育学院湖北咸宁４

［　“摘要］营养改善计划”实施过程中，财政经费是保证有效执行的前提条件。当“前，营养改善计划”财政经费保障体系存在营养补贴标准未充分考虑县域和学生个体的社会经济部分农村困难儿童未获得充足的营养补贴、地方试点县经费不足、小规模学校食堂建设受到状况、

忽视、运行经费保障有困难等问题；造成以上问题的主要原因在于，县级教育财政能力不足、教“营养改善计划”财政经费保障体系不完善、受“农村义务教育经费保障机制”的影育投入低偏好、

响与。为了提高“营养改善计划”财政经费使用的公平性和有效性，建议扩大“营养改善计划”资助的目标群体，明确地方间财政责任，建立基于社会经济状况的学生营养补助体系。

［　营养改善计划；关键词］财政经费；保障体系

　　２０１２年开始实施的“农村义务教育学生营养改（），善计划”以下简称“营养改善计划”是改善农村贫困地区义务教育阶段儿童营养状况的一项国家政９６个国家试点县和６１６个地方试点策，首批共有６２０１７年实现国家扶贫开发重点县全覆盖。“营县，

养改善计划”实施以来，研究者围绕实施情况其中关于经费保障和使用进行了广泛的调查研究，

问题较受关注，认为“营养改善计划”经费主要包括

［１］

营养膳食补助和食堂建设资金；实施过程中存在

［２］［３］［４］

、资金不足拨款额度缺乏动态调整、拨付滞

确地方各级财政投入比例，确保执行经费督

；根据学生家庭收入水平，把营养餐分为全免

［９］

费和部分免费等类型；加强资金管理和监

［１０］［１１］［８］

。但从现有研究看，已有研究大多是从“营

实施过程中存在的问题出发来分析原养改善计划”

而没有深入分析“营养改善计划”经因和提出建议，

费保障存在的问题及其原因，使所提对策建议缺乏

现实针对性。

经费保障是“营养改善计划”顺利实施的也直接影响实施的效果。为了解决上述前提，

２０１７－２０１８年，问题，课题组对湖北、贵州和黑龙江６个国家试点县，１个地方试点县）的实三省７县（

施情况进行了深入调研。调研总体采取多级分层整

后、资金未实行专款专用、财务人员业务水平不高、

［５］

资金使用不透明等问题，并提出了诸多改进建

［６］［７］

；议，诸如加大投入，建立配套经费投入机制明

［　２０１９－１０－１０收稿日期］

［　杨红霞，作者简介］湖北省普通高校人文社科重点研究基地农村教育与文化发展研究中心，湖北科技学院教育学院教授，教育学博

士，主要从事教育财政研究；蒋霞霞，湖北科技学院教育学院，讲师；张黎娜，湖北科技学院教育学院，副教授。

［　国家社会科学基金２０１６年度一般项目“（１６ＢＧＬ１６８）基金项目］农村义务教育学生营养改善计划实施效果及建议研究”的阶段

性成果。

２４

群随机抽样的方法，将全国省份分为东、中、西部三个层次，每个层次抽取一个省份，按典型抽样法分别抽取黑龙江省（东部）、湖北省（中部）和贵州省（西部）

，以随机抽样的方法每省抽取两个国家试点县／区，共对６个国家试点县／区、１个地方试点县进行了深入调研。课题组收集了每个县的“

营养改善计划”实施文件和数据资料，与县行政管理人员和学校管理人员开展座谈和访谈，收集了各县“营养改善计划”

实施文件和数据资料，与县／区营养改善计划管理人员开展座谈或者深入访谈。按每个县随机抽取两个乡镇，每个乡镇抽取初中１所，镇小、村小和教学点各１所，

搜集学校“营养改善计划”供餐资料，

对学校的管理人员和食堂工作人员进行访谈和问卷调研并对学生进行问卷调查。学生问卷调查小学固定抽取５－６年级学生，中学固定抽取７－８年级学生，每年级按照学生规模随机抽取１－２个班，共发放学生问卷３４９８份，有效问卷３３５８份，其中小学生１

