锯衙碍宪孝考２０１４年第１６期（总第２５７６期续表配置水平个数百分比（％）分布丰宁县、怀来县、隆化县、阜城县、磁县、赵县、曲阳县、元氏县、唐海县、邱［０．９，１）３１２２．７９县、万全县、内丘县、海兴县、武强县、盐山县、鸡泽县、涞源县、枣强县、满城县、武邑县、滦县、涿州市、三河市、新乐市、临西县、成安县、大厂县、晋州市、巨鹿县、尚义县、兴隆县平山县、定兴县、容城县、邢台县、怀安县、易县、景县、献县、乐亭县、宽城［１，１．１）２５１８．３８县、遵化市、冀州市、康保县、邯郸县、望都县、南宫市、沽源县、迁西县、永年县、高阳县、青龙县、安国市、昌黎县、承德县、武安市永清县、孟村县、辛集市、深泽县、清河县、隆尧县、鹿泉市、肃宁县、张北［１．１，１．２）２０１４．７ｌ县、迁安市、抚宁县、宁晋县、涿鹿县、沙河市、霸州市、涞水县、平泉县、正定县、卢龙县、深州市［１．２，１．３）８５．８８青县、南皮县、滦南县、文安县、沧县、任丘市、泊头市、饶阳县［１．３，１．４）１３９．５６无极县、高邑县、玉田县、黄骅市、栾城县、井陉县、吴桥县、安新县、魏县、藁城市、香河县、安平县、固安县［１．４，１．５）２１．４７东光县、大城县［１．６，１．７）１０．７４河间市三、主要结论与政策建议域均衡发展的导向，已成为实现地区间和城乡间教育（一）主要结论。均等化的体制障碍。现行小学教师的配置在制度供给上严重失衡，这（二）政策建议。种失衡主要表现在制度供给上的“错位”和“缺位”。从宏观层面上看，教师编制应该向学生密度低的地根据规模经济的原理要求农村地区的９币生比应高于区和农村地区倾斜。为了解决这种制度供给上的失衡对城镇地区，但是教师配置的制度供给却是城镇地区的教育均等化的影响，在宏观层面，一是尽快调整城乡“倒师生比高于农村地区，在制度供给上出现“错位”。从挂”的不合理的教师编制标准，抓紧研究和制定城乡双轨实际需求看，学生密度低的地区的９币生比应该高于学制编制标准，向农村倾斜；将城乡倒挂的编制标准转变为生密度高的地区，但是现行教师编制仅以在校生数为向农村倾斜。应充分考虑我国农村、山区地广人稀、居住主要因素核定，不考虑学生密度因素，难以满足地广分散、交通不便、学校规模较小的实际情况，适当放宽农人稀地区教育的实际需要，在制度供给上出现“缺村地区特别是贫困、边远地区中小学教师的编制配置标位”。加上现行教育资金的分配政策中人员经费的分准。二是要综合考虑学生数和学生密度等因素，向学生配主要依据教师编制进行，将这种制度供给失衡的效密度低的地区倾斜。总之教师编制的核定要综合学生应进一步扩大。总之，中国现行教师编制标准对农村数、学生密度、城镇化水平等因素，体现向学生密度低的地区和学生密度低的地区很不利，缺乏城乡均衡和区地区和农村地区倾斜的原则。事权和财政支出棺匝配中央与地方政府问的支出事项及责任划分研究河北省财政科学与政策研究所成军摘要：党的十八届三中全会审时度势，从历史经验和现实需要的高度，作出全面深ｒ—１Ｌ一一万方数据锯钎砑宪孝考２０１４年第１６期（总第２５７６期）化改革的决定，在谋划财税体制改革时明确提出要建立事权和支出责任相适应的制度。本文分析了我国中央与地方政府间财政支出事项及责任划分现状、问题和主要原因，研究提出了合理划分中央与地方事权及财政支出责任的基本思路和对策建议。关键词：中央与地方；事权；支出责任；合理划分中图分类号：Ｆ８１２．７文献标识码：Ａ文章编号：２０９５—３１５１（２０１３）５２—００４４—０５一、中央与地方政府间财政支出事项及责任划分的现状现在中央与地方政府之间的事权有一个总体的划分，中央财政主要承担国防、武警、外交和中央国家机关运转等所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实沼气建设、重大畜牧疫情防治、农业综合开发、粮食财务施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政则主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。本文以２０１１年政府收支分类科目的支出功能分类和经济分类科目为参考，按照省内支出全覆盖的要求初步归纳出了一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化文物、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农业、交通运输、经济发展与调节、人口与计划生育、体育、传媒、国土资源管理、市场监管等１８个类２４９项财政支出责任。