西部学刊ＸＩＢＵＸＵＥＫＡＮ 我国农村最低生活保障制度实施效果评价 ——基于３１个省域的宏观数据研究 梁雅莉，张开云 （华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 ５１０６４２） 摘要：我国自２００７年开始实施农村低保制度。农村低保制度在我国取得一定的成效，农村低保制度研究已 成为社会保障领域研究的一大主题，各省实施农村低保制度的效果情况引起了学者们的思考。本文基于面板数 据，通过构建模型与评估维度，建立指标体系对全国３１个省（市、区）进行测算，研究结果发现农村低保制度实 施整体水平处于中等水平且省域差异明显；背景、路径、目标差异性与协调性会影响农村低保制度实施的绩效； 经济发展水平与农村低保制度实施绩效不呈正相关关系。 关键词：农村低保；实施效果；效果评价 中图分类号：Ｃ９１３．７ 一文献标识码：Ａ 文章编号：ＣＮ６１．１４８７。（２０１４）０２．００１４．０４ 方法的使用也不够客观。 为了这一重大问题研究的合理性，本文拟在构建农 、引言 我国最低生活保障制度从１９９３年开始在上海试点， １９９９年颁布《城市居民低保条例》，２００７年在全国建立 村低保制度绩效评估维度与分析模型的基础上，试运用 《农村最低生活保障制度》。低保制度至今已在我国实施 ＴＯＰＳＩＳ研究方法，通过专家咨询的方式确定各指标重要 ２０年了，作为“最后的安全网”，农村低保制度实施取得 性的位序，然后用组合确权法，即主观确权法（ＡＨＰ法） 了令人瞩目的进展。我国农村基本上都实施了这一制度， 和客观确权法（熵值法）的组合确定指标的权重，对我 制度的覆盖人数不断扩大，且实现了跳跃式增长，２００７ 国农村低保制度实施效果进行分析研究。 年农村低保人数更是达到了１２３．８６％的快速增长，至今 本文采用的数据来自于《中国农村统计年鉴》 已覆盖５３０５．７万农村人口。但是，现实生活中，我们仍 （２００８－－２０１２）、《中国统计年鉴》（２００８－－２０１２）、《中国 然能看到较多的农村贫困家庭。那么我国农村低保制度 民政统计年鉴）ｘ ２００８－－２０１２）、《民政事业发展统计公报》 的实施效果如何？ （２００７—２０１２）。 二、农村低保制度实施的绩效评价研究综述 三、评估维度与模型构建 我国学者关于社会保障领域方面的绩效研究在社会 根据郑功成对社会保障体系评估的三维模型，笔者认 目前农村低保制度实施面 保障和社会保险方面较多，关于农村低保制度的绩效研 为，如果要构建农村低保制度实施效果评价的分析模型，必 究很少。何晖（２０１０）等人关于农村低保制度绩效评价 须要回答一系列的逻辑问题一的研究具有代表性，他指出了农村低保制度运行的研究 临怎样的背景，农村低保制度实施的基本情况如何——发 特点：“从研究方法上大致可分为两类：一类是通过实地 生了怎样的变化——这些变化是如何产生的——变化过程 调查数据对某一地区农村低保制度运行的绩效进行评价 中存在哪些问题——如何使这些变化往好的方向发展即优 （谢东梅，郑传芳，２００９），另一类是从整体层面上对制 化农村低保制度以保障农村贫困人口的生存权和发展权。 度绩效的定性分析（汪柱旺，２００９）。”何晖运用ＡＨＰ 从社会整体的角度看，对农村低保制度实施效果的评价是 方法对制度运行绩效各指标分配权重进行研究，给我们 一个需要全方位考虑的过程，即由于我国各省农村情况不 提供了很好的研究思路。