５３５份，中学生１８２３份，有效问卷回收率９６％。在实地调研的基础上，本文从公共财政的视角，

剖析“营养改善计划”经费保障存在的问题、原因，并提出相应的建议。

　　一、“营养改善计划”财政经费保障体系存在的主要问题

　　根据发布《关于实施“农村义务教育学生营养改善计划”的意见》及《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》

（下文简称《实施细则》

），营养改善计划分为国家试点县和地方试点县。国家试点县实施地区为连片特困地区，目前地方试点县实施地区为国家扶贫重点县。两者的经费保障体系有很大的不同，

国家试点地区经费以财政为主，

地方试点地区经费以省／市／县级财政为主，

经费保障包含营养膳食补助专项、贫困农村寄宿生生活补助、食堂建设经费以及运行经费。在调研过程中发现，各地“营养改善计划”的经费保障在国家执行的基础上，

显示出一定的地方差异，同时发现现行经费保障存在一些不合理之处。

（一）营养补贴标准未充分考虑县域和学生个体的社会经济状况

“营养改善计划”营养膳食补助专项按照国家

规定的标准核定。国家试点县拨款额，从２０１２年春季开始实施时的每生每天３元（全年按照学生在校２００天计），２０１４年调整为每生每天４元。国家试点县营养膳食补助专项全国统一标准，

对地方财政是否配套没有规定。调研的６个国家试点县中贵州省的两个县由省级财政追加了１元，为５元／生／天。其余的５个县均为４元。

财政对集中连片特困地区实施统一的膳食补助标准，粗放式的补贴忽略了贫困地区之间的收入差距和农民个体间的收入差距。

而总体来看，国家试点的集中连片特困地区和地方试点的贫困地区农村人均可支配收入、贫困发生率差距不大（见表１）。因此财政以连片特困地区和一般贫困地区为标准来确定是否为国家试点县并据此拨付膳食补助过于笼统。

表１

　农村人均可支配收入和贫困发生率、农村人均可支配收入

单位：元

２０１４年

２０１５年２０１６年全国农村人均可支配收入

１０４８９

１１４２２

１２３６３

贫困地区农村人均可支配收入６８５２７６５３８４５２

连片特困地区农村人均可支配收入６７２３７５２５８３４８农村贫困发生率７．２％５．７％４．５％贫困地区农村贫困发生率

１６．６％

１３．３％

１０．１％

连片特困地区农村贫困发生率

１７．１％１３．９％１０．５％

　　数据来源：国家统计局住户调查办公室，《中国农村贫困监测报告》（２０１６、２０１７），中国统计出版社［

Ｍ］．实施“营养改善计划”的县均为国家贫困县，但是，从调研数据和国家整体的数据来看，县与县之间、自然村之间以及农民个体间收入均存在较大的差距。课题组调研的国家试点县间人均可支配收入差距较大，

同一地区不同县的人均可支配收入差距２５

）。以２０１６年为例，也较大（见表２农村人均可支配Ｑ县最低，６０６元，ＢＪ０３６５收入Ｂ仅６区最高，为１元，前者的膳食补助标准为４元／生／天，后者为５元／生／天。处于同一地区的两个县如黑龙江省的ＫＤ县和ＢＱ县，２０１６年农村人均可支配收入分别６１５元和６６０６元，而两县的膳食营养补贴标准是９

