1 绪 言...................................................................................................................................................................................... 0 2 当前我国城市社区管理存在的问题 .................................................................................................................................... 2
2.1社区管理体制存在着较浓的行政化色彩 .................................................................................................................... 2 2.2社区的组织结构设置不科学 ........................................................................................................................................ 2 2.3社区组织职能错位 ........................................................................................................................................................ 3 2.4社区管理制度不规范 .................................................................................................................................................... 4 2.5管理人才缺乏 ................................................................................................................................................................ 4 3 加快城市社区管理体制的改革 ............................................................................................................................................ 5
3.1构建社区自治组织体系 ................................................................................................................................................ 5
3.1.1社区成员代表大会是社区最高权力机构。 ..................................................................................................... 5 3.1.2社区协商议事委员会是社区成员代表大会闭会期间的代行常设机构。 ..................................................... 5 3.1.3社区居民委员会是社区成员代表大会的常设执行机构。 ............................................................................. 6 3.2大力发展社区非营利组织与志愿组织. ....................................................................................................................... 6 3.3创新与社会需求相适应政府管理方式 ........................................................................................................................ 6
3.3.1明确居委会与各职能部门及其它社区组织各自所担负的职责。 ................................................................. 7 3.3.2建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制。 ................................................................................. 7 3.4建立健全社区组织法律法规体系 ................................................................................................................................ 7
3.4.1进一步明确基层社区组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。 ................................................. 7 3.4.2明确规定国家对基层社区组织所负有的财政义务。 ..................................................................................... 8
