水资源可持续发展与区域经济发展互促关系研究

水资源可持续发展与区域经济发展互促关系研究

作为自然母体资源的水资源的可持续发展与以人为中心的发展的区域经济发展,是一种互促的关系。本文以鄱阳湖生态经济区为例,从法学、经济学、社会学等多学科视野出发,对水资源可持续发展与区域经济发展的关系展开研究;通过对水资源可持续发展与区域经济发展的目标、现实契合、发展优势及时空载体等方面,分析两者之间的互促关系,以及水资源可持续发展与区域经济发展过程中的阻碍因素,进一步提出法制层面、管理层面及社会层面的具体对策。

水资源作为世界上最重要的自然母体资源之一,既是人们生存生活不可替代的重要组成成分,又是可以给人们带来经济效益和社会效益的重要组成元素。可持续发展的水资源对于区域经济发展起着重要的作用,例如目前已上升为国家战略的江西省的“鄱阳湖生态经济区”,又或是湖北、湖南的“两型社会”试验,都可看出两者之间的紧密关系。水资源是维系该区域各个城市的天然纽带。鄱阳湖城市群、武汉城市圈和长株潭城市群都是根据湖泊来划分生态板块,更好地利用水资源的生态优势来促进城市规划,进而促进区域经济发展的。同样,通过区域经济的发展也可以更好地保护水资源,实现水资源的可持续利用。然而在人类历史发展进程里,为了经济发展牺牲水资源,最终又因为水资源制约经济发展付出昂贵代价的事例,已屡见不鲜。早在18世纪,英国在传统工业化道路的模式下发展经济,其泰晤士河被大量工业废水废渣污染,使人深受其害,最终花费5亿多英镑,花费了两个世纪的时间,才使其水质得以改善;还有典型的日本水俣病事件,几乎威胁到了当地居民几代人的生命安全。之所以发生这种严重后果的原因在于人们仅仅考虑到经济发展,却没有考虑到忽视水资源的可持续发展可能会对个人发展、社会发展甚至对整个人类的生存问题,产生巨大影响。因此,我们在研究水资源与区域经济的发展问题时,必须要用联系和发展的观点。例如“鄱阳湖生态经济区”,其中“生态经济区”就是一个整体概念,而不是“生态区”和“经济区”两个概念的总和。

一、环境:水资源可持续发展与区域经济发展的终极目标

人类为了适应自身发展的需求,就必须进行不断的经济活动来实现。经济利益是决定人们享有其他权益的基本保障,所以经济发展是区域发展的重要基础。区域经济发展的最终目的是不断实现人们的各种权益,实现水资源的可持续发展,同样也是为了满足人们的需求。根据科学发展观的精神,发展的核心是以人为本,而坚持以人为本就是以实现人的全面发展为目标,切实保障公民的经济、政治和文化权益,不断地满足人们日益增长的物质文化需求。

1972年的《人类环境宣言》就已提出“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。蔡守秋教授曾在21世纪环境资源法前沿问题探讨中指出:个人环境权是单位环境权、国家环境权和人类环境权的基础,也是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权、生命健康权等其他基本权利的必需条件。个人环境权不仅完善了当代人的权利,也是实现后代人其他的前提条件[1]。这些定义的内涵是发展,并且是可持续的发展。从发展的角度来看,环境又可

分为环境权和环境发展权,发展权是的现代化,是一项不可剥夺的权利。环境作为一种动态的不断发展的权利,其保护模式也需要不断地与时俱进。为了寻求更好更优的水资源可持续发展模式及战略对策,我们必须在以人为本的主体发展权和以水资源为中心的客体发展权的立法框架中,建立水资源环境发展权理论。在现实社会的发展进程中,客观资源的有限性制约了主体发展权的真正实现,因此探求客体的可持续发展显得尤为重要。[2]目前人与水资源这对主客体的供给矛盾已经不断深化,因此,探索以生态区域为时空载体,促进公民环境权和环境发展权的实现,成为水资源可持续发展与区域经济发展的终极目标。