但是相关学者对制度实施的绩 同，面对贫困人口的数量、城乡差距等背景不一样，在制度 效评价缺乏系统的绩效评估理论模型，关注整体的、绝对 实施过程中的方法、目标各省之间存在差异，需要从制度实 意义上绩效评价多，却没有关注不同评价指标之间的相 施的背景维度、目标维度与实施路径维度进行分析。为此， 互作用关系，对于评价子系统关注不足，另外，数据分析 本文拟构建背景（Ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ）——路径（Ｗａｙ）——目 基金项目：国家社科基金项目《农村亚贫困问题与相关政策调整研究》（项目编号：Ｂ１１０２５）。 本文曾在２０１３年８月２５日浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会主办的第九届 社会保障国际论坛青年圆桌作主题发言。 一１４— 三农问题研究 标（Ｔａｒｇｅｔ）三维模型，简称ＢＷＴ模型，对我国农村低保制 路径３个子系统协调状况的好坏。 度实施效果进行精细评价。 （一）模型建构 ＴＯＰＳＩＳ法（Ｔｅｃｈｎｉｑｕｅ ｆｏｒ ｏｒｄｅｒ ｐｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｂｙ ｑ：｛ 、ｆｃ‘’。＋ｃ‘。。＋ｃＩ 其中：Ｃｉ为第ｉ个评价单元的协调度指数；Ｃｉｐ，Ｃ；。， ｓｉｍｉｌａｒｉｔｙ ｔｏ ｉｄｅａｌ ｓｏｌｕｔｉｏｎ）是一种多目标决策方法，其 基本原理为，在基于标准的原始矩阵中，找出有限方案中 Ｃ； 分别为第ｉ个评价单元的背景、路劲、目标３个子系 的最优方案和最劣方案（分别用最优向量和最劣向量表 统的评价值。示），然后分别计算出评价对象与最优方案和最劣方案间 （二）指标设计 的距离，获得该评价对象与最优方案的相对接近程度，以 根据ＢＷＴ模型，本文对农村低保制度绩效评估指 此作为评价对象优劣的依据。 协调度是度量系统或系统内部要素之间在发展过程 中彼此和谐一致的程度，体现了系统由无序走向有序的 趋势，是协调状况好坏程度的定量指标。 运用ＴＯＰＳＩＳ法进行评价只能反映评价对象的优劣 程度，不能反映不同评价指标之间的相互作用关系，而农 村低保制度实施效果评价是对农村低保制度实施中的背 景一路径一目标３个子系统运行协调性的评价，任何一子 系统的偏离都会影响到该制度实施效果。所以，基于对 ＴＯＰＳＩＳ法和协调度的理解，本文模型建构的整体思路借 鉴了吴泽斌等（２００９年）的研究思路，分为两大步：一是 基于ＴＯＰＳＩＳ法分别计算出农村低保制度实施的背景、路 径和目标３个子系统的评价值，用其评价值来表征３个子 系统的优劣；二是根据背景、路径和目标３个子系统的评 价值，引入协调度函数来度量低保制度实施中的背景～路 径一目标整个系统的协调状况的好坏。具体步骤如下： １．对背景系统下的１１个评价单元选择Ｐ个评价指标 进行综合评价 ２．对背景系统下的原始数据进行无量纲化处理 ３．构成加权的规范矩阵ｚ， 其中：Ｚｉｉ＝Ｇ ×（＾）ｊ（ｉ＝ｌ，２，…，ｎ；ｊ＝ｌ，２，…，Ｐ）； 为第ｉ个指标的权重。 其中权重的确定步骤如下： （１）采用德尔非法得到主观权重ａｉ （２）采用熵值法确定客观权重 （３）组合赋权 ４．由背景系统下的各项指标最优值和最劣值分别构 成最优值向量ｚ＋和最劣值向量ｚ．。 ５．计算背景系统下的ｎ个评价单元与最优值和最劣 值的距离。 ６．计算背景系统下的ｎ个评价单元与最优值的相对 接近度（评价值）。 同理，目标系统、路径系统下的各评价单元与最优值 的相对接近度（评价值）的计算也按照步骤（１）～（６） 可求得。 ７．利用协调度函数来判断评价单元的背景一目标一 标体系分为三类一级评价指标，六个评价因子，九个具体 评价指标。具体考察农村低保制度实施的背景、制度实 施的成本支出情况、制度实施的公平性、制度实施的目标 实现程度见表１。 表１ ＢＷＴ模型下的我国各省市农村低保制度实施的绩效评价指标设计 评价项目 一级 二级指标 具体内容 权重 指标 背景 城乡居民收入差 城乡居民收入比 距 （Ｘ１） Ｏ．１ Ｏ９２４２８０１ 制度的成本支出 人均低保支出年变 Ｏ情况 化率（ｘ２） ．１４ｌ６０９３５７ 路径 低保财政支出占地 制度实施公平性 方财政支出比重 ０．０６９８７０２４２ （ｘ３） 农村低保标准 农村低保月标准 （ｘ４） ０．０７５５３８００７ （２００８年一２０１ ｌｆｆ）农 村低保家庭数年变 ０．０３８６８８５６ 化率（ｘ５） 农村低保覆盖率 农村低保人数增 （ｘ６）（农村低保人口 Ｏ．１９７７４８５７８ 长情况 数侬村人口数） 农村贫困残疾人低 目标 农村低保残疾人／保覆盖变化率（ｘ７）低 （ ０．１４Ｏ５６Ｏ７８４ 保人数１ 农村生活救助系数 （ｘ８）（农村名义低保 ０农村低保家庭生 标准／农村人均食品 ．１８０００ｌ１３５ 活水平的改善 消费支出） 农村家庭恩格尔系 Ｏ数变化率（ｘ９） ．Ｏ４６７４Ｏ５３６ 四、结果与分析 （一）模型测算结果 根据上述的评价模型与运算方法，笔者对全国３ １个 省（市、区）（２００８－－２０１１年）的农村低保绩效进行了 总体测算。背景系统、路径系统、目标系统评价值分别为 三个系统的各省农村低保绩效的评价情况，为了研究的 方便，我们将综合协调度转换为协调度效用值（ｖ）计算 出３１个省（市、区）的得分见表２。 表２ ２００８—２０１ １年我国农村低保制度实施效果评价运算结果 （注：ｖｉ－［（ｃｉ—Ｃｍｉｎ）／（Ｃｍａｘ—Ｃｍｉｎ）］＊１００。其中Ｖｉ为 第ｉ省份的协调度效用值，Ｃｉ为第ｉ个省份的系统综合 协调度，Ｃｍａｘ为３１个省市中的最大系统综合协调度， 一１５— 西部学刊ＸＩＢＵＸＵＥＫＡＮ Ｃｍｉｎ为３１个省市中的最小系统综合协调度） 省份 背景子系 路径系统 目标系统评 ｃｉ综合协 协调度效 排 统评价值 评价值 价值 调度 用值 序 北京 ０ ５６１７９３ｌ６７９ ０．２５５ｌ８６８９４，１： ０ ５５０３５６２７０ｌ ｌ ３４１ ８０５４ｌ７ ６３ ２４９３８６５８ ７ 天津 ０．３３７９２８０２３４ ０ ２２０２０３７５０４ ０ ４２７４９４０ｌ３７ ｌ ２６５００６ｌ１６ ３８．８８８９ｌ３４３ ２７ 河北 ０ ３９８４ｌ０８３３２ ０ ２５３Ｏ６４９４３６ Ｏ．４２４８８５２９０２ ｌ ２６８４９４６６３ ３９ ９９５４６８６９ ２５ 山西 ０ ４２９７４５８４７４ ０ １４７３ｌ０７１３３ ０ ４６２６０３９５２９ ｌ ３０２０８７６９７ ５０ ６５ｌ０６２７９ ２０ 内蒙 ０ ４６４６８６ｌｌ７５ ０ ２５５７２７６６３４ ０ ５３９９９９７７ｉ９ １ ３ｌ４９１５０３７ ５４ ７ｌ９８５ｌ ｌ７ 古 辽宁 ０．４４５２４４７６８８ ０ ３１９４１３１４４８ ０ ６７３７７０８３６５ ｌ ４５７６６６ｌ１５ ｌ００ ｌ 吉林 ０ ４５２５（Ｈ９６４３ ０．