ＪＨ县，２０１６年均为４元／生／天。贵州省的Ｂ区和Ｙ０３６５元和７２７４元，农村人均可支配收入分别是１补

贴标准均为５元／生／天。其他研究者也发现农村收入在县与县之间存在较大的差异。

［１２］［１３］［１４］

在这种

情况下，财政统一以４元／生／天的标准拨付膳忽略了地方的经济收入水平。本项目调研食补助，

出现农村人均可支配收入低的县比收的样本县中，

同一地区不同收入水平入高的县获得的补贴更低、

的县补贴标准相同等情况，不符合财政经费资助通常遵循的弱势补偿原则。

　调研县、表２所在省及农村人均可支配收入

单位：元

地区年份　　　年份２０１４２０１５２０１６

ＸＦ７０７７７８５６８６１３

ＹＳ８３６４９０７２９７７４

国家试点县ＢＪ８４５８９４１０１０３６５

ＹＨ５９６０６６４０７２７４

ＫＤ８０７１８８５４９６１５

ＢＱ５３９５５９５０６６０６

地方试点县

ＣＹ１０２５３１１２４７１２８０９

湖北１０８４９１１８４３１２７２４

省份黑龙江１０４５３１１０９５１１８３２

贵州６６７１７３８７８０９０

　　数据来源：各省、各县统计公报．

　　学生家庭经济收入也存在一定的差距。本课题３５８个样本中，家庭年收入１万元以下的学调研的３

３．８％，１－３万的占３８．６％，３－５万元占生占３

１６．８％，５万元以上的占１０．８％。家长每月给孩子一定程度上更能体现家庭的支付能力。的各项开支，

００课题组所调研的学生中，家长每月所给总费用２７．１％，５００元以上的占８．５％。元以下的学生占５

０％的学生家庭的支付能力远远超过其这说明约１

他学生家庭。农村中小学还有一项重要补贴就是贫这份补贴是直接拨付给符合条困寄宿生生活补贴，

件的学生家长账户。也就是说，家长给予学生的日常开支是在获得贫困寄宿生生活补贴以后的支付能力。“营养改善计划”膳食补贴标准忽略了家庭支不管家庭经济情况如何，财政统付能力的差异，一为４元／生／天。

总体来看，课题组所调研地区学生营养补贴已具体为：①国家试点县普通形成多档位的资助体系，

农村学生全国统一标准。②国家试点县膳食补贴＋农村贫困寄宿生生活补贴。③国家试点县普通农村地方财政营养膳食补贴。④国学生全国统一标准＋２６

家试点县膳食补贴＋地方财政营养膳食补贴＋农村各贫困寄宿生生活补贴。⑤地方试点县膳食补贴，用Ｘ代替。⑥地方试点县膳食补贴Ｘ地标准不一，

＋贫困寄宿生生活补贴。尽管如此，学生获得营养补贴的额度不完全取决于他们的社会经济状况。

（二）部分农村困难儿童未获得充足的营养补贴

农村非寄宿特困学生没有额外生活补贴课题湖北和黑龙江省均明确了农村家庭组调研的贵州、

市、县的分担比经济困难寄宿生生活补助经费地、

例，并明确贫困比例。贫困寄宿生生活补助为农村家庭经济困难寄宿生的生活提供了一定的保障，是“膳食营养专项经费的必要补充。然而，按规定，一是针对农村中小学贫困寄宿生，而非寄宿生没补”

有资格申请这类补贴。在课题组调研的８个县中，非寄宿生正如所规定，均没有额外的生活补贴。在农村中小学中，非寄宿学校通常为村小和教学点，孩子们就近入学，不需要寄宿。调研学生样本中非３．４％，寄宿生所占比例为３其中特困生得不到足够的补贴。

如Ｂ

Ｑ县某乡只有一所中心学校和一个教学点，教学点只有２个学生，１位教师，教学点距离中心学校驱车只需２０分钟。两个学生是姐妹俩，家距离教学点走路大概十分钟。两姐妹１个１４岁，１个１１岁，家庭特别贫困，由于各种原因，没有转到中心学校，

教学点一直保留下来。课题组入户调查，发现孩子们父母离异，和父亲一起生活，家里还有个７０多岁的奶奶。两姐妹的生活由奶奶照料。四处漏风的两间房，

一间是伙房，另一间便是全家三代４口人吃饭睡觉的地方。２个孩子的午饭有时由奶奶送，有时回家吃，有时不吃。尽管处于极度贫困状态，因为是非寄宿学生，并不具备农村贫困寄宿生生活费补贴的申请条件。

尽管部分地方已经确立了精准扶贫对象，但由于缺少制度上的保障，非寄宿制学校的特困学生资助仍然得不到保障。ＣＹ县某小学是一所村小，有学生２

３６人。２０１６年上半年有３个学生得到教育扶贫资助，

资助金额有１１５０元／生。２０１６年下半年确定全校有６个教育精准扶贫对象，但资助经费一直未到帐。

流动人口子女未被纳入资助范围。“营养改善计划”

