第８卷第１期 ２ ０ １ ２年１月 沈阳工程学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈｅｎｙａｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） Ｖｏ１．８ ＮＯ．１ Ｊａｎ．２０１２ 谁影响美国对外政策的制定 时春荣 ，管恩琦 （１．辽宁师范大学历史文化旅游学院，辽宁大连１１６０２９；２．大连海事大学马克思主义学院，辽宁大连１１６０２６） 摘要：谁影响美国对外政策的制定是许多美国政治、经济和社会学家研究的政治学课题之一。简单来说，美国的专 家、公众和企业等阶层都能起影响作用，其影响的大小有明显差异：专家的较小，公众的稍大一些，企业界影响最大。这 样的情况，对制定政策的高级官员或机构而言值得重视：充分尊重专家的意见，多多听取民众的呼声以及严肃对待企业 界的游说活动等。若不然，这种情况不但可以造成严重的不良后果，而且从大的方面来讲，还有可能影响民主的实行。 关键词：作用；价值；影响；概述；意义 中图分类号：Ｄ７２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—９６１７（２０１２）Ｏ１—００１４—０３ 谁对美国对外政策的制定具有影响力，是专 作为认定和指出国家利益的具体机制而效力，尽管由 于国际竞争和国际机构的复杂性，国家的客观利益最 后才能被确定下来。知识界的学生坚持认为现实主义 家——知识界，公众舆论——民意，企业界——利益集 团，还是其他什么力量，这显然是政治学领域的重大问 题之一，并且具有探讨或研究价值。这一问题虽然已 被美国许多政治和社会学界的知名人士研究过，但我 们仍然拟予深入探讨，因为它不仅对美国民主的建设 和发展具有意义，而且对其他，尤其发展中国家的民主 构建具有重要借鉴价值。不过，为了使问题的解决更 加深入，我们在本文中只拟对专家、公众和企业对美国 对外政策制定的影响及其意义予以详细评述，不涉及 其他领域。 一者对国家利益进行的错误设想是清楚的，而最有效追 求利益的道路也是一目了然的。取而代之，他们坚决 主张，技术专家是对国际机构的解释、国家“急切需 要”的认定和国际政治中国家利益说明的载体。简而 言之，对知识界的研究表明，不稳定的形势可以对政府 官员产生强烈刺激，因为他们负有制定对外政策，回应 智库、学术界以及其他受过高级训练专家和专业人才 责任的 ¨ｏ 。 显然，美国专家或知识分子是可以在政府制定对 外政策中发挥不可或缺作用的。然而，仍然有些国家 领导人却对知识分子采取轻视的态度；美国共和党前 任总统杜威・艾森豪威尔、罗纳德・里根和乔治・ｗ ・、专家的作用 对“知识界”的研究表明，全球问题复杂和不确定 性的增强已使政策制定者转向提供建议的新的不同渠 道，尤其以知识为基础的网络；后者似乎涵盖了学术 界、智库以及其他技术——政治宝库中的专家。美国 《国家组织》杂志专栏作家皮特・海斯认为，受过专业 训练，又因为拥有专门知识或技能而拥有威信和荣誉 的知识界成员适合接近政治体系，通过行政和立法部 门的Ｅｔ程安排和表达主张形式而影响政治辩论 １１１０８。 美国米尼苏达大学的教授劳伦斯・Ｒ・雅各布斯 和西北大学政治学系主任本杰明・Ｉ・帕治则对专家 在对外政策制定中的作用阐述得更加清楚。他们认 为，对知识界的研究至少拥有两层含义： 布什等就是其中具有代表性的人物。 事实上，乔治・ｗ・布什对知识分子的情绪是以 其相信总统应当拥有特殊性格为世人皆知的，其证据 是枚不胜举的。乔治・ｗ・布什第二任期期间遇到的 困难表明，对反知识分子情结的严重依赖却酿成了政 治问题。布什的“面具人格”调动了果断期望，而这种 期望在“卡特里娜”飓风危机中是没有的。布什的举 止随后发生的变化更是显而易见的了。布什忍耐了几 周批评之后，于２００５年ｌ０月举行了一次令人颇感莫 名其妙的新闻发布会。但对他而言，不是胆识过人、有 第一，武装政府官员而进行分析并实施独立于有 组织集团或公民直接压力的决定。换言之，此层含义 就是，企业和工人或许对政府官员对外政策的决定，只 能具有相对小的直接影响。第二，知识界或许可以被 收稿日期：２０１１—０８—１２ 条不紊的讲话，而是东张西望、对记者所提问题无精打 采的回答。在伊拉克问题上，就其实施的总统之领导 而论，与其说是以藐视立场，毋宁说是以尴尬态度为基 调的。变形的“果断”并未能避免公众对他及其国防 作者简介：时春荣（１９３７ ），男，辽宁朝阳人，教授，主要从事世界当代史的研究和教学工作。 