二、资源经济:水资源可持续发展与区域经济发展的现实契合

水资源可持续发展是水资源优化配置的最理想状态。但是水资源配置无论是“以需定供”模式还是“以供定需”模式,都是将水资源的需求和供给分离开来考虑的。单方面地强调需求或者供给,均忽视了水资源配置与区域经济发展的动态协调,不符合水资源可持续发展的发展要求。[3]水资源优化配置必须结合当地区域的经济发展水平,并对人口、资源、社会等各方面的因素进行全方位的考量,才能适应水资源可持续发展与区域经济发展的需求。在实施水资源优化配置的同时,还需注意外部经济性活动的影响。外部经济理论又称外部性理论,是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的影响效果。外部经济性活动有利于全社会福利的增进,例如企业的废料综合利用就是一种外部经济性,因为它在取得一定的经济效益的同时,又对社会产生了环境效益;如果企业在从事利润最大化的经济活动时,却使社会和他人的利益受损,则为外部不经济。只有合理利用水资源,建立水资源保护机制,以及有效的产权制度和补偿制度,才能实现区域生态经济一体化的发展。区域经济发展需要产业发展,“产业化”是指应用科学技术和设备,以提高生产效率、经营管理效率的生产方式现代化的过程。鄱阳湖生态经济区目标之一即形成新型产业集聚区,加速新型工业化进程,大力发展生态农业和现代服务业。优化区域布局和产业结构,转变发展方式,实施重大项目带动战略,推动项目集聚、产业集群。所谓新型工业化道路是针对以资源高投入为基础的传统工业化道路而言的一种全新的工业化道路。它具有科技含量高、经济效益好、环境污染少、人力资源优势能够得到充分发挥等特征,是具有中国特色的工业化道路[4]。我国新型工业化进程的加速,表示外部不经济现象将逐渐地减少,而外部经济性将不断地增强。

三、后发优势:水资源可持续发展与区域经济发展的优势互补

后发优势(late-mover advantage)是指在经济领域中,后进入者较先进入者而言,通过观察先进入者的行动及效果来减少自身面临的不确定性,从而获取的“免费搭乘”成本优势。我们可作如下理解:其一,部分经济发达地区在初始阶段一味追求经济发展,不惜以破坏生态环境为代价,而基于资源的有限性,这种先动者在资源供应的持续性方面肯定弱于尚未开发资源的后来者,正如Chandler(1990)指出,能够引领市场的不一定是先驱企业,而是要进行大规模生产资源投资的企业。由此可见,资源的持有率以及资源使用的可持续性是企业在经济市场中取胜的关键因素。其二,经济发达地区取得的先进经验包括产业结构调整、产业集聚、城市建设和经营管理理念等等都成为共享资源,后发地区可以学习和借鉴这些先进经验,

少走弯路,节省成本,这就是所谓的“搭便车”效应,也可以被看成是一种“溢出效应”。其三,后发地区可以通过吸取发达地区的经验教训,直接采用更先进的技术策略以及更有效率的生产方式,从而带动该区域经济发展;而发达地区如不及时进行技术革新,其效益效率很快将落后于采用先进技术的后来者。拥有“山、江、湖”丰富资源优势的鄱阳湖生态经济区就具有这种“后发优势”。天然的水资源禀赋了鄱阳湖区域的发展优势,同样,唯有区域经济得到发展,才有更多的人力物力来实现鄱阳湖水资源的可持续发展。所以鄱阳湖生态经济区应积极借鉴发达地区经验,充分发挥后发优势,巩固保持加快发展的良好态势,着力提升经济运行的质量和水平,实现水资源和区域经济双方面的可持续发展。