目标群体为农村义务教育学生，在实施过程中，受益学生人数统计范围是农村和县城城乡结合部的义务教育阶段在校生，

随父母流动到城市的农民工子女未计入“

营养改善计划”之内。根据第六次人口普查数据，义务教育阶段学龄流动儿童

规模为１

３９３万，大部分流动人口来自农村。［１５］“数据对比发现，

农民工与城镇就业人员的就业分布存在明显差异。城市工人的人力资本要高于农民工，农民工的劳动强度要大于城市工人，城市工人收入明显高于农民工”

。［１６］

而贫困地区农村随父母流入城市并在城市就学的这部分学生，没有被纳入资助范围。

（三）地方试点县经费不足，影响实施效果由于地方试点县所需资金由地方财政统筹安排，

并没有明确省、市、县三级财政的分配比例，地方试点县资金来源不确定，实施经费不足。财政对地方试点县的营养膳食补助根据地方的经费投入、

组织管理、实施效果等情况给予奖励性补助。因为奖励补助评价体系不明确，地方试点县能否得到

财政的补贴，能获得多少补贴均不确定，县级难以提前做出计划和安排，不利于高效地实施营养改善计划。

课题组调研的湖北省Ｃ

Ｙ县是地方试点县，２０１２－２０１６年开始地方财政以１元／生／天的标准提供营养膳食补贴。２

０１６年以每两天一盒牛奶的方式给学生提供营养膳食补充。该县教育局于２０１７年１月２４日获知２０１７年学生营养改善计划项目资金文件，

２０１７年财政为地方试点县拨付奖励性补助，该县补助标准提高到２．５元／生／天，计划每天为学生提供一盒牛奶和１个小蛋糕。

２０１７年春季学期２月１３日开学。从教育局接到项目资金文件至开学，

仅相隔２０天。实现正常供餐的话需要在这２０天内完成供餐计划和所有招标程序，是非常困难的。

课题组５月８日在该县调研时，部分学校已经收到本学期的第一批牛奶，

有的学校还没有收到。而此时距离开学时间已过１２周，距离放假时间还有７周，初三的学生由于中考，距离放假时间更近，这造成了集中发放的情况。在调研的学校中，有的学校一天发３盒牛奶，出现大量浪费现象，实施的效果大打折扣。

（四）食堂改造经费优先给有一定规模的中小学，

小规模学校受到忽视根据《实施细则》，“财政在农村义务教育薄弱学校改造计划中专门安排食堂建设资金，对中西部地区农村学校改善就餐条件进行补助，并向国家试点地区适当倾斜”

。营养改善计划实施以来，农村中小学加大了食堂建设力度，新建、改建了大量食堂。在课题组调研的３５所学校中，除２个教学点没有食堂，

另一个教学点食堂不达标不为学生提供餐饮外，

３２所学校均建设了食堂，并为学生提供餐饮。其中２

０所学校建设了标准化的厨房和餐厅。但课题组调研发现，小规模学校食堂以简易食堂为主，存在一定的食品安全隐患。村小和教学点以简易厨房为主，

很多学校没有餐厅，学生在教室或者操场就餐。如贵州省ＢＪ区和ＹＨ县１００％的学校“营养改善计划”采用食堂供餐。两县／区均建设了一批标准化食堂。但教学点和部分村小厨房条件极其简陋，有的村小学生在操场上就餐，带来一定的安

２７

全隐患。某村小的学生就餐时围在一棵大树下，风吹过尘土飞扬，存在传播病菌的隐患。

（五）运行经费保障有困难

“营养改善计划”运行经费由地方财政予以保主要包括人员经费（食堂工作人员）和公用经障，

，“实施细则》营养改善计划”的运行经费费。根据《

０１３年《由地方统筹。２全国学生营养办印发通知要求各地落实地方责任解决突出问题》进一步规定，∶１００地方“要按与就餐学生人数之比不低于１的比例足额配齐食堂从业人员。要将食堂从业人员工资、社保待遇和食品配送费用纳入地方财政预算，”不得挤占学校公用经费和营养膳食补助资金。