其中，中央承担ｌＯ项，占总数的４％；地方承担１６１项，占总数的６４．７％；中央与地方共担支出责任７８项，占总数的３１．３％。按照中央承担程度，中央与地方共担支出责任又可分为：中央承担绝大部分支出责任３１项，以中央负担为主的ｌＯ项，中央与地方均担的８项，中央对地方补助的２９项。中央承担的财政支出责任，包括：农村贫困家庭学生免教科书费、天然林保护、风沙荒漠治理、退牧还草、外来物种管理、铁路建设、避孕药具、气象专项、国税征管、国家安全系统业务基本支出等。中央承担绝大部分支出责任，包括：全国专项普查活动、国家专项统计业务、地震管理事务、地震其他专项、气象管理事务、气象服务、预备役部队、公共安全信息化建设、武警驻地营房建设、武警生活补贴、消防业务费、警卫业务费、国家级重大专项文物保护工程、农村环境保护、重点县耕地地力保护、退耕还林、森林生态效益补偿、防沙治沙、大型水利工程、人畜饮水、国家级扶贫开发工作重点县扶贫开发、农业综合开发、国家重点企业技术改造、按中央财政补贴标准计算的军供粮差价补贴、老少边穷地区广播电视“村村通”工程、国土资源大调查、地质及矿产资源调查、特大型地质灾害防治、国外风险勘查、海洋调查评价、海洋防灾减灾等。以中央负担为主的支出责任，包括：中小学公用经费、财政对基本养老保险基金补助、就业补助、抚恤、城市资源社会公益服务等国土海洋资源管理支出．地震、气象万方数据居民最低生活保障、粮食直补、良种补贴、农机补贴、国道新建改建、土地资源调查等。中央与地方各承担５０％的支出责任，包括：中小学校舍修建、农村居民最低生活保障、农村合作医疗、农村挂账利息补贴、计划生育家庭奖励等。中央对地方补助事项，包括：纪检监察大要案办案、民族宗教工作专项、禁毒、公共安全技术装备、公共安全基础设施建设与维修、困难地区中小学教职工工资、退役安置、突发公共卫生事件应急处理、重大疾病预防控制、农村卫生、环境监测与监察、城镇排污设施建设、危险污染源治理、农村环境保护、粮食风险金、小型农田水利建设、节水灌溉、港口建设、民用航空建设、节能降耗、高新技术应用、市场建设和服务业发展引导、储备粮（油）库建设、中小企业公共服务体系建设、耕地开发、基本农田建设与保护、土地整理、地质及矿产资源调查等。以上统计显示，在我国现行的中央集权行政管理模式和财权相对集中财政管理体制下，中央与地方的事权间有着千丝万缕的联系，中央财政以各种专款的形式对地方除科学技术、城乡社区事务、体育、市场监管以外的１４类中近ｌ／３的财政支出责任事项产生着程度不同的影响。现行中央与地方政府间支出责任划分格局是在长期经济社会活动中逐步演变、不断完善的结果，有其合理性的～面，但也存在着一定的不可回避的问题。二、中央与地方间财政支出责任划分的问题及原因（一）中央与地方政府职责和财政责权不对称，降低了公共资源的配置效率。１．不属于地方政府的职责，却由地方财政负担的事项较多。由于缺乏制度化的政府间职能划分规则，一些本应由上级政府承担的财政支出，却转嫁给下级政府，加重了地方财政负担。如预备役部队、兵役征集、民兵预备役部队训练基地及武器弹药仓库建设与管理、执勤部队营房建设、生活补贴、消防业务费、警卫业务费等国防支出，财政对基本养老保险基金补助、退役安置、扶贫开发等社会保障和就业支出，海域使用管理、海洋环境保护与监测、海洋调查评价、海洋执法监察、海洋防灾减灾、海洋●万方数据以中央与地方政府间的事权划分为基础，以解决财政职能越位、缺位和错位问题为突破口，同时考虑到公共物品的层次性、效益外溢性，以及政府提供公共物品的效率性、公平性、民主性，合理划分中央与地方的财政支出责任，理顺国家财政管理体制，使中央和地方财力与责权基本上相统一，形成划分科学、责权匹配、集散适度、调控有力的配置格局。一方面，逐步缩小辖区内地区间财力差距，增强中央政府统筹城乡发展和区域发展的能力；另一方面，通过充分调动地方政府增收节支的积极性提高其根据本辖区居民公共需求偏好提供公共产品和服务的能力。（二）划分中央与地方政府间财政支出责任的总体目标。１．实现中央与地方政府间的责任清晰、负担明确。重点划分义务教育、公共卫生、社会保障、农业生产、涉农服务、政法建设、计划生育、环境保护、资源管理、文化事业、科技研发、市场监管、社区服务、经济发展等方面的支出责任。