4 加强城市社区管理的探索 .................................................................................................................................................... 8
4.1树立“以人为本”的指导思想。 .................................................................................................................................... 8 4.2推行以服务为中心的行政职能。 ................................................................................................................................ 9 4.3理顺关系，明确职责。 .............................................................................................................................................. 10 4.4建立与完善社区的组织关系。 .................................................................................................................................. 11 5 结语...................................................................................................................................................................................... 12
城市社区管理中存在的问题与对策研究
摘要：本文通过对我国现阶段社区管理工作中存在的问题和现状进行分析，找到相关的对策进行解决，通过本人对社区管理工作的认识和参考相关文献进行浅析我国城市社区管理中存在的问题和对策进行初步研究，最终找到解决方案，想通过初步的研究能更好的改善社区管理工作中存在的不足，使社区管理工作真正的惠及于民。
[关键字]社区管理；问题；对策
1 绪 言
城市社区是国家结构最基础层面的社会单元，是城市的细胞，社会的基础。加强城市社区管理，搞好社区工作，是提高城市居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、发展的重要环节。城市社区管理的目标，是创建安定团结，环境整洁，方便生活，服务四化的文明社区。社区管理真的被作为社会发展的一种内在力量而受到普遍重视是在第二次世界大战后。不仅英、美等发达国家，而且许多发展中国家也相继予以重视。我国从1983年八次全国民政工作会议以后才开始兴起。近二十年来，虽然城市社区建设与管理已取得很大成绩，然而，计划经济体制下形成的社会管理方式政企不分、政社不分与自上而下的行政推动是我国传统社会管理的主要方式，并形成了所谓的“单位办社会”的格局，即职工及其家属的生老病死、衣食住行等各种生活问题都需要依靠所在单位解决。尽管随着国企改革的深入和现代企业制度的逐步建立，近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效，但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题。
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2 当前我国城市社区管理存在的问题
2.1社区管理体制存在着较浓的行政化色彩
尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，缺乏公众参与机制。
一方面，街道办事处政社不分的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状态，其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥自已应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。
另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩，居民没有发言权和选择权，只是被动的接受管理。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安排，进而也陷入了繁杂的具体事务之中。这不但造成基层社区管理的超负荷运转，减低了管理效能，而且有悖于居委会成立的初衷。
2.2社区的组织结构设置不科学
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旧经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而，这种组织结构具有明显的不科学性。
一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，“上面千条线，下面一根针”。一个街道办事处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个，一个办事处主任可兼20多个职务，一个科要应付20多个职能部门，这就大大降低了街道办事处的工作效率，使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推脱、敷衍，相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。