第１期 时春荣，等：谁影响美国对外政策的制定 ・ １５ ・ 部长唐纳德・拉姆斯菲尔德的尖锐批评。 乔治・ｗ・布什等美国前领导人在对待知识分子 问题上的教训，也进一步证明了美国知识分子或专家 当然，客观政治体制的多样性也使公众对对外政 策制定的影响呈现出不同的水平。例如，众议院的议 员由于他们一般参加小规模或不集中地区的选举，就 会对期望之民意特别敏感，而行政部门的官员和参议 院的成员就不可能作出较多回应了，因为他们任职时 间较长，初选又是间接以及与公众的隔绝较远。 已有足够的定性和定量分析研究成果表明，美国 在政府在制定对外政策中所拥有的重要作用。 一、氏思削１二、民意的价值 ’『．１且 美国一些政治学家预言，实际期望对选民的竞争 使政府官员拥有了将其政策立场与选民意愿之间距离 的对外政策制定和政府官员的政策意向实际上是受民 降低到最低水平的动机，并因此愿意对公众意愿作出 意影响的，但也不可否认，民意的影响程度也是相当有 相应的回答。关于公众影响对外政策制定的模拟研究 限的。原因是权力或决策部门，如联邦政府吸收“民 成果也被大量报道，学生对相关学科的研究成绩也在 意”的比例也是有限的，如乔治・ｗ・布什在担任美 不断增加。公众的影响在学生所作的定量分析中也被 国总统期间在国内外发生的许多“故事”。事实上，布 发现。例如，他们发表的报告宣称，美国对外政策 什政府接受民意的比例最多也是中等的，尤其在对外 ６２％的“政变”都是与民意首先已发生变化的情况一 政策领域，其中如对下述政策的掌控：全部贸易政策 致的。受公众影响的此种或彼种证据在关于国际关系 （４５％）、反弹道导弹条约（４１％）、与中国的关系 的问题现在也已被承认，而且国内安全政策也被牢牢 （３９％）和禁止核扩散条约（３９％），尽管后者与１９９８ 拴在国内选举的“计票”上，尤其当选举临近时 ｆ１∞。 年比尔・克林顿政府的相比，增加了８个百分点。在 倘若说这种表述尚嫌不够直接，那么，就请读一读 阿拉伯——以色列和平进程中，就政府提供职业保障 美国芝加哥对外关系理事会于２００２年在《世界评论》 而论，公众的意愿是特别关键的（但只有３３％）；而移 杂志上公布的“报告”的相关段落。这份“报告”在叙 民政策（２７％）和全球变暖问题（也只有２５％）也是民 述公众对美国对外政策制定所拥有的影响时说：“当 众比较关心的问题 。 把公众与其他各阶层人员和集团在对对外政策制定中 所拥有影响的规模与理应具有影响的大小比较时，其 三、企业——利益集团的影响 两种情的自然而然地突现出来了。事实上，美国公众 研究国际政治问题的许多学者指出，与专家和公 本身对对外政策制定影响的平均等级为４．５（最高为 众的作用相比，美国和企业或有组织的利益集团对政 １０．０），而理应具有的等级为７．４；后者比除了总统之 府制定对外政策的影响更为有力。就这一观点而言， 外任何个人和集团的都高。” 在对外政策制定方面拥有权威的行政和立法人士往往 政府回应民意的思想也被赋予了“民主和平”研 与负责国内事务的官员讨价还价，因为后者常常利用 究的特征，因为它发现了个别国家，尤其每个民主国家 相关人员的选票、竞选捐款、实际控制的资本、工人罢 更爱和平的倾向。“民主和平”研究中的一条路线认 工以及其他手段来影响选举之利益和费用，而大作手 为，“竞争选举可以使民主社会领导人对民意更加敏 脚。例如，２０世纪９０年代末，美国政治学家罗伯特・ 感”，因为政治家无论等待受到选举的惩罚，还是被撤 基汉和海伦・米尔尼对政府实施补贴和其他贸易保护 掉职务都是不作如下回应的：“民主国家里的公民都 措施，以迎合组织良好并提供财政支持集团的追踪研 能通过民意或间接地通过代表而直接影响政府政策的 究以及政治学家杰克・斯尼德对属于相互需要而联合 制定。… ” 制定国际政策的研究¨ 们 。 无论如何，最突出的是影响公众作出反应的条件。 或许同样具有威力的是有组织的工人和企业—— 美国政治家Ｅ．Ｅ．斯查奇尼德对“冲突规范”的分析表 公司；他们和它们拥有给政策制定者施加压力的关键 明，一般公众或许对特别突出的问题，如引起媒体和选 政治资源。倘若他们和它们被赋予保护其成员利益的 民密切关注的问题，拥有最大的影响力，而且因此对不 使命，其领导者就经常谈论对外事务了。有组织的工 作回应的政府官员具有强大威胁。相比之下，狭隘但 人除了谈论影响国内面包和黄油利益的对外政策之 组织良好的集团却在很不显眼的问题中占据了主导地 外，他们历史上也拥有谈论诸如共产主义、美国对越战 位。