３０３２３３０２９６ ０ ５ｌ４４０３５８７８ ｌ ３８５３５ｌ３６５ ７７ ０６２０ｌ０７７ ３ 黑龙 ０＿］９０ｏ００５８２ｌ ０ ２１９７ｌ８７１２Ｏ ０ ３９ｌ９５０８８５７ １ ２８５４４３１６Ｉ ４５ ３７ｌ４７３６９ ２３ 江 上海 ０ ５２５０３８７３９４ ０ ２０１８１４８２４７ ０ ５０１７４７３５０ｌ ｌ ３２３９５ｌ６０４ ５７ ５８６２１ ８６７ １５ 江苏 ０．３９８７４９４８３２ Ｏ ｌ５４６３０５４６３ ０ ５３２１０８６９０５ ｌ ３２４６３１２３４ ５７ ８０１７９５ｌ８ １３ 浙江 Ｏ．３６７９２３４２６７ ０ ２４７４２２２５８４ ０ ５５１３９６５０７６ １ ２６ｌ２６６６０ｌ ３７ ７０２７５２１８ ２８ 安徽 ０．５５８２０８７２１２ ０．２５３０２５２ｏｏ０ ０ ５８０７９４０５２２ ｌ ３０２７３９８５６ ５０ ８５７９２５６３ ｌ９ 福建 ０ ４４７２７Ｉ１０００ ０ ３ｌ８５９８２４９２ ０ ３９３５３８３６９３ １ ４２２２６２６５２ ８８ ７７０ｌ４３７４ ２ 江西 ０ ３６８０１６７９３３ ０ ｌ５８６０２ｌ６８３ ０ ４９１４４６７８０４ １ ３２３９７７２６ ５７ ５９４３５６６４ ｌ４ 山东 ０．３５３６５９４ｌ９９ ０ １３８４６８９４６４ ０ ３８８７２９３６２７ １ ３４４６９３０７３ ６４ ｌ６５３４１０９ ５ 河南 ０ ３７６７３２５１ｌ３ ０ １９６０７４３５０５ ０ ５１２１９８６４８６ ｌ ２７７９０８８７７ ４２ ９８１６２４８５ ２４ 湖北 ０ ４ｌ３２００４６０７ ０ ｌ２３５９６９６３６ ０ ４９３４７５７５８１ １ ３１００９３４７ ５３ １９０４６６４６ ｌ ８ 湖南 ０ ４１ １０３４５９７４ ０ ｏ０２１５９２６３９ ０ ４３５７１２８８８５ １ １４２４０４１７１ ０ ３１ 广东 ０ ３７５５７３０９５９ ０ ２２３６８４７６５７ ０ ５２０７８６１０８５ １ ３１４９３０３７３ ５４ ７２４７１５５２ ｌ６ 广西 ０ ３９９３９１Ｏ９１３ ０ １３２０６６５８０９ ０ ４７４７３６１２４５ １ ３４３７４５４３３ ６３ ８６４７５２８３ ６ 海南 ０ ５７５ｏ９８２９２９ ０．２５２５３８Ｏ９４５ ０ ４５５５１４８８３６ ｌ ３４８４２１５８４ ６５ ３４８０１１８８ ４ 重庆 ０ ５Ｉ１５６４ｌ３５６ ０ ２５１３７６８ｌ７４ ０ ４１４１２４Ｏ６５７ ｌ ３３６８０２０４３ ６ｌ ６６２３３３７１ １ｌ 四川 ０ ３８０１６８１３４９ ０ ｌ４９９３９７３９３ ０４９ｌ３７６６５５５ ｌ ３４１７２１７６７ ６３ ２２２８５２９５ ８ 贵州 ０ ４７７２０９４５３８ ０ ２４５３２ｌ５５５３ ０ ６Ｏ７７４９５４ＯＯ ｌ ３３７３０２１７３ ６１ ８２Ｏ９７３２８ ｌ０ 云南 ０ ４０８ｌ５８６５７８ ０ ２５２１６２０４０６ ０．５０９７９ｌ４１４８ １ ２６７６ｌ９３５９ ３９ ７１７８２５２８ ２６ 西藏 ０ ６９３４４２６２９７ Ｏ．２９７７８６２４５４ ０ ６０２６０２６６４３ ｌ １８１０９７８２９ ｌ２ ２７３４９４５ｌ ３０ 陕西 ０ ３９５６０２３７１９ ０ ０ｌ８９ｌ７２４５９ ０ ５０５５６４６１６３ １ ２００４２９３９２ １８ ４０５３９９６ ２９ 甘肃 ０．