二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区除了街道办事处和居委会以外，其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，而且缺乏独立性。比如，在许多居民小区，像社区服务志愿者协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要工作，大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织，也往往成为街道办事处的“腿”。
2.3社区组织职能错位
街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况，他们还往往各自为政，工作布置繁杂和重复交叉，使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下，往往把自
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已的部分职能转移到受其“指导”的居民委员会身上，久而久之，原本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩。
这一方面使街道应当发挥的综合管理功能得不到很好发挥，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方面，使社区其他组织的职能错位和扭曲，社会性组织作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和活动能力。
2.4社区管理制度不规范
良好的社区要发挥合力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。传统社区管理制度的缺陷在于：一是街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮；三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范，让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚；四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。
2.5管理人才缺乏
在管理能力上，大量的居民干部由老、弱、妇组成的状况，已不能适应工作的需要，迫切需要文化层次较高，经过专业培训，懂得现代社区管理，熟悉市场经济的管理人才来充实社区的管理。
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3 加快城市社区管理体制的改革
旧有城市社区管理体制模式存在的上述缺陷，与城市社会转轨变型的趋势以及社区管理体制改革的要求格格不入，必须要进行改革。
3.1构建社区自治组织体系
有效的组织是培育社区自治能力和提升社区自治功能的基础。因此，城市社区管理体制改革的重要内容和第一步就是重新构建社区自治组织体系，以替代原有体制下的居委会。笔者建议建立 “一个大会，两个机构” 体制：社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会。
3.1.1社区成员代表大会是社区最高权力机构。
主要职责是选举产生社区议事协商委员会和社区居民委员会，审议和决定社区社会发展的重大事项。社区成员代表大会是社区成员表达自己意愿的渠道，它行使民主职能，具有自治组织的控制权，是社区成员切身利益的忠实代表。
3.1.2社区协商议事委员会是社区成员代表大会闭会期间的代行常设机构。
在居民代表大会闭会期间，代表居民代表大会行使议事、决策和监督职能，负责对社区建设与管理的重大问题提出意见和建议。社区协商议事会同社区成员代表大会一样，一般均为社会职务，不拿薪金和补贴。议事会成员由社区成员代表大会推选产生，对居民代表大会负责。
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3.1.3社区居民委员会是社区成员代表大会的常设执行机构。
在社区成员代表大会和社区协商议事委员会的授权和监督下，组织实施社区的管理、服务等事项。落实社区成员代表大会和社区协商议事委员会的决议，协助政府完成规定的任务，行使社区自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的职能。
3.2大力发展社区非营利组织与志愿组织.
社区非营利组织和志愿组织不仅是社区服务可资利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量。如果将居住于某一地域的居民比喻成一个个独立的棋子的话，社区非营利组织和志愿组织就是棋盘上的网线，赋予了每个棋子以特定的意义，并将它们连结成一盘完整的棋。同时，它们还为市民的自治管理提供了有效的组织方式。培育和发展社区非营利组织和志愿组织，充分发挥它们在社区建设过程中的作用，我们有必要借鉴发达国家对这些组织的支持方式，逐步增加政府对它们的投入。这种投入不应以“事业费”或“人头费”的方式下拨，而应以“项目经费”的方式拨付，并把竟争机制引入经费分配过程，运用“项目经费”这个杠杆来有效地控制社区非营利组织的服务内容和质量。同时，对非营利组织从其他渠道获得的收入，只要能够再投入社会公益事业，政府应该采取适当的减免税政策。此外，政府也还应在全社会大力提倡社区志愿活动，成立社区志愿组织，促成各方积极参与社区服务与社区管理的良好风气。
3.3创新与社会需求相适应政府管理方式
城市社区管理体制改革应由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理模式。体制转换的实质，是政府权力与公民权利相互依赖着的转型，是构筑政府依法行政与社区依法自治相结合的管理体制模式，这也是与架构“小政府、大社会”的现代城市治理结构相
