2008年2月 JournalofSafetyScienceandTechnology Feb.2008
文章编号:1673-193X(2008)-01-0116-04
日本职业卫生管理及对中国的启示
恒川谦司1,刘宝龙2,高建明2,南保昌孝1
户上善夫1,本多信一郎1,张明明2,张忠彬2,周书林2
(1.中日合作项目法规研究小组,北京100029)(2.中国安全生产科学研究院,北京100029)
摘 要:依据中日合作项目《加强中国国家安全生产科学技术能力计划》成果,系统介绍了日本职业卫生监管机构、法规、职业病确定、作业环境管理等。同时,结合中国职业卫生管理体制尚未完全理顺、法规较滞后、专业人才不足、企业基础资料不全和自主管理体制不健全等现状,提出了进一步明确职业卫生管理体制、完善职业卫生法规、建立职业卫生统计制度、强化企业自主管理能力等建立健全中国职业卫生管理的对策和建议。本文对完善中国职业卫生管理具有重要的参考意义。关键词:中国;日本;职业卫生;管理;启示中图分类号:X96 文献标识码:A
ResearchesonmanagementofoccupationalhealthinJapanandindicationstoChina
KenjiTsunekawa,LIUBao-long,GAOJian-ming,MasanoriNampo,YoshioTogami,ShinichiroHonda,ZHANGMing-ming2,ZHANGZhong-bin2,ZHOUShu-lin2
(1.theresearchgrouponsafetyandhealthregulationforthecooperationprojectbetweenChinaandJapan,Beijing100029,China)
(2.ChinaAcademyofSafetyScience&Technology,P.R.China,Beijing100029,China)
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Abstract:AccordingtotheprojectonscientificandtechnologycapacitybuildingforworksafetyinChina,thesituationofJapanoccupationalhealthincludingmanagementstructure,regulation,occupationaldiseaseconformation,workplacesmanagementwasintroduced.Thecurrentsituationofnationaloccupationalhealthwereanalyzedsuchaspoormanagementsystemandregulation,professorinsufficient,enterprisedatalack,poorself-management.Basedontheaboveanalysis,thecountermeasuresincludingsystemicconstructionofoccupationalhealth,perfectingregulations,constructingstatistics,strengtheningself-managementwereputforward.Itwouldbesignificantasthereferenceinnationaloccupationalhealthmanagement.
Keywords:China;Japan;occupationalhealth;management;indication 开展国内外职业卫生管理研究,提出健全完善中国职业卫生管理的对策与建议是中日合作项目《加强中国国家安全生产科学技术能力计划》的主要
任务之一。中日合作项目法规研究小组通过开展日本职业卫生管理现状及特点分析,结合中国职业卫生管理现状,提出了完善中国职业卫生管理建议。
1 日本职业卫生监督管理和技术支持机构
收稿日期:2007-12-14 作者简介:恒川谦司,日本专家。
1.1 职业卫生监督管理机构
日本在不同的历史时期,特别是随着新法律的第1期 中国安全生产科学技术 ·117·颁布,职业卫生监督管理机构也发生了变化。
(1)在工厂法实施(1916年)之前,日本在中央、地方设立了监督机关,分别由农商务省、警察部门负责。随后,在1922年成立了内务省社会局,工厂法实施事务移交该局管理;在1938年又移交至刚成立的厚生省。地方管理机关几乎没有变化。原来的监督制度由于组织体系不完善并未充分发挥作用。
(2)1947年颁布的劳动基准法进一步完善和强化了监督组织,规定在厚生劳动省设立劳动基准局作为监督机构,成立都道府县劳动局和劳动基准监督署作为劳动基准局的下级机构。新增的劳动基准监督官需具有特殊资格,同时规定不得随意罢免。此外,法律赋予了劳动基准监督官现场检查权、紧急危险时的现场处置权以及要求企业出面和报告权,同时对于违法行为,还可履行司法警察的职权,与以往相比,权限得到了进一步强化。
