我国农业补贴政策的演进_问题与对策分析

我国农业补贴政策的演进·问题与对策分析

商文斌（咸宁学院经济与管理学院，湖北咸宁437100）

摘要分析了我国农业补贴政策经历的3个发展阶段，对不同阶段农业补贴政策取得的成果进行了详细归纳。在此基础上研究了我国

现行的农业补贴政策中存在的执行成本偏高、补贴结构失衡、补贴力度不大、缺乏有效监管和利益保障机制缺位等问题，并提出必须通过调整农业政策的走向、加大补贴投入力度、用足用好WTO规则、完善农业相关制度、建立和完善农业保险制度、提高农村金融服务质量与水平等途径来优化我国农业补贴政策的建议。关键词农业补贴政策；农业发展；对策中图分类号F323．89文献标识码A文章编号0517－6611（2012）05－03195－04Evolution，ProblemsandCountermeasuresofChina’sSubsidyPolicyforAgricultureSHANGWen-bin（SchoolofEconomicsandManagement，XianningUniversity，Xianning，Hubei437100）

AbstractChina’sagriculturalsubsidypolicyexperiencesthreedevelopmentstages．Detailedsummingupiscarriedoutforachievementsofeachstage．Onthebasisofthis，thispaperdiscussesproblemsexistingincurrentagriculturalsubsidypolicy，includinghighoperationalcost，outofbalanceofsubsidystructure，littlesubsidyeffort，lackofeffectivesupervisionandvacancyofbenefitsafeguardingmechanism．Finally，itpres-entssuggestionsforoptimizingChina’sagriculturalsubsidypolicy，suchasregulatingdirectionofagriculturalpolicy，strengtheningsubsidyef-fort，takingfulladvantageofWTOrules，perfectingagriculture-relatedsystems，andestablishingandperfectinglegalsystemtosupportagricul-ture．

KeywordsAgriculturalsubsidypolicy；Agriculturaldevelopment；Countermeasures

农业补贴的本质是一国政府对本国农业扶持与保护政最常用的政策工具，是政府对农业生产、流策体系中最主要、

其目的是保证本国粮食安通和农产品贸易进行的转移支付，

。“三农”维护农产品价格稳定和保障农民收益问题的关全、

而农民问题的核心是农民利益问题，必然需键是农民问题，

要通过相关利益机制的建构和完善来保障和促进农民的生。“由于农业经受自然风险和市场风险二重影存与发展权益

响，其生产效果和经济效益具有较大的不稳定性和难预测因此必须由政府来填补这一空间，而农业本身固有的弱性，

质性和基础地位，更需要政府的服务”。农业补贴作为向农村倾斜的公共财政，在农民生存权和发展权的维护上具有至关重要的作用。

笔者对我国农业补贴政策经历的3个发展阶段进行了归纳，重点分析了我国现行农业补贴政策中存在的问题，在此基础上提出了相应的建议，旨在为进一步提高农民利益和改善农民生活提供参考。1

我国农业补贴政策的历史

从我国农业补贴的发展轨迹来看，自20世纪50年代国“机耕定额亏损补贴”出现之后，我国的农业补营拖拉机站的

贴经历了大致分为3个阶段。1．1

第一阶段指十一届三中全会以前。这段时期中国补贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所又是企业经营者，对企业提供补贴事实上是国家自己有者，

“机耕定额亏损补贴”补贴自己，除国营拖拉机站的外，逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。

咸宁学院创新团队项目（KY0801）。

商文斌（1965－），男，湖北黄梅人，教授，博士，从事社会主

。义经济理论研究

11-18收稿日期2011-基金项目

作者简介

［1］

1．2第二阶段指十一届三中全会召开后至加入世贸组织

标志着中国全面经济体这段时间。十一届三中全会的召开，

制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、保障经济体制改因而这段时期中国的补贴政策由受革顺利进行的重要手段，

体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响。1978年后，随着农村经济体制改革的推行，农业发展过程中出现了各种问题，为保障农业的健康和稳定发展，在不断加大对农还分别实施了针对各种具体问题的业的基础性投入的同时，