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适应的。措施如下：
3.3.1明确居委会与各职能部门及其它社区组织各自所担负的职责。
第一，明确街道、职能部门必须独立承担的行政管理职责，政府部门把该由自已管理的事情管好，不推给社区；第二，界定社区自治管理的职责，诸如社区中介组织的发育和管理、邻里关照等社区公益事业建设等；第三，界定部门承担、但需要社区协助的职责，如社区保障、群众文化等社会性服务工作从行政职能中分离出来，按“权随责走、费随事转”的原则移交给社区去办。
3.3.2建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制。
政府职能部门普遍在社区建立公示制、承诺制，主动接受社区成员的监督。凡社区成员意见较大，评议结果排位靠后的工作人员将被取消评优资格，下岗学习等待处理，连续排位靠后的调离岗位。
3.4建立健全社区组织法律法规体系
从1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布实施至今，已有二十年的时间，而这二十年恰恰是中国发生翻天覆地变化的时期，当年制定《居民委员会组织法》时所依赖的各种内外部环境已经改变或不复存在。笔者认为，新法规迫切需要解决的问题主要有以下两方面：
3.4.1进一步明确基层社区组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。
我国宪法和现有法律都规定居委会是“群众性的自治组织”，要确保基层社区组织的
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“自治”，就必须以法律形式明晰政府、社区内其他组织与基层社区组织各方的权责关系，使各方各司其责、各尽其能，信守自已的权力和职责边界，既不越位，也不缺位。
3.4.2明确规定国家对基层社区组织所负有的财政义务。
基层社区组织分担了此前由政府和企事业单位包揽的社会服务和社会管理工作，甚至成了部分公共物品的提供者，从而为政府改革和提高工作效率莫定了基础。因此，基层社区组织理应从国家财政得到适当的补偿，国家亦有义务提供基层社区组织开展工作所需的必要经费，如人员工资、办公经费、特别项目费用等等。
4 加强城市社区管理的探索
加强城市社区管理，要从目前我国城市社区的现状为出发点，从建立现代化城市的需要和与世界接轨的高度来考察。在加强和改善城市社区管理的过程中，要树立“以人为本”的指导思想，推行以服务为中心的行政职能，理顺关系，完善社区的组织体系着手，逐步建立新型的城市社区管理模式。
4.1树立“以人为本”的指导思想。
“以人为本、服务居民”这是城市社区建设的基本原则。众所周知，人是社区的主体。社区管理的一切活动都应该围绕着人这个中心。因此，在社区管理上要正确处理经济效益和社会效益的关系，把社会效益放在重要位置上，重视与社区成员生活密切相关的环境卫生，医疗保健，安全保障，社会服务诸方面的建设，这是体现了社区管理的指导思想问题。只有在管理上做到“以人为本，服务居民”，才能最终实现社区成员对社区的心理归属，真正做到“社区是我家，建设靠大家”。
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明确指导思想，要坚持两手抓，一手抓提高人的素质，一手抓改善人的居住环境。
人的素质，是个综合概念，它通常包含人的身体素质和心理（文化与思想）素质两个方面。开展社区健身工程，设置健身场所，组织健身活动，以正确的指导思想引导群众参加健身锻炼，打击邪教巫说的毒害，以提高居民群众的身体素质。开展精神文明创建活动，组织群楼文化、老年文化、节庆文化等社区文化活动，组建业余文娱队伍，少年宣传队，不定期的开展文化宣传活动。针对社区居民老龄化现象，建设老年活动室，成为老年居民的活动中心。寓教于乐，融合社会主义、爱国主义、集体主义、社会公德、家庭美德等宣传教育，提高居民群众的心理素质。提高了人的素质，就提高了社会管理的品位，打下了社区管理的坚实基础。所以，要把它作为加强和改善社区管理的首要任务来抓。
居住环境的优化，同样是刻不容缓的。二十一古纪人类面临的最大挑战是生态环境和可持继发展问题。治理环境污染和生态失衡，改善社区的环境质量，创造一个优美、清新、和谐、愉快的生活环境和生存空间十分必要。社区治安环境和治安秩序好坏，也直接影响居民居住质量。一个良好的社会治安环境就保证了社区居民的正常生活、学习和工作。在提高居民法制观念的同时，建立一支强有力的治安队伍，是社区稳定和安全的保障。上述这些看似平凡，却是社区管理的基本课题，是推动我国社区管理和建设健康发展的基础。
4.2推行以服务为中心的行政职能。
城市社区行政职能应以管理为中心还是以服务为中心，一直在理论界存在着争论。社区建设起步较早的英美各国，行政模式普遍从管理行政转向服务行政，现在，社区行政职能只是管理的观点已不合时宜。强调服务行政，对改善居民生活质量，应对“入世”后城市建设的挑战，都是十分必要的。它对居民福利水平的提升和社会可持继发展，都起到关键作用。
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我国从1986年民政部正式提出在全国开展社区服务的要求，并在随后的十几年中不断强化，推向深入。到1999年9月30日止，全国已建成区级社区服务中心745个，居民委员会社区服务站435427个，现在城市社区服务取得很大成绩，在城市居民生活中发挥着重要作用。坚持为社区群众服务的方向，把方便群众，服务群众，让群众受益作为社区管理和建设的出发点和归宿。这一观点已成为各级领导和广大社区干部形成共识。