(3)1972年颁布的劳动安全卫生法与劳动基准法相同,也规定了劳动基准监督官的权限和司法警察的职权。并在需要专业知识的劳动安全卫生领域设立了产业安全专员及职业卫生专员,对企业、工人等进行指导。
目前,厚生劳动省在47个都道府县设立了劳动局和331个劳动基准监督署。劳动基准监督官作为公务员,从生产事故多发的20世纪70年代至今,其人数变化不大,维持在3000人至4000人之间,未出现大幅度的人员增减。日本并没有专门负责职业卫生的监管人员,相关工作由劳动基准监督官、劳动技术官(产业安全、职业卫生)负责。
1.2 职业卫生监督装备和培训
为实施有效的监督指导和事故调查,厚生劳动省总部向劳动基准监督官和劳动技术官发放统一的工作服、安全帽、安全鞋、安全带等装备。此外,实施监督指导、事故调查时所需的检测仪器及防护用具等,由各劳动局及劳动基准监督署根据需要配备。
新劳动基准监督官要在劳动大学校参加前期(1个月)、后期(1个月)的专业培训。在参加工作后的1年半的时间内,监督官要在所属的劳动基准监督署,学习监督业务(在岗培训),完成培训后,再从事实际的监督工作。参加工作5年后的骨干培训(2周)和参加工作10年后的高级培训(2周)都在劳动大学进行。此外,还有职业卫生专员及产业安全专员的专门培训。各劳动局根据需要实施相应的安全卫生培训。
1.3 职业卫生技术支持
日本职业卫生技术支持机构主要包括:
(1)工业健康推进中心:以支援医生等工业健康工作人员、地域工业健康中心工作等成立的机构,负责进行培训和教育、专业咨询、现场指导等。(2)地域工业健康中心:以工人数量低于50人的小型企业为对象,将地域工业健康业务委托给郡、市医师会,通过开设健康咨询窗口、实施个别访问的工业健康指导等,完善对小型企业的工业健康服务。(3)其他机构和专业人员:劳动安全卫生综合研究所、职业卫生指导医生(厚生劳动大臣任命,为政府服务)、劳动安全卫生顾问(有资质要求,为企业服务,约有2500人)。
2 日本职业卫生法规
日本现行有效的职业卫生法规主要包括:(1)《禁止生产黄磷火柴法》。1921年公布,是日本第一部禁止使用有毒物质的法律。
(2)《劳动基准法》。1947年实施,该法成为了现行法规体系的出发点。在安全卫生方面设立了14条规定,包括禁止生产有害物品、体检、职业病预防等规定。(3)《尘肺法》。1960年制定了该法。1977年又对该法进行了修订,主要包括尘肺病的定义和并发症、X光照片分类的修订、尘肺管理分类的变更、完善定期体检、工作调整的指示等。(4)《劳动安全卫生法》。1972年制定,分别于1977年、1988年、1996年、1999年、2005年针对新化学物质、中小企业职业卫生管理、有害信息、危险化学品统一分类及标识制度全球协调系统(GHS)等进行了修改、完善。
(5)《作业环境检测法》。1975年颁布,主要包括作业环境检测机构资质和检测人员资格要求。
(6)相关法规,如:《劳动安全卫生实施令》、《作业环境检测法实施令》、《劳动安全卫生规则》、《四烷基铅中毒预防规则》、《有机溶剂中毒预防规则》、《预防电离放射线伤害规则》、《高气压伤害预防规则》、《特定化学物质伤害预防规则》、《粉尘伤害防止规 ·118·中国安全生产科学技术 第4卷则》、《石棉伤害预防规则》、《铅中毒预防规则》、《作业环境检测法实施规则》、《尘肺法实施规则》等。
根据作业现场环境的有害物质浓度,将作业现场分为三个等级,不同的等级对企业职业卫生管理要求明显不同:(1)第1级:企业保持现有的职业卫生管理。(2)第2级:对企业内设备、设施以及作业
方法进行检查,根据检查结果提出作业环境改善措施。(3)第3级:对企业内设备、设施以及作业方法进行检查,根据检查结果必须制定作业环境改善措施;为员工配备必要的劳动防护用品;对员工进行健康检查。
劳动基准监督官在监察时,要确认企业有无实施作业环境检测及其结果,如属于第3级则要采取整改措施。企业必须迅速实施整改措施并要将结果向劳动基准监督官进行汇报。对采取整改措施迟缓且性质恶劣的将依法进行处罚。在改善作业环境时,可接受外部顾问的协助,也可利用改善设备所需费用的低利息特别融资制度。
3 日本职业病确定
目前,日本确定职业病范围的依据是劳动基准法和相关实施规则。职业病范围的确定与1947年《劳动基准法》的制定是同时开始的。当时,把附录中的第1号～第38号疾病列为职业病,疾病目录并非限定列举而是示例性的。
《劳动基准法实施规则》中关于职业病确定的第35条规定在1978年进行了彻底地修订。修订的主要内容是对附表进行了修改、采用化学物质的大臣公告等方式,完善了职业病确定方法。修订后的职业病共分为9类,包括物理因素导致的疾病、化学物质等引发的疾病、细菌、病毒等病原体引发的疾病、致癌性物质或致癌性因素或者在致癌性工序上工作引发的疾病等。1981年第8号公告、1984年第8号公告、1988年第8号公告、1996年第4号公告又把因超硬合金粉尘导致的支气管和肺部疾病、因在生产锌铬或铬黄工艺工作导致的肺癌、因从事邻联茴香胺工作导致尿道系统肿瘤、因接触24种化学物质的工作引发的特殊疾病等列入职业病。
从1970年至1980年,日本职业病新增人数由2.5万人增长至3万人,但此后开始减少,并跌破了1万人。2004年为7609人。