［１７］

“营养改善计划”管理工作占据了农村教师大量时间。“营养改善计划”实施过程中增加的管理工作，由于程序复杂，监管环节较多，管理工作目前占用农村本就紧缺的师资。主要由学校教师兼任，

在非食堂供餐的学校，每天保存、发放食品增加的工没有专门人员负责，在一定作全部由学校老师兼顾，程度上增加了教师的工作量。

　　二、营养改善计划财政补贴制度存在问题的原因分析

　　“营养改善计划”作为国家试点和地方试点实处于起步阶段，其经费保障存在问题的主行仅６年，

教育投入低要原因有地方教育财政能力不足、

地方间投入责任划分不明、义务教育经费偏好、

保障机制、农村学生家庭经济信息体系不健全等。

（一）县级教育财政能力不足、教育投入低偏好

“营养改善计划”保障经费中由地方承担１）运行经费，主要是供餐增加的运营成的部分有（

本、学校食堂聘用人员开支（要求地方按与就∶１００的比例足额配齐食餐学生人数之比不低于１

；（２）堂从业人员）食堂建设经费，财政对中西∶５的部地区和东部困难地区学校食堂建设按照５规划之外的建设项目由地方财比例给予奖励支持，

０１５年底，政筹集经费完成建设。至２原则上规划内由各地负责落实建设资金，完成未安排的剩余项目，

［１８］

３）家庭经济困难寄宿生生活补助中建设任务。（

“调研发现，营养改善计划”运行中公用经费基本能营养改善计划”的运行，最突出的问题是食堂满足“

工作人员得不到保障。

食堂工作人员的保障各省差别较大。在课∶１００的比例配备贵州省按１题组调研的７个县中，

由省级财政支付工资和社保费用。食堂工作人员，

黑龙江省“营养改善计划”学校食堂工作人员经费Ｑ县农村学校基本是由超其中Ｂ由县级财政解决，

编教师转岗或轮岗担任食堂工作人员，工资由县级调研的２个财政解决。湖北省没有出台相关，

国家试点县和地方试点县均由学校想办法解决食堂工作人员工资，而普遍的做法是在非“营养改善计的餐饮定价中将食堂工作人员工资列入成本计划”算。

由于缺少食堂工作人员，一些小规模学校不能Ｆ县某教学点位于大山深为学生提供食堂供餐。Ｘ

２年级，２人，２名男教师。学生只有１－学生２处，

每天早上由家长送到教学点，中午不回家，下午３点放学。离家远点的孩子早上清早在家早餐后到校，０个小时，直到下午回家，每天在校１期间补充的食营养改善计划”发的一盒牛奶、两个小蛋糕物就是“

和一根小火腿肠。学校有富余的教室改造的简易厨房，因为只有两个男教师，没有空余时间给孩子们做饭。

∶５比例分担。除营养膳食补助专央和地方按照５

项经费由财政转移支付外，地方财政需为保障“营养改善计划”有效运行提供条件保障。然而，地教育投入低偏好，造成运行经方财政能力不足、

食堂条件建设存在缺口等问题。费困难、

地方财政能力不足主要表现为地方尤其是县级财政自给率①较低，依赖于上级可支配的财政预算经费有限。“营养改转移支付，

ＦＳ）＝财政自给率（自有财政收入／财政支出，在一定程度上代表了财力的情况，还能反映出地方对财政资金使

用的自由程度。对于地方的财政自给能力，通用做法是使用地方的一般预算收入比上一般预算支出得到的财政自

①

给率来衡量。

２８

善计划”实施地区均是国家贫困县，县级财力严重不足，同时需要负担其他民生支出，新增的“营养改善计划”保障经费，很难从自有财政收入中予以安Ｙ县为例（），见表３该县本级排。以地方试点县Ｃ