凡属中央政府承担的财政支出，不得以任何形式转嫁给地方财政；中央委托地方政府承办的事务，要足额安排对下专项经费；属于共同事务，应根据各方受益程度，确定合理的负担比例。２．保证国家宏观政策和发展规划的顺利实施。通过把握好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，科学界定政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职责，强化宏观政策调控，优化政府资源配置，促进国家宏观政策的落实，着力解决地区贫困、生态环境保护、高技术产业发展等重大问题，推动全国经济和各项社会事业的较快、协调、健康发展。（三）中央与地方政府间财政支出责任划分的主要原则。１．按照分级财政要求划分财政支出责任的原则。在分级财政体制下，中央与地方政府间财政支出责任划分的基本原则是财政支出责任分级负担原则，即哪一级政府拥有某项职责，那么该级政府就应履行与之相对应的财政支出责任。凡属两级以上政府或两个以上同级政府共同承办的公共事务，就要建立政府共担机制，并确定财政支出的合理分担比例。２．按照受益范围划分财政支出责任的原则。指依照公共产品和服务的受益范围来有效地划分地方各级政府的职能，并依此作为划分财政支出责任的依据。一般公共服务事项的运行管理应以属地为主，凡是适宜于基地方负担为辅的财政支出责任划分模式。其他文物保护层政府管理和实施的义务教育、公共安全、农业服务、医疗卫生、社会保障、社区管理等事项，其相应的事项管理财政支出责任应下放到地方改府，以提高公共管理的效率和政治民主的广泛性。对于跨区域和需要上级协调的童Ｉ币ｆ古ｎ河济描｝教治环±音治｛里备ｈ果麓ｈ它；首豫建｛辱刍篓、万方数据锯钎碍宪孝考２０１４年第１６期（总第２５７６期）由中央政府负责，并承担主要财政支出责任。３．按照效益外溢性划分财政支出责任的原则。作为城乡社区居民必需的生存与发展条件所涉及的重要公共物品，如义务教育、社会治安、卫生保健、社会保障、基础设施和公共设施等，不仅需要大量的财力投入，而且具有正效益的外溢性。为了实现各地区公共服务均等化目标，中央政府必须通过转移支付以不同比例分担地方政府直接提供这些重要公共物品的成本，对其正效益外溢性进行适当补偿，以保证提供这些公共服务在数量和质量上的基本需求。４．按照财政收入筹集能力划分财政支出责任的原则。为了满足地方政府履行公共物品提供责权和财政支出责任配置的需要，必须以相应层次政府财政收入筹集能力、财政收入种类的纵向配置相适应。按照财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则，中央财政须通过加大一般转移支付力度和规范专项转移支付，来保证地方政府为辖区居民提供基本公共服务的需要。（四）中央与地方政府间财政支出责任划分的目标模式。１．一般公共服务。地方财政按隶属关系承担行政管理事务的基本支出。信息统计、防震减灾、气象服务等公共管理支出，由中央与地方财政，建立政府间联办公共事项的经费共担机制。中央财政对地方民族宗教事务给予补助。２．国防。国防直接关系到国家主权，国防支出属于中央政府的财政支出责任，将地方政府承担的民兵、人民防空、国防教育、民兵预备役部队训练基地及武器弹药仓库建设与管理等支出上划为中央支出责任。３．公共安全。公共安全支出由地方财政按照隶属关系负担。省财政对市县基层法院建设、信息化建设、特别业务费等给予适当补助，以确保按照正常标准提供公共安全服务。中央财政对地方禁毒事务给予补助。４．教育。目前实行的是中央与地方财政间的义务教育经费共担机制。当这种经费保障机制完善后，应将基数划给地方政府，由地方财政负担，以提高义务教育的针对性和有效性。其他教育相关支出由地方财政负担。５．文物。国家级文物保护，应采取中央负担为主、支出由地方财政负担。６．社会保障。应建立全国统一、可自由流动的基本养老保险制度，实现财政对基本养老保险基金补助由中央负担；退役安置由中央负担。中央财政对地方自然灾聿婀插！诧ｆ睾磊！彦给予量ｋ目由甘仙抖垒Ｚ晕陪寺｝Ｈ出砒］旨肝）卜万方数据中央与地方政府间的支出事项及责任划分研究
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成军
河北省财政科学与政策研究所经济研究参考
Review of Economic Research2014(16)
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