四、生态区域:水资源可持续发展与区域经济发展的时空载体

工业化的快速发展对环境生态造成了巨大压力,尤其是对江河湖泊的污染问题,城市是最主要的污染源头,因此生态城市建设在区域建设中应处于重要地位。从区域经济发展的角度,生态城市可以被定义为:“城市的资源配置和各种经济活动的空间分布状态及空间组合形式符合生态自然规律,人与自然的共生系统,以达到生态保护、经济发展和社会进步三者高度和谐的发展系统”。[5]生态区域的定义应是在此之上,强调区域内人与自然生态的和谐发展。从水资源可持续发展的角度,水资源的可持续利用是在人口、资源、环境与经济协调发展下进行的。其目的是为了满足世世代代人类的用水需求,充分体现了代内公平和代际公平,经济发展和社会发展的发展公平。根据我国《水法》规定,水资源综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。以一定的流域为自然单位的规划,为流域综合规划;以一定行政区域为自然单位的规划,为区域综合规划。而流域综合规划和区域综合规划,都应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城市总体规划和环境保护规划相协调。由此可见,区域水资源综合规划是一项涉及多部门、多行业的系统工程。区域水资源综合规划与区域经济发展规划应是相互交叉、涵盖的关系。这一点在鄱阳湖生态经济区规划的战略定位中可以得到体现:坚持以科学发展观为指导,以鄱阳湖为核心,以鄱阳湖城市圈为依托,保护生态、发展经济,统一规划、分步实施,以人为本、统筹兼顾,把鄱阳湖生态经济区建设成为生态优良、经济发达、城乡协调、生活富裕,生态文明与经济文明高度统一,人与自然和谐相处的生态经济区。生态区域是正确处理生态保护与经济发展两者关系的必然选择,也是实现绿色增长模式的基本思路。

五、现实阻碍:水资源可持续发展与区域经济发展的制约因素

随着科技的进步与经济活动空间的不断扩张,越来越多的自然资源要素被纳入社会再生产的进程,越来越多的人化作用介入自然资源的演变过程,在自然资源的社会属性日益明显的同时,自然资源与生产力的矛盾也日益凸显。目前,自然资源的稀缺性已成为经济增长、社会发展的重要阻碍;而这种矛盾的激化恰恰是因为传统的粗放经济增长加速了自然资源的消耗[6]。当前鄱阳湖生态经济规划已上升到国家战略,如何使生态保护与经济社会发展协调统一,成为鄱阳湖生态经济区建设必须破解的重大命题。

从法制层面看,国家制定的法律法规一般具有普适性,但对一些具体区域的实际操作不一定全部适用,因此区域立法显得尤为重要。江西省已出台了一些有关鄱阳湖水资源保护的条例,也已取得了一定的约束效应,但就水资源而言,仍存在一定的问题。我国《水法》规定:水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行规规定的和水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。而“江西省山江湖开发治理委员会”并未拥有流域规划、管理和监督的实质性权力,明显阻碍了鄱阳湖流域开发、保护的优势和潜力的发挥。[7]2003年出台的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》相关法律法规中的措施不够具体,可操作性不强,不足以应对水资源管理的多重问题;2006年施行的《江西省水资源条例》在水资源保护方面的法律责任不够明确。在《江西省环境污染防治条例》中提及的水污染防治部分也过于笼统,法律责任不明确,生态效益补偿制度不健全。从经济管理层面看,鄱阳湖的开发与保护涉及整个湖区,流域上下游各市、县(区)行政区域和国土资源,交通建设等多个职能部门,各部门履行职能职责时,皆从本部门利益出发,因此往往会出现利益冲突的现象,直接导致整个湖区的发展失衡。从社会层面看,在鄱阳湖区域,还存在公众参与不充分,公共设施投入不足等问题。根据九江市环保系统环境执法年简报显示,鄱阳湖沿湖各县在生态环境保护和建设方面均取得了一定的成绩,但鄱阳湖环境形势依然十分严峻,还存在许多问题:一方面,公众水资源忧患意识薄弱,环境宣传还不够广泛;另一方面,环境基础设施投入不足,建设相对滞后。这导致湿地资源遭到侵害,湖泊生态系统脆弱;农业面源污染负荷增加,内湖湖泊富营养化加重等影响鄱阳湖水资源可持续发展的严重危害。产生这些问题的主要原因在于:鄱阳湖区域尚未形成对无序排污切实有效的威慑机制,尤其缺乏有效的监督和执法手段。