５０６８６０７１００ ０ ２５０１７６６９４７ ０ ５４１６９３１７１７ ｌ ２９０３２６１５８ ４６ ９２０３４３３５ ２２ 青海 ０ ３７９２５８ｌ５５３ ０ ２５０４０６０４ｌ８ ０ ５２５４２３７０６３ １ ２９０８ｌ ５５１２ ４７ ０７５５６４７３ ２】 宁夏 ０ ５０９８４９１５３８ ０ ２５５８９５６８１８ ０ ５９Ｉ１６７４６ｌ８ Ｉ ３４０６４ｌ６ｌ５ ６２ ８８０２３２６７ ９ 新疆 ０ ４９９２５７８０１５ Ｏ １００５４２０４６４ ０ ４８０２６８６５ｌ４ １ ３２７５７２９３２ ５８ ７３４８９１５４ ｌ２ （二）我国农村低保制度实施的省域差异分析 １．农村低保制度实施效果的整体水平及省域差异 为了研究需要，根据数轴法，笔者对全国３１个省 （市、区）样本的农村低保制度实施效果进行分等定级， 具体结果见表３。 在３１个样本中，２３个样本的效用值集中在 ［３７．７０３ ６５．３４８］范围内，表明农村低保制度的ＢＷＴ系 统整绩效中等，并且省域差异明显。ＢＷＴ系统协调度最 好为辽宁（１．４５７６６６１１５），最低为湖南（１．１４２４０４１７１ ｏ高 分值区域主要分布在辽宁、福建、海南地区，说明这些省份 的农村低保制度实施绩效好，辽宁的路径系统运行和目标 系统运行绩效都最好，制度的运行与目标实现程度最好， 直接影响辽宁省的农村低保制度整体绩效最好。经济强 省（市、区）广东省、山东省、江苏省、福建省、上海市、北 京市、天津市等得分属于中等级别。低分值有浙江、陕西、 西藏、湖南等地区，其中作为经济强省的浙江，它的背景子 系统评价较低，即城乡差距较大，很大程度上影响了其最 终的效用值得分。由于湖南的农村生活救助系数较低、恩 格尔系数较低等导致湖南的目标子系统反应较弱。低分 值区域的农村低保制度实施效果需要进一步提高。 表３基于数轴法的全国农村低保制度实施效果的等级划分 效用区间 ＢＷＴ系统协调等级 省（市、区）名称 ６５．３４８～ｌ００ 优 辽宁、福建、海南 山东、广西、北京、四川Ｉ、 宁夏、吉林、贵州、重庆、新 ３７．７０３～６５．３４８ 中 东疆、江苏、汀西、上海、广 、内蒙古、湖北、安徽、山 西、青海、甘肃、河南、河 北、云南、天津 Ｏ～３７．７Ｏ３ 差 浙江、黑龙江、上海、陕西、西藏 、湖南 ２．城市发展的外在背景差异性会影响农村低保制度 实施的绩效 广东、江苏、山东、浙江、河南、上海、四川、湖北都是 经济强省，城市发展水平较高，这些省份的城乡差距较大 的外在背景系统影响了其农村地方低保实施ＢＷＴ系统 协调度，影响了当地农村低保实施绩效。经济发展水平 不同，带来的农村低保实施背景也不同，经济发展水平较 高的省份，城市的发展较农村发展快，城乡差距大。 ３．各省（市、区１）农村低保制度实施路径系统差异 较为明显 路径运行绩效得分最好的是辽宁省，明显优于其他 省份，主要表现为人均低保支出年变化率、低保支出占财 政支出比重指标得分最高，表面上辽宁在制度实施的路 径上运行较为规范，主要表现为保持人均低保支出年稳 步增长，波动水平不大。上海作为经济发达省份，其路径 子系统绩效得分较低，主要表现为上海市制度实施公平 性不足，农村低保支出占地方财政总支出比重较低，农村 低保支出投入不足，直接导致上海市路径子系统绩效低， 最终影响上海市的农村低保制度实施综合绩效。 ４．目标子系统的实现程度不平衡 目标子系统绩效各省差异明显。