对村民自治历史和现状的思考

２００２年第１期　广西杜会科学　ＮＯ．１，２００２　（总第８５期）　ＧＵＡＮＧＸＩ　ＩＡＬ　９ＣＩＥＮＣＥＳ　（Ｃｔｍａ￣ａｔｉｖｄｙ．ＮＯ．８５）　对村民自治历史和现状的思考　康玲玲　（南京大学政治与行政管理学系，江苏南京２１００９３）　【摘要］　日前我国农村实行的村民自治制度．是人氏公社解体后的一种具有中国特色的制度安排．是农村政治体制的伟　太创新．要充分肯定村民自治代表了我国民主政治实践的一个方面。另外，它也是亟待发展完善的氏主形式．在实践中村氏自　治出现了一些不客忽视的问题，解决好这些问题，推进农村氏主建设的进程．对于稳定农村，发展农村具有极其重要的意义。　【关键词】村民自话村民委员会历史与现状　【中围分类号］／３４２２［文献标识码］Ａ［文章编号］１００４—６９１７（２００２）０１—００２４—０３　改革开放以来，中国农村最大的变化从经济体制上说就　平同志的肯定和支持。１９８２年９月，中共十二大确认了“包产　是以现行的承包责任制代替原来的人民公社公有制，承包责　到户”．并规范为“家庭联产承包责任制”。承包责任制的推进　任制使农民获得了土地的使用权和经营权．农产品的自由交　使基本经济核算单位由生产大队变成农户，农民获得了生产　换权和完全自主的劳动权。正是这种经济民主制的确立，探　经营的自主权，同时．农民的社会自主性不断增加与壮大，使　刻地影响了农民的政治生活，使以村民自治为核心的民主治　得农村基础性权力结构发生变化，成为拥有行政威权的生产　理在中国农村开始逐渐出现。　大队的挑战力量。在这样的情况下，原来的生产大趴组织瘫　痪了，一时间，农村基层社会出现了权力真空，社会治安、公共　事务等处于无人管理的状态。　１９８０年底．广西河池地区出现了一种全新的基础性权力　新中国建立之后，中央政权空前强大，采取人民公社这种　井同体——村民委员会，协助政府维持社会治安，与此同时，　政社台一的方式将中央政权的末梢渗人到了最基层的农村社　全国其他一些地区的农村，也出现了类似“村民委员会　的组　会。人民公社的目标是彻底废除农村原有的权利结构，利用　织，其功能也扩展到对农村基层社会、政治、经济、文化生活中　政权的力量帮助农民巩固土地改革及其他权利分配的结果，　的诸多事务的自我管理。到１９８２年１２月，第五届全国人大　但问题是它创立的是一个低效的权利分配体系，“农民仍然处　第五次会议通过了新宪法，总结了各地农村的实践经验．确认　于无产者的地位，端着别人的饭碗，依附别人吃饭，生活失去　了村民委员会的法律地位。１９８３年１Ｏ月．中共中央、国务院　了保障，集体经济的主体得不到应有的收入，尝不到社会主义　发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民　的甜头，因而也就不会发挥出主体功能。　１］　党政权力出现了　公社体制的终结。　对农村经济和社会生活的过度干预——这种干预不仅是全面　１９８７年ｕ月２４日，全国人大常委会通过《中华人民共和　的、强制的，而且是僵硬的、不顾实情的。　国村民委员会组织法（试行）》，规定自１９８８年６月１日起正式　１９７８年ｕ月，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队的１８　生效，确认了村民自治的法律地位。从１９８９年起，先后有２５　户农民自发地冲破“三级所有，队为基础”的人民公社的藩篱，　个省、直辖市、自治区的人大常委会制定了《实施（村委会组磬｛　首创　包产到户　。“包产到户”迅速席卷全国，并得到了Ｘｇｄ，　法（试行））办法》；有７个省、自治区制定了《村委会选举办　［收稿日期］２００１—１０一ｌ８　【作者简介］康玲玲（１９７８一），女，江苏南京人，江苏南京大学政治与行政管理学系２００ｏ级研究生。　维普资讯 http://www.cqvip.com