，“如1979～1992年，补贴政策对农业生产资料和城镇居民‘超购加价’主要有对粮食的等形式，即对的粮食进行补贴，

向国家交售的超过定购部分的粮食给予较高的收购价格，这‘粮（棉）肥挂钩’等根据向国实际上是一种价格补贴。还有

家出售粮食、棉花数量给予农民一定的化肥等生产资料的奖励。1993～2002年，粮食保护价收购，推动农产品市场化，建

［2］

立粮食保护价制度”。但这种政策实施后出现了“两难”

局面：一方面，粮食产量增加了，但品种结构不合理，库存积压严重，市场价格持续低迷；另一方面，财政支出不堪重负，国有粮食企业陷入困境。1．3

第三阶段

入世后至今我国补贴政策虽仍受战略性贸

易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必“两难”须在符合世贸组织规则的前提下实施。针对局面，同时在WTO农业贸易谈判的压力下，我国于2002年进行了粮2004年在全国全面铺开，食直接补贴试点，其核心内容就是全面放开粮食收购价格，实行随行就市收购；放开粮食购销市场，支持和鼓励各类经营者参与粮食收购和经营；调整粮食补贴方式，将原来按保护价收购形式给农民的间接补贴，调整为对生产环节进行补贴，直接补给农民。

2004年，“一号文件”“新农业政策”中央下发标志着的出台。新农业政策中绝大部分内容都是农业补贴政策，主要

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有减免农业税、粮食直接补贴、良种补贴、农机补贴、水稻最。“一号文件”出台后我国初步形成了以农低收购价制度等

业生产性补贴与农民收入性补贴相结合、综合补贴与专项补贴相配套的农业补贴政策框架，深受农民群众欢迎。在2008“一号文件”3个“明显高于”年的中，处在最显眼的位置，这“三体现了财政支农投入的加速和加大。2006年中央政府对农”的总投入是3397亿元，仅全国良种补贴规模就达到20．7亿元；国家安排粮食直补资金145亿元；全国农机购置补贴资金6亿元

［3］

业、外经贸、粮食、民政和银行等部门。因政出多门，协调困交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义难，

“跑、和寻租活动的影响，使得农业补贴冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。由于部门之间缺少制度化的协调机制，资金多头管理，致使资金使用效果不理想。另外，因我国农民数量庞大，在政府和农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策的运行成本都比较昂贵，也降低了补贴资金的运行效率。因此怎样整合农资，加强资金全程监管，是农业补贴必须解决的问题。2．2

农业补贴的结构失衡，缺乏科学性

我国大量补贴用

降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等于弥合购销差价、

流通领域。对于农民的脱钩直接补贴、农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构而这些方面却正是改造传统农业、增强农等方面补贴很少，

业发展后劲的关键所在，也是使农业产生和农民获得更多增中央财政和地方财政每年仅用于量利益的要求。长期以来，

粮油等在流通环节上补贴几乎就占有整个财政补贴总额的50%，而这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从中间间接地获得补贴利益。这种间接补贴方式一方面容易另一方面无法让大多数农业生产者认造成补贴资金的流失，

直接刺激生产的力度不大，降低了补贴的政策功效。同，2．3

农业补贴力度不大

2008年中国对“三农”的投入为

5955．5亿元，占第一产业增加值34000．0亿元的17．5%，其中中央财政安排补贴资金仅有1030．0亿元，而美国、欧盟和日本等发达国家和地区对农业的补贴占其农业产值的比重都超过40%。我国农业补贴制度尚缺乏引导社会团体、组织和企业参与的机制，补贴几乎由国家财政一方承担，资金来源单一，且补贴力度不够。据农业部产业政策与法规司的数“绿箱”中国对属于政策补贴支出占农业总产值的比据统计，

“黄箱”例很低，属于政策补贴范围的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1．23%，离WTO要求中国的8．50%国内支持微量允许标准仍有一定的差距。2．4