一些实验证据似乎预测到了突出问题显现时公众 争、国防开支以及美——苏关系等问题的情况。当 影响更加强烈的情况 ¨ 。 “冷战”结束以及劳联——产联的蓝领基础受到文官 沈阳工程学院学报（社会科学版） 以及其他工会代表的白领、专业人员和服务业洪流挑 战时，或许还要谈论其立场的变化了。不过，无论美国 第８卷 观点而论，在许多民主国家，竞选和政党管理财产的方 式对政治家兜售其政策影响造成了强大刺激。随之， 贸易保护机构被限于反映拥护政治行动而进行竞争的 结果，这是他们故事的中心主题 Ｊ８船。 有组织工人的实际政治资源，如其财政捐款、充当志愿 者情况以及许多国会议员选区的选民如何变动，有关 其是否实施重要政治影响的一些意见分歧仍会存在。 一些对国际政治形势进行分析的学者已经把企 这一系列研究成果表明，政策制定的不同体制在 其特质约束下还是会向有组织的压力集团倾斜的。行 政部门的官员在制定国家安全政策和对外政策中扮演 着中心角色，而且据说在追求国家利益过程之中将其 注意力集中在对集团利益的认定上，而且因此对有组 织的压力集团尚拥有一些抵触情绪。有组织的压力集 团或许也对国会拥有特别影响；在国会中，参议员，尤 业——公司和企业联合会选作对美国对外政策制定实 施特别影响的有力角色，因为它们的发展和能力不但 对美国的经济发展具有影响，而且拥有激励选民、惩罚 当今掌权政党的能力。如今，美国已拥有一批研究成 果显示了企业对对外政策之特别类型出现的影响；其 中美国普林斯顿大学的经济学家杰尼・格罗斯曼和以 色列特拉维夫大学经济学家伊尔汉楠・赫尔普曼所进 行的研究最具有典型意义。 其众议员或许敏锐地回应了由选民和竞选捐款者构成 的狭隘利益集团的利益要求。 参考文献 ［１］Ｌａｗｒｅｎｃｅ Ｒ．Ｊａｃｏｂｓ ａｎｄ Ｂｅｎｊａｍｉｎ．Ｗｈｏ Ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｓ Ｕ．Ｓ． Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｐｏｌｉｃｙ．＇？［Ｊ］．Ａｍｅｉｒｃａｎ Ｐｏｌｉｉｔｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｒｅｖｉｅｗｓ， ２００５，９９（１）． ［２］Ｍａｒｓｈａｌｌ Ｍ．Ｂｏｕｔｏｎ ａｎｄ Ｂｅｎｊａｍｉｎ．Ｗｏｒｌｄｖｉｅｗ ２００２：Ａｍｅｒｉ— Ｃａｎ Ｏｐｉｎｉｏｎ ａｎｄ Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｐｏｌｉｃｙ［Ｍ］．Ｃｈｉｃａｇｏ：Ｃｈｉｃａｇｏ Ｃｏｕｎｃｉｌ ｏｎ Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ，２００２：６１． 事实上，杰尼・Ｍ・格罗斯曼和伊尔汉楠・赫尔 普曼两位学者开发了分析代议制民主国家贸易政策形 成的新方法。他们像以前的许多学者一样，把政治家 视为争取自身利益的代理人，而不是寻求最高福利的 仁慈代表。他们的模拟研究主要集中在政府与竞选捐 款的相互作用上。他们的方法与众不同的是，把“作 ［３］ Ｇｅｎｅ Ｍ．Ｇｒｏｓｓｍａｎ ａｎｄ Ｅｌｈａｎａｎ Ｈｅｌｐｍａｎ，Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｆｏｒ Ｓａｌｅ［Ｊ］．Ｔｈｅ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｒｅｖｉｅｗ，１９９４，８４（４）： ８４８ 用”归因于捐款：他们看清了利益集团所作的贡献，但 更多是将其作为影响政府政策制定的手段。就他们的 Ｗｈｏ ａｆｆｅｃｔｓ ｔｈｅ ｍａｋｉｎｇ ｏｆ Ａｍｅｒｉｃａｎ ｆｏｒｅｉｇｎ ｐｏｌｉｃｙ ＳＨＩ Ｃｈｕｎ－ｒｏｎｇ ，ＧＵＡＮ Ｅｎ—ｑｉ （１．Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ Ｃｕｌｔｕｒｅ ａｎｄ Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｄａｌｉａｎ １ １６０２９，Ｃｈｉｎａ； ２．