六、制度创新:水资源可持续发展与区域经济发展互促协调的必由之路

法制是法治的前提条件和基础,而法治是法制的最终目的与归宿。水资源可持续发展与区域经济发展都需要完备的法律制度和积极的法治建设。我国较国外已相对成熟的水资源法制体系还有一定的差距。例如英国《水法》中水环境管理权力向一体化机构的集中规定,很好地避免了水资源管理过程中监管重复、利益冲突的问题。美国根据水资源分布特征,东部区域采用的是河岸权制度,西部区域采用的则是优先占用权制度的做法。我国可借鉴这些成功的经验,进一步深化到各个区域的具体管理机制中,维护良好的社会秩序;建立水资源补偿机制,完善水资源开发利用制度,提出有效的开发利用监管措施,制定相应的责任制度,使水资源监管有法可依。当然,鄱阳湖区域应从立法、执法、司法、守法到法律监督等各方面建立起完备的区域水资源法制体系。而在管理层面,鄱阳湖生态经济区必须加强水资源统一管理,实现流域管理和区域管理的有效结合。两者的结合既是宏观的又是微观的。长江水利委员会水政水资源局刘振胜认为,宏观上的结合主要表现在流域综合规划与专业规划、流域规划与区域规划之间的统一与衔接上。微观上的结合,就是要根据不同流域、流域内不同河段、不同的水利水电工程对流域经济社会发展的重要程度以及对流域全局的影响程度,划定流域机构的直管范围,做到责、权、利的有机统一。在社会层面,鄱阳湖生态经济区应注重宣传节水型社会,鼓励和推广节水技术的运用,积极发展循环经济,提高水资源的利用效率;加强、市场引导与公众参与三者在水资源管理中的作用和联系。基于水资源作为一项公共物品,根据公众参与和公众负责原则,加强公共参与机制,

才能更有效地管理和利用水资源,同时更加促进该区域的生态发展。例如日本的”农民灌溉合作社”、澳大利亚地方协会、澳大利亚工会理事会等等,都是水资源管理公众参与的典型代表,也是公民共享水资源权益的充分体现。另外,鄱阳湖生态经济区还要充分发挥民间组织的调节作用。民间组织作为新型的“第三部门”,是公众参与社会、与沟通的媒介,是水资源保护和发展的重要力量,是维护社会公众基本环境权益、关注弱势群体的热心团体,是遵循可持续发展道路的绿色组织,是治理社会达到“善治”所必须具备的条件,是不容忽视的“第三力量”[8]。

七、结语

水资源可持续发展与区域经济发展的良性互促关系,必须建立在完善的法律制度、管理制度以及社会文化制度基础之上,才能得到充分体现。同样,只有将水资源可持续发展、公民权益保护、区域发展与国家社会发展统一协调起来,才能最终在构建和谐社会的语境下彰显其意义。鄱阳湖生态经济区作为国际生态经济合作的重要平台,开创了大湖流域综合开发治理的新模式,是“人与自然和谐相处”的重要体现。

[参考文献]

[1] 蔡守秋,徐祥民等.21世纪环境资源法前沿问题(笔谈) [J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2002,(3).

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[5] 杨筠.生态建设与区域经济发展研究[M].成都:西南财经大学出版社,2007.

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[7] 傅春.中外湖区开发利用模式研究——兼论鄱阳湖开发战略[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

[8] 马捷,锁利铭.基于产业转型的城市水资源配置研究[J].贵州社会科学,2008,(10).