赢玲玲／对村民自治历史和现状的思考　法》。　主授权，而实际上是来自乡镇政府的行政授权，村委会接受乡　村民委员会与生产大队的区别不是简单的名称政变，村　镇政府的领导。乡镇政府话用传统的领导方法进行指挥管　民委员会的出现具有权利分配创新的意味，是中国农民在获　理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干　得土地的使用权、经营权，获得了经济民主基础上的伟大创　部随意调动、任竞，或对属于村委会自治范围内的生产、经营　造。这一创造冲破了延续２８年之久的人民公社体制的束缚，　等村务活动横加干涉，随意发号施令　村委会把完成乡镇政　扩大了农民群众的民主权利，体现了社会主义的优越性所在，　府的行政任务当成了自己的主要工作，偏离了自治职能，村委　维护了农村的稳定和发展，并推动了我国民主政治建设的进　会的自治地位和作用受到抑制和威胁，矮化现象即“附属行政　程。　化”的倾向较为严重。究其原因，一是因为旧体制巨大的惯　性，人民公社存在的那段历史固化了人们的心理，面对村民自　治这样一种全新的制度安排，在从来没有自治基础的中国农　村，必然导致乡镇干部和村民上下两方面的不适应；而更重要　村民自治的本意是农村地区的居民自己组织起来，共同　的原因是《村委会组织法》对乡镇政府与村委会关系的规定过　管理本村事务。　目前，村民自治在全国范围内已完成它的第一步～于简约，各地方政府在实施过程中也没有进行适度的细化，致　村　使人们产生了认识误差，使一部分乡镇干部和村委会有了　自　民选举，广大农民群众开始尝试着进行自我管理。但是，在全　由发挥”的空间。　国范围内进行村委会选举之后，暴露出了一些不容忽视的问　题。　３村委会面临农民减负的难题　农民负担过重是个老大难问题，其实质是国家、集体、农　民在参与农村剩余产品分百己过程中分百己关系的反映。８０年代　１．民主选举制度遗到破坏　村委会直接选举，包括两个方面的内容：一是本村ｌ８周　中期以后，随着农业生产出现徘徊不前的局面和工农产品价　岁以上具有政治权利的村民，在全村范围内选举产生村委会　格“剪刀差”的进一步扩大，农民收人增长速度放慢，但这一时　主任、副主任和委员；二是根据划定的选区，由本选区内ｌ８周　期农民负担的项目仍不断增多，负担的额度仍不断增大，且负　岁以上具有政治权利的公民选举乡（镇）人民代表大会的代　担占农民收人的比饲较高，负担超过了农民的实际能力，负担　表。这项制度对于增强亿万农民群众当家作主的主人翁意　的增长速度超过了农村经挤的增长速度。特别是有些地方和　识、拓展选人的渠道、完善用人制度、维护社会稳定等，已经和　部门打着“改革”和　加快经济发展”等旗号向农民伸手，巧立　正在发挥着积极作用。但是，在实际生活中，我们看到，大部　名目向农民收费，农民负担日益加重，并且成为影响农业生产　分落后的农村地区，由于其社会经济的封闭性和农民较低的　和农村安定的重要因素。农民负担问题表现虽然在下面．但　民主素质，农民对民主政治并没有强烈需求。有些选民不珍　根子却在上面，关键是县级以上各级部门对下面层层下达指　惜自己的民主权利，在选票上乱写乱划。干预选举成为普遍　标、任务等等，如果乡镇一级不想法从农民口袋里掏钱，根本　现象，有些地方干脆用组织提名代替、包揽了所有提名。而在　没有其他的办法。面对这些问题，村委舍往往显得无能为力。　一些较发达的农村，乡村中新ＩＩ话起的富人阶层产生了对民主　政治的强烈需求。一是因为他们拥有过问政治的资源和能　力；二是因为民主政治可以降低市场活动的不确定性，以保证　投资获利的稳定预期。新ＩＩ话起的富人阶层购买“党票”，进行　如同说土地有问题但不是土地问题一样，村民自治中存　贿选，组织帮派，积极寻求实际掌握政治权力。由于地方财政　在的问题并非是村民自治制度问题。实际上，其中的问题多　等实际利益的驱使，许多地方政府也乐意富人阶层进入基层　与政府的行为有关，探索解决村民自治的问题必须从诃整政　政府，金钱政治的广泛存在使得民主选举制度形同虚设。　２村民委员会的自治权十分有限　府行为着手。当然．其他方面的因素也要考虑加以完善。　ｌ正确处理村民自治与乡政的关系　仅仅与公社时期的大队相比，我们才能说村民委员会有　实行村民自治制度以后．作为农民群众性自治组织的村　了一定的自治权，但在现实中村委会的自治权常常受到来自　民委员会，不再是一级政权机关。因此，与乡镇政府的关系不　党支部和乡镇政权的挤压。在村的组织系统中，村民委员舍　应是领导与被领导的关系，而是政权机关与自治组织之间的　的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村　关系。《村民委员会组织法》第四条明文规定：乡、民族乡、镇　委员只是执行支部的决定而已。因此．村民自治权主要掌握　的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是　在村党支部的手里。另外，村委舍是农村基层群众组织，是村　不得干预依法属于村民自治范围内的事项　Ｊ　村治权限和乡　民自治的常设工作机构和执行机构，是村民选举出来的村民　政权限必掰做出恰当划分，规范政府的行为　具体说，在处理　自治的具体组织者和执行者．村委会的权力名义上是来自民　村级公共事业方面，村委会应发挥自治组织功能，乡镇只起指　维普资讯 http://www.cqvip.com