社区服务的面很广。随着经济体制的改革，“小企业”办“大社会”的现象将逐渐改变，许多本属企事业的服务项目将逐步推向社区，扩大社区服务的层面，给社区服务提出了新的课题。因此，社区服务既要面向全体，开展面向社区居民的便利服务，面向社区单位的社会服务，使社区所有成员普遍受益。更要把服务重点放在社区里的特殊群体，开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障的社会化服务。做好特殊群体的思想工作，生活保障工作，使他们真的体会到党和政府的关怀，就能增强对社区的凝聚力，形成安定、团结的良好的氛围，保障社会稳定，有利于城市经济和社会发展。
以服务为中心的社区行政职能，任务是繁重的。要提高社区服务质量和管理水平，要健全服务组织，建立一支专职和兼职，社区骨干和志愿者相结合的服务队伍。实现以街道服务中心为主体，居民社会服务站为依托，社区志愿者服务队伍为基础的三级社区服务网站，面向全体居民，实行全方位服务，使城市社区逐步走向正规化、规范化、专业化的轨道。
4.3理顺关系，明确职责。
城市社区处在一个错综复杂的关系中。总体而言，有纵向的关系和横向的关系两个方面。
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纵向关系，主要是区政府、街道办事处和社区居委会三者的关系。区政府对社区实施全面领导，街道接受区政府的委托，对辖区内的社区管理、社区服务、社区治安综合治理、精神文明建设等行使组织领导，综合协调，执法监督等行政管理职能，对社区办的事务，放权由社区居委会依法行使。社区居委会，对社区居民而言，它并不是一级行政性单位，它开展工作不能采取行政命令的方法，而只能依靠组织自身的凝聚力和群众自觉参与。因此，民政部提出：“寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力”，从而做到职责与权利的统一。
横向关系，包括社区居委会与物业管理单位，业主委员会等关系，其中又以社区居委会与物业管理机构的关系最为密切，产生矛盾也多。为此，必须正确界定物业管理机构的性质和职权。物业管理机构，它的基本属性是服务性的企业，它经营的领域应该是对物业及其配套设施（诸如卫生设施、绿化建设、车辆停放等）的维护与管理，对社区安全的管理，而让社区的文化建设，家政服务、社会治安、拥军优属、特困群体的救助等功能归位于社区居委会。分工明确，各司其职，互助互动，相得益彰，使社区管理步入有序、健康的发展轨道。
4.4建立与完善社区的组织关系。
完善的社区组织体系是加强社区管理的组织保证。社区的组织体系一般由社区居民代表大会（决策层）、社区议事协商委员会（议事层）、社区居民委员会（执行层）和社区党组织等组成。
社区居民代表大会，是社区最高的民主权力机构，由社区居民经过普选产生的代表组成，凡是社区的重大事项，诸如社区居委会的组成、社区工作计划的制定和总结，社区财政收支的预算与决算等等均需由代表大会选举或审议，形成决议方能生效。充分发挥代表
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大会的决策作用，才能最大限度的吸引居民关心社区，激发他们的自主意识与参与精神，把社区真正看作是自己的家园，爱好家，管好家，建设好家。
社区议事协商委员会，一般由社区办的知名人士、不同类型的居民代表以及驻社区办的企事业代表组成，对社区内的重大事项，长短期规划，阶段性建设目标等决策性的问题，发表意见，集思广义，提高决策的科学性，可行性、正确性，避免决策上的失误。
社区居委会，由社区居民代表大会选举产生，是社区各级工作的组织者、实施者。随着社会主义经济与社会发展，适应现代化城市建设的要求，迫切需要有一支高素质的社区工作队伍。通过组织下派、公开招聘、民主选举等办法，把政治素质好，文化程度较高，工作能力较强，热爱社区工作的优秀年轻干部吸收到社区工作队伍中，增强社区管理和建设的生机和活力。社区管理得好坏，很大程度取决于社区居委会成员素质的高低，因此，造就一支高素质的社区工作队伍，是加强社区管理工作中的重中之重。
加强社区党组织建设，真正发挥“社区党组织是社区的领导核心”的作用。只有坚持以党组织为核心。才能协调各方，形成社区建设的合力，才能保证社区工作的健康发展。社区党组织应由组织关系在社区的党员组成，充分发挥党组织的领导核心和党员的先锋模范作用，增强凝聚力。同时，也要研究解决好扩大覆盖面的问题，如何发挥在职（即生活在社区，组织关系不在社区的离退休党员）党员的作用。目前，有些社区已开始重视，但尚停留在建立档案的工作阶段。
5 结语
关于城市社区的管理工作，由于社区管理还处在经济化的转轨阶段，人们的精神文明建设还不能与经济建设并驾齐驱。因此加强社区管理工作，对居民进行思想上的宣传有利
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于促进和谐社会的形成。加大政府对社区管理方面的资金投入，提高社区管理人员的专业素质，对社区管理工作进行有条理的分工和细化，比如计划生育和贫苦登记区分办公，提高工作效率。提高居民的参与性和积极性，多组织居民自愿的生活娱乐活动，比如社区歌咏比赛等，增加社区的文化氛围，使居民能够很好的融入到社区这个大家庭当中，当人人有归属感，人人有责任感的时候，社区进行管理工作就会开展的更加顺利。构建合理的社区公共服务网络。与公安、民政、劳动等与居民生活息息相关的部门进行联合，构建完善的社区公共服务网络。从而方面居民查阅信息，使社区管理变得更加的高速高效，这样能很好的减少居民办事的中间环节，给居民的生活真正的带来方便。此外增设居民组长、给居民组长发放津贴。居民组长的选举有利于社区管理的统计等工作的进行，因为居民组长是重要的信息员，能给社区提供更详尽的信息。有利于社区工作的细化。一定的工资奖励有利于提高居民组长的积极性。 再者其他的一些必需的工作环节，比如计划生育工作要解决人户分离状况；警务工作要加大对社区警力的配置。有效的警力配置对居民的生活安定起着十分重要的作用。综治维稳工作，而对社区的警力配备可开支等就需要政府加大重视程度和管理力度，增加薪金的补贴；城管的工作，加大力度建立社区监管制度，特别是违章建筑、公共的土地被个人占用的现象屡见不鲜；还应根据不同地段进行环保的增强，增设居民生活垃圾站，这样可以使居民的生活环境更加的干净整洁。
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