其中辽宁省得分最 高，目标子系统绩效明显高于其他省（市、区），主要表现 为农村低保月标准逐年稳步增长。农村低保覆盖率高且 逐年稳步增长，农村家庭恩格尔系数低且总体呈递减趋 势。福建省的综合实施绩效排名第二，但是其目标子系 统绩效得分较低，影响了福建省农村低保制度实施的综 合绩效，主要表现为其农村低保覆盖率较低且提高水平 缓慢，农村生活救助力度不足。 ５．背景、路径、目标子系统之间的协调性会影响农村 低保制度实施绩效 各省的各个子系统的绩效好，其综合绩效也好。但 是，子系统绩效低，不代表综合绩效就低。如，山东、广西 三农问题研究 等省域其各单个子系统绩效较差，但是由于其系统协调 经济同时有效实施农村低保制度。 性好，导致其综合绩效好；西藏的各单个子系统绩效较 好，但是其系统内部系统性差，导致其综合绩效差。 参考文献： ６．经济发展水平与农村低保制度实施绩效不呈正相 …１财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组．农 关关系 村低保制度研究【Ｊ］．经济研究参考，２００９，（１５）． 绩效水平最好的三个省份：辽宁、福建、海南，这些省 ［２］戴卫东．构建农村最低生活保障制度责任的思考［Ｊ］．安徽 份的经济发展水平并非是全国前三名省份。广东、江苏、 师范大学学报（人文社会科学版），２００６，（０６）． 山东、浙江、河南、四川、湖北等作为经济发展水平较高的 ［３】关信平，黄晓燕．中国农村居民最低生活保障制度及运行 机制［Ｊ】．北京：社会保障研究，２００６，（０１）． 省（市、区），其综合绩效排名处于中等位置，另外，上海、 ［４］何晖，邓大松．中国农村最低生活保障制度运行绩效评 浙江这两个经济强省，其综合绩效处于偏低水平，各省 价——基于中国３１个省区的ＡＨＰ法研究［Ｊ１．江西社会 （市、区）综合绩效极不均衡，从中不能体现经济性差异， 科学，２０１０，（１１）． 因此，各省（市、区）的农村低保制度实施绩效与经济发 ［５】卫松．我国农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接研究 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第三，经济强省要加大农村低保制度实施力度，发展 （责任编辑：陈合营） （上接第７页） 效用：理论研究与实证分析【【）】．北京：首都经济贸易大学 ［１６】齐善鸿，孟奕爽，曹振杰．管理异化的消解：基于新人性 劳动经济学院，２００９． 观的道本管理理论价值解读［Ｊ］．现代管理科学，２０１ ｌ，（７）． ［１３］张宏如．基于ＥＡＰ的知识型员工激励策略［Ｊ１．中国人力 资源开发，２０１ ０，（３）． ［１４】忻海然，李玲．基于员工帮助计划（ＥＡＰ）的我国公务 作者简介：何红光（１９７８一），男，湖北通城人，讲师，硕士。 员激励机制的构建［Ｊ］．武汉理工大学学报（社会科学 研究方向：人力资本与人力资源管理。 版），２０１２，（１）． 曹振杰（１９７１一），男，内蒙古赤峰人，副教授， 【１５】何红光，陆施予．员Ｘ－帮助计划（ＥＡＰ）：中小企业和谐劳 博士。研究方向：国学与管壶哲学，服务管理。 动关系构建的新视角『ｃ］／／中小企业创业、集群与发展研 究——第三届东ｊ匕亚区域合作与管理论坛论文集．北京： （责任编辑：陈合营） 中国财政经济出版社，２０１２． 一１７—