广西社会科学２００２．１／中国政治　导作用；在落实农产品收购合同、土地管理、农业产业结构调　员会组织法》，让农民真正意识到村民自治的意义，真正了解　整、征兵优抚、扶贫等国家任务方面　村委会应协助乡政府予　法律规定的自已的权利和义务　要满腔热情地支持和帮助群　以完成。使乡政与村治有机衔接，目的是避免“过度自治化”　众学习民主、实践民主、当家作主，做到让村民知法、懂法、依　和　附属行政化”情形的出现．达到乡村社会力量与国家力量　法办事，步入正确的自抬轨道。“有针对性地加强对他们的政　的强强结台。　治常识和政治技能的教育，增强他们的制度化观念，提高他们　２．从总体上说，村民自治是从属于中国现行法治之下的　的参政能力，使他们成为在政治上成熟的公民　”－３Ｊ对于农民　自治．无论是村民还是村民自治机关的行为．都必须遵守现行　群众行使自己民主权利实践中出现的问题，既不能掉以轻心．　法律法规以夏国家政策的规定　也不必大惊小怪，更不能借机进行压制。还要教育干部进一　要完善和细化法律法规，增强法律法规的可操作性，将党　步树立群众观点．看到在实践中群众的民主素质逐步提高的　组织和村民自治组织的括动纳入法律制度的轨道。以村委会　事实．尊重和爱护群众的民主权利。　为中心．在村委会与乡镇政府之间，村委会与党支部之间，《村　４．规范政府职能部门的行为．克服脱离实际创“政簧”的　委会组织法》虽然对它们之间的关系进行了原则性的规定，但　倾向　面对我国农村复杂的政治、经挤和社会状况．这些原则性规定　要对政府官员及公务人员进行考核．一切从实际出发，坚　显现出笼统、粗放、针对性不强等特点。因此，如何完善和细　持为发展农业生产服务、为繁荣农村经济服务的宗旨。政府　化法律法规．增强法律法规的可操作性，是解决村民自治中存　应从乡情民力出发，避免追求劳民伤财．不台实际的高目标、　在问题的宏观举措　要台理划分村党组织和村民委员会的职　大目标。还要努力改进负担管理工作．将这－－Ｔ作纳人法制　权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的责任及履　化轨道．尽快建立农民负担的管理法规体系和日常监督管理　行责任的方式，保证两委关系的规范运作。村党组织要使自　制度，使这项工作有法可依。加大对违反规定加重农民负担　己真正成为村级组织的核心．尽力避免行政化倾向，摆脱具体　事件的检查、监督和处罚力度，要来“硬”的，动真格的，保护好　事务，将主要精力用于对村的发展方向的把握。由村民自己　农民的经济利益和生产积极性，让农民休养生息，让农业自我　能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主　积累与发展。　处理．以支持和帮助村委会独立负责地开展括动。　３．大力发展农村文化教育和法律宣传　【参考文献］　开展文化教育、法律宣传，才能提高农民（包括村级干部）　的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主修养　［１］杜虹２０世纪中国农民问题［Ｍ］中国社会出版社．　差、不懂法的问题，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造　１９９５：５０９．　良好的社会法制环境培养台格的主体。村民自治的规范操作　［２］中单人民共和国村民委员套组织法（试行）【ｚ］．　应依照《村民委员会组织法》　一些地方选举失败的部分原因　［３］程同顺．当代中国农村政治发展研究［Ｍ］天津人民　在于村民群众对于选举法、选举程度不清楚．对选举与自身利　出版社．２０００：２７７．　益关系缺少正确的认识等。要花大力气在农村宣传《村民委　［责任螭辑：郝垣］