一般公共财政预算支出项目总额大小依次为教育、社会保障和就业、农林水事务、医疗卫生，以上服务、

４．１％，支出占本级财政预算支出的７其中教育支出

４．６６％。再以国家试点县ＸＦ县为例，２０１７年占２

８３８６８万元，一般公共预算支出２其中民生支出２４３３２９万元，５．７２％，占一般公共预算支出的８其中１２６９万元，占一般公共预算支出的教育支出５

［１９］

１８．０６％。从支出结构来看，县级财政在保障各项

投入非刚性财政支出的资金有限。民生支出后，

Ｙ县２０１６年一般公共预算支出决算表表３Ｃ

单位：万元

项目

一般公共预算支出

教育一般公共服务社会保障和就业农林水事务医疗卫生其他

合计２７１６３９４５９９６２９０４０４７８６７５２３５９３０５２４５５１１２

一般公共财政本级预算

１５４５４２３８１１６２７９６８２０８８４１８２５０７２９７３２４４２

专项转移支付

６４５４４５２２４４４７１２０３０２５８９４３９８１１６６１７

一般性转移支付

５２５５３２６５６６２５１４９５３８２１５１９２４６６０５３

　　数据来源：ＣＹ县２０１６年决算表。

　　ＸＦ县２０１７年享受“营养改善计划”的学生２９４０６人，００名食堂工作人员，按规定约需３每位工００多作人员按年薪２万计算，该县每年大约需要６００万元对当年万元经费解决食堂工作人员工资。６

９４９０万元的县来说并不是很大一般公共预算收入３

的数字，但是“营养改善计划”实施近６年，仍没有得到解决。“为平衡各项事业发展，县一级进行财力分配通常采用的一个策略是：优先保障各项刚性”部分支出，但对超出保障需求之外的民民生“

发展性”支出采用压制策略，有意识地通过控制生“

民生“发展性”支出的增长速度，将尽可能多的可供集中财力投入于自由支配的财力掌控在自己手中，

［２０］

”“营养改善能够更加彰显政绩的支出项目之中。

２０１６年（ＹＳ县采用２０１７年囿于数据的可获得性，）样本县财政自给率（见表４发现，所调研的地数据）

Ｊ区县级财政自给率普遍偏低，国家试点县除Ｂ区为４２．９８％外，０％左右，ＢＱ县最低，其余的县仅１为６．９３％。县级财政自给率低的县表现出对上级财政的依赖更强。课题调研的国家试点６县中，贵州省２个县的食堂工作人员经费由省级财政承担，其余４个县，食堂工作人员经费都没有得到解决。在访谈工作人员一致认为，县财政太紧张，希望省过程中，

与富裕地区相或者国家能够解决这部分经费。“

比，贫困地区的地方要更倾向于用上级的或者说是贫困财政资助来支付地方义务教育支出，

地区的义务教育财政支出要比富裕地区更依赖于上

［２１］

”２００９年我国推进“省直管级的财力支持。

计划”运行经费作为“非刚性”支出，以及财政投入的“政绩”偏好，是造成运行经费无保障、地处偏僻的教学点食堂建设薄弱的重要原因。

“营养改善计划”实施地区财政自给率较经费更依赖于上级转移支付。笔者考查了低，

县”财政改革后，市级财政的中间作用减弱，县级和县级财政希望得到省级省级财政的关系更加直接，财政更大的资金支持。

２９

　７县／表４区财政自给率

单位：万元

ＢＪ２０１６

一般预算收入总财政支出一般公共预算支出一般公共预算中教育支出

一般公共预算支出用于教育支出的比例

财政自给率％

１１９７８６４３１４３０２７８７１９６８２８７２４．５０％４２．９８％

ＹＨ２０１６４１８３０５８６７２５４０１１６５１１２７７６２８．１１％１０．４３％

ＸＦ２０１６３９４９０４０５９１９３５３３８１７１３９０２０．２％１１．１７％

ＹＳ２０１７４８９９８３２４６２７３０２６２５５０９１６１６．８％１６．１９％

ＣＹ２０１６６８１４０３１２８２１２７１６３９４５９９６１６．９％２５．０８％

ＫＤ２０１６２７５９２２５８２３９２３０３２８３５１３２１５．１％１１．９８％

ＢＱ２０１６１９９７８３２４２７７２８８，２０６４６，９８６１６．３％６．９３％

　　数据来源：０１６、２０１７财政决算公示。各县网站２

　　在县级财政财力不足，财政自给率低，教育投入低偏好的情况下，省级教育投入偏好直接影响“营养改善计划”运行经费的保障。“营养改善计规定由地方承担的部分，省级是否对划”