Ｍａｒｘｉｓｍ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｄａｌｉａｎ Ｍａｒｉｔｉｍｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｙ，Ｄａｌｔｉａｎ １ １６０２６，Ｃｈｉｎａ） 声 Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈａｔ ｗｈｏ ａｆｆｅｃｔｓ ｔｈｅ ｍａｋｉｎｇ ｏｆ Ａｍｅｒｉｃａｎ ｆｏｒｅｉｇｎ ｐｏｌｉｃｙ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｐｏｌｉｉｃａｌｔ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｈａｔ ｍａｎｙ Ａｍｅｒｉｃａｎ ｐｏｌｉｔｉｃｉａｎｓ，ｅｃｏｎｏｍｉｓｔｓ ａｎｄ ｓｏｃｉｏｌｏｇｉｓｔｓ ａｒｅ ｓｔｕｄｉｎｇ．Ｂｒｉｅｆｌｙ，Ａｍｅｒｉｃａｎ ｅｘｐｅｒｔｓ，ｐｕｂｌｉｃｓ，ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ，ａｌｌ ａｆｆｅｃｔ ｏｎ ｉｔ． Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｈｅ ｄｉｔｆｆｅｒｅｎｃｅ ｏｆ ｈｅｍｓｅｌｔｖｅｓ ａｎｄ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｒｅａｓｏｎｓ ａｎｄ ｉｎ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ，ｈｅ ｅｆｆｔｅｃｔｓ ｏｆ ｈｅｉｔｒ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｓ ａｒｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ：ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｓ ｏｆ ｅｘｐｅｌｓ ａｒｅ ｌｉｔｔｌｅ，ｏｆ ｐｕｂｌｉｃｓ ａｒｅ ｌａｒｇｅｒ，ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ，ｏｆ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ａｒｅ ｌａｒｇｅｓｔ． Ｈｉｇｈ ｒａｎｋ ｏｆｉｃｉａｌｓ ａｎｄ ｉｎｓｔｉｆｔｕｔｉｏｎｓ ｗｈｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｓｈｏｕｌｄ ｐａｙ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ ｔｏ ｔｈｉｓ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ，Ｔｈｅｙ ｍｕｓｔ ｆｕｌｌ ｖａｌｕｅ ｐｒｏｐｏｓａｌｓ，ｍｕｃｈ ｌｉｓｔｅｎ ｔｏ ｐｕｂｌｉｃ ｄｅｍａｎｄｓ ａｎｄ ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ｔｒｅａｔ ｔｈｅ ｌｏｂｂｉｅｄ ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ ｆｒｏｍ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ Ｓ ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ ＳＯ ｏｎ．Ｏｔｈｅｒｗｉｓｅ，ｔｈｉｓ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｃａｕｓｅｓ ｓｅｒｉｏｕｓ ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓ，ｂｕｔ ａｌｓｏ ｍａｙ ａｆｆｅｃｔ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｏｆ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｒｏｌｅ；ｖａｌｕｅ；ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ；ｇｅｎｅｒａｌｉｚａｔｉｏｎ；ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ （责任编辑伊人凤）