5 中国职业卫生管理现状
目前,中国职业卫生管理现状如下:
(1)职业卫生管理行政体制复杂
从建国初期一直到1998年,职业安全与卫生工作由原劳动部门进行统一管理;1998年机构改革后,原劳动部门承担的职业卫生监察职能划转至卫生部门;2003年,作业场所职业卫生监督检查、职业危害申报、职业危害事故调查处理等部分职业卫生职能又由卫生部划转到国家安全生产监督管理总局。同时,各级地方政府也在调整职能分工,一些地区的调整工作进展缓慢,监管体制没有彻底理顺。存在如下问题:①法律制定和企业作业场所监管分别由卫生部、国家安全生产监督管理总局负责,作业场所存在的情况不能快速在法律中予以体现。②建设项目职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计卫生审查和竣工验收由卫生部负责,作业场所职业卫生监督由总局负责,无法对企业进行系统、整体和全过程的监督。③职业卫生方面的统计由卫生部门和劳动部门负责,安全监管部门无法有效利用统计手段掌握现状。④一些地区尚未理顺职业卫生监督管理职责,有效的监管体系未形成,这导致不能对地方安监局及时进行业务指导,影响相关工作的贯彻与落实。4 日本作业环境管理方法
量化有害物质浓度的方法有检测工人暴露浓度和检测环境空气中有害物质浓度等2种方法。欧美各国一般多采用检测工人的暴露量并进行管理,而在日本除因外部放射线辐射检测辐射线量之外,对暴露量的检测没有做出规定,而是规定了企业负有只检测环境中有害物质浓度的义务。
在作业环境管理中,日本采用管理浓度作为评价指标。在设定管理浓度时,考虑了许可浓度等数值、世界各国的限制状况和作业环境技术等因素,由专家委员会进行设定。但是,管理浓度中不含有许可浓度、TLV等中的时间概念,目的在于改善造成高浓度暴露状况。第1期 中国安全生产科学技术 ·119·(2)职业卫生法规不够完善,存在滞后现象中国职业卫生法律、法规、部门规章和标准的对应关系比较复杂、难懂,这不利于政府部门和企业的贯彻执行。同时,缺少用于指导和援助企业改善职业卫生的文件。如①与职业病防治法部分条款的配套规定尚未制定,妨碍了法律的执行。②职业卫生安全许可证的具体要求还未出台,该制度未能有效地实施。③政府部门和企业联手采取措施、提高职业卫生水平的计划尚不明朗。
(3)职业卫生管理人才不足
职业卫生管理涉及医学、卫生学、化学等专业知识,但安全监管部门和企业都缺少此方面的人才。
(4)企业职业卫生状况的基础资料不足安全监管部门为了对作业场所职业卫生实施有效监督,需要及时掌握职业卫生资料,但工伤保险和职业健康体检相关数据由劳动部门、卫生部门管理,所能采取的手段较少。
(5)企业尤其是中小企业的职业卫生自主管理体制尚不完善
社会主义市场经济下企业数量不断急速增加;通过技术革新,原材料、生产工艺呈现出多元化发展,政府部门也日益合理化。在此状况下,为提高职业卫生水平,构建和实施企业自主的职业卫生管理体制至关重要。但是,企业除专业人才不足外,还存在信息缺乏、对企业的指导援助体制尚不完善、中小企业缺少资金等问题。
关进行有效的监督指导,实施信息共享。④在安全监管部门设立职业卫生专门人员制度,录用医学、卫生学领域的专业人才,加速人才培养。同时,对职业卫生安全监管人员进行强化培训。⑤研究制定科学、高效的职业卫生分级监管方法。⑥建立健全职业卫生监督技术支撑体系。
(2)完善职业卫生法规。①研究制定保护企业、社会的《职业卫生五年规划》,并把其作为国务院颁布实施的国家级计划。②尽快完善职业病防治法等相关配套规章。③完善用于改善企业职业卫生管理的指导性文件,简化企业提高职业卫生水平的措施。
(3)建立职业卫生统计制度。①构建企业定期向安全监管部门报告职业卫生信息制度。②定期将企业上报的信息进行分析,并予以公布。(4)强化以中小企业为中心的企业自主管理能力。①在努力完善可让企业有效实施风险评价的法规、指导文件的同时,还要强化对企业负责人的培训。②在企业内实施职业卫生专门管理人员制度。③设立和运营培养专职医生的大学院校,并在大企业、使用危险化学品的企业等内部设置专职医生。④实施能够指导企业职业卫生管理的注册职业卫生人员制度。⑤为确保提高和改善中小企业的职业卫生水平,实施在引进新机械、设备时的低利息融资制度。⑥实施国家资助部分活动费用制度,如中小企业在工业园区等集体开展改善职业卫生活动。参考文献
6 对中国的启示
目前,中国经济高速发展的同时,也引发了很多生产安全和职业卫生事故。日本也曾经历过类似的过程,有很多经验值得中国借鉴。
(1)进一步明确职业卫生管理体制。①把2003年的职责划分进一步细化,明确安全监管部门和卫生部门的职责分工。企业从设立到作业场所全过程的职业卫生管理以及相关的法规完善应由安全监管部门统一实施。②尽快理顺中国职业卫生管理体制,加快职责移接,并通过召开定期会议、下发通知等方式,强化对地方安全监管部门的指导。③构建畅通、高效的职业卫生监督信息网络系统,使监督机
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社,2006
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