其予以明确，直接影响运行经费的保障。课题组调研的３个省，贵州省由省级财政承担了“营养改善计划”的人员经费，而其他省省级没有明确这“项经费，对于县级而言，营养改善计划”人员经费作为一种非刚性支出，难以被列入地方预算内。省级财政没有担起责任，而县级财政又无力无意愿承担，必然造成经费保障问题。

（“二）营养改善计划”财政经费保障体系不完善

地方间财政分担责任划分不明。《实施细“规定，营养改善计划”地方承担的部分有则》

、运行经费（食堂工作人员、公用经费）食堂建设经费的财政资金不足部分（中西部和东部困难地０％，区财政承担５集中连片特困地区年度０％）、资金比例原则上不低于９家庭经济困难寄宿０％（０％）。生生活费补助资金的５财政承担５我国地方财政分为省、市、县／区三级，各级财政具体的分担责任没有明确的规定，国家对于地方承担的资金部分在省、市、县三级地方间如何分担没有明确的规定。其中，公用经费、寄宿生生活补助资金各省都明确了三级地方的分担比例，得到了很好的落实。而食堂工作人员、食堂建设经费没有明确分担比例。由于责任主体不明确，经费保障的执行没有达到预期的效果，如果省级的统筹缺位，３０

必然造成无人管的状况，最终由没有财政能力的学校予以解决，其结果必然是学生家长买单。对于有一定规模的学校，学生家庭经济状况较好的地区，不而对于小规模学校，尤其对教学会造成太大的影响，

点而言，直接影响学校能否提供食堂供餐，影响整个的有效实施。

地方试点县补助资金“以奖代补”方式存在诸多弊端。财政对地方试点县的营养膳食补助根据地方的经费投入、组织管理、实施效果等情况给予奖励性补助。奖励性补助对于鼓励地方财政支持“营养改善计划”地方试点具有积极的作用。但是由于是根据地方绩效给予补助，其计划性、预期性减弱，地方对于补助基金额度、下达时间等难以准确把握，不利于提前做出计划和安排。

营养膳食补助专项作为单一的纵向专项转移支付方式不能兼顾农村人口流动因素。我国城镇化过程中，大量农村人口涌向城市，进城务工人员在城市发展中处于经济上的不利地位。“营养改善计划”国家试点县的营养膳食补助按在校生数由统一以专项转移支付的形式下达各省，再由各省直接下达到试点县，这种纵向的转移支付对于地方间的协调照顾不够，缺乏足够的应变能力来适应流动人口的需求。随父母由农村流动到城市、由贫困地区流动到发达地区的儿童，如果其就读学校不属于“营养改善计划”覆盖区域，地方间又没有建立有效的沟通、协调机制，导致这部分儿童不能享受膳食补助。

（“三）营养改善计划”经费保障体系受“农村义

务教育经费保障机制”的影响与

“营养改善计划”除“膳食补助”专项经费外，公用经费、寄宿生生活补助、食堂建设经费、人员工资等经费是以“

城乡义务教育经费保障机制”为基础。“营养改善计划”作为后位，与“城乡义务教育经费保障机制”

在目标、受益群体等方面并不完全吻合，造成“营养改善计划”经费保障体系中的缺漏。具体表现为：（１）农村困难寄宿生生活补助目标为寄宿生，

而“营养改善计划”的目标群体是所有经济困难学生，出现部分非寄宿的农村贫困学生得不到足够的营养补助。（２）“营养改善计划”

实施前已建成的食堂规模是按学校寄宿生规模设计，

场地空间都不能满足“营养改善计划”所有学生在食堂就餐的要求。出现学校食堂、餐厅不能满足条件，而一些非寄宿制的学校没有建设食堂的情况。尽管“营养改善计划”实施之初要求各地完成食堂建设规划，

“对纳入规划的建设项目，按照轻重缓急合理排序，

分年度组织实施”，在这种情况下，小规模学校尤其教学点的食堂建设被放置在次要位置。“

只有中心小学校均预算内专项基建或大型维修拨款数在新机制改革后明显增长，村小和乡镇初中校均专项基金或者大型维修拨款在改革后明

显减少。

”［２２］

（３）“城乡义务教育经费保障机制”本身存在的不足影响到“

营养改善计划”的经费保障。其中表现突出的是农村教师工资保障，“教师工资虽然纳入了经费保障范围，但、省、市县各级间的分担比例并没有明确，

各地工资差异大。”［２３］

不同层级间相互推卸食堂工作人员经费支出，在省级没有承担责任的县，最后成为学校的负担。

　　四、优化“营养改善计划”财政补贴制度，提高实施效果

　　２０１９年５月印发《教育领域与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《

改革方案》），其中对“营养改善计划”的资助进行了调整，在上统一了地方试点县和国家试点县的营养膳食资助标准；将家庭经济困难寄宿生生活补助调整为家庭经济困难学生生活补助，将贫困非寄宿生纳入补助范围，按贫困寄宿生生活

补贴国家基础标准的一定比例予以补助。《改革方案》通过确立“基础标准”，财政确保贫困地区儿童的基本营养需求。然而，“营养改善计划”实施过程中的经费保障仍有诸多问题需要进一步明确。

（一）延伸资助对象，进一步促进“营养改善计划”资助的公平性

从长远发展来看，“营养改善计划”应不仅限于贫困农村、

义务教育阶段，应覆盖到所有需要补贴以保障其生长发育基本营养需求的儿童。应逐渐形成覆盖学前、义务教育、高中阶段儿童营养保障资助体系，

资助对象由义务教育阶段延伸到整个儿童期（

０－１８岁），资助地域从农村延伸到城市。近期内需解决的是城乡特困家庭儿童的营养保障问题，为弱者提供生长发育所需的基本营养。将城市生活的特困儿童，尤其是流动儿童纳入“营养改善计划”

补助体系。流动儿童家庭社会经济地位处于弱势，

各流入地应统计流动儿童人数，由财政转移支付给流入地，保障这部分儿童的营养需求。

（二）明确地方间财政责任，保障“营养改善计划”

经费充足各省要明确省市县三级财政在运行经费、食堂建设经费、

地方试点县膳食补贴经费等方面的分担比例。通过明确间分担比例，

使“营养改善计划”保障经费成为地方不得不执行的规则，成为地方财政的刚性支出，

避免由于地方教育投入低偏好造成的投入意愿不足。《

关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》对于义务教育阶段教师工资由县级财政保障，没有明确义务教育人员经费间分担比例。省级财政是否承担以及承担多少一定程度上由制定者的偏好决定。人员经费、

试点学校的食材采购、运输、地方试点县的膳食补贴等费用，仅靠县级财政难以解决。明确间分担比例，省级财政充分发挥统筹作用，是顺利推行的条件保障。

（三）建立基于社会经济状况的学生营养补助体系，提高“营养改善计划”经费使用效率

《改革方案》实施后，资助档位将调整为：①营养膳食补助国家基础标准。②营养膳食补助国家基

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础标准＋农村贫困生生活补贴。③营养膳食补助国家基础标准＋地方财政营养膳食补贴。④营养膳食补助国家基础标准＋地方财政营养膳食补贴＋农村贫困生生活补贴。其中农村贫困非寄宿生生活补贴按贫困寄宿生生活补贴国家基础标准的一定比例予以资助，具体比例由各地方确定，由此衍生出多个资助档位。

《改革方案》的框架为地方的设计保留了一定的空间，

地方在资助精细化设计上起着重要作用。为保障处境不利儿童获得足够的膳食营养，促进基本公共服务均等化，提高经费的使用效率，

建议省级：（１）以县为单位，根据各县农村人均可支配收入、

贫困比例等数据，省级财政在营养膳食补贴国家基础标准基础上增拨经费，对人均收入更低、贫困比例高的县给予额外财政补贴，确保特别困难地区学生获得足够的营养摄入。（２）确定本省农村贫困非寄宿生生活补贴资助档位，依据各省社会经济统计数据，确定各档位的受助学生比例。

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