缺乏有效监管

我国现行农业补贴政策缺乏有效地监

管，在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障，国家财政对农业的补贴和投入往往有30%不能及时到位或根本就不能到位，被短期或长期移作它用，补贴资金流失严重。在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。监管不力、补贴资金使用效率低下，极大地影响了补贴政策整体功能的发挥。2．5

利益保障机制缺位

农业作为一个弱质性、低效益、高

。2007年对“三农”的投入4200多亿元。其

中各地用于种粮农民直接补贴的资金达到了粮食风险基金的50%以上。2008年，仅良种补贴、农机具购置补贴、农民“四补贴”种粮直补、农资综合直补等资金规模就达1028．6亿元，比2007年翻了一番，是2006年的3．32倍，中央财政用“三农”的支出共5955．5亿元，比上年增长37．9%于

［4］

。在

“三农”此基础上，中央财政2009年继续加大投入，中央财政“三农”投入7161亿元，比2008年增加1206亿元。十安排

“三农”一五期间中央财政投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%。同时建立种粮农民补贴制度和主产区利益补偿机2010年农民的生产补贴资金去年达到1226亿元［5］。制，

2011年温总理在2011年政府工作报告中提出今年中央财政“三农”的投入拟安排9884．5亿元，比上年增加1304．8用于

亿元，并继续增加对农民的生产补贴，新增补贴重点向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜。

“三农”财政支农力度的不断加大，促进发展出现了可喜的变化。一系列惠农政策的颁布，对实现粮食连续增产，农民持续增收。2010年粮食产量达到54641万t，连续7年增

［5］产；农民人均纯收入达到5919元，实现持续较快增长。虽

然农业补贴规模快速增加，但与建设现代农业的需要相比，不仅补贴的总量不足，而且补贴的范围不广，标准偏低，办法《决定》有待完善。因此2008年十七届三中全会明确提出要“健全农业补贴制度，完善农业支持保护制度，特别是要扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。完善与农业生产资料价格上涨挂

［6］钩的农资综合补贴动态调整机制”。

2我国农业补贴政策存在的问题

综合我国目前的农业补贴现状和WTO视域下国际和国

内环境分析，通过对美国、欧盟等发达国家农业补贴的相关政策与我国现行农业补贴政策对比分析，可以看出中国的农业补贴仍存在以下问题：2．1

农业补贴的政策执行成本偏高

国家虽对农业补贴政

策进行不断调整，但仍以补贴中间环节为主，而不是针对农业生产者。这种补贴方式使补贴的对象错位，导致资金被截“暗补”留或流失，腐败与寻租现象时有发生。由于这种存在种种弊端，我国各地区在2003年以后逐步实行粮食直补政策，以后又逐渐扩大了直接补贴的范围。农业补贴的效率有了一定的提高，但补贴的效果仍不明显。我国农业补贴政策效率低下，执行成本居高不下的原因是我国管理体制运行不畅，农业补贴的资金投入渠道较多，分散在政府的财政、农

风险的产业，尤其在加入WTO以后中国农业外部环境不断恶化，农业生产面临着更多自然和非自然性的风险，农民所赖以生存的经济基础正面临着前所未有的挑战。而我国当前的农业补贴制度中，农业保险的补贴制度仍然缺失，从而使农业风险无法得到有效规避。3

优化农业补贴政策维护我国农业经济安全

保供给、促增收是个当前我国农业补贴政策的核心目标。保供给即确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，是

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我国现阶段和今后相当长时期内农业发展的主要任务；促增始终是我国三农工作的长期根收即促进农民收入持续增长，

本任务。两者互为基础、互为前提，是现阶段建立和完善我国农业补贴政策的出发点和落脚点。针对我国农业补贴制度的运行现状及其折射出的制度缺陷，农业补贴政策应从以下几个等方面进行健全和完善。3．1

转变农业补贴政策的走向

借鉴外国成功的先进经

验，结合我国特殊的国情，农业补贴政策的未来走向应实现4个转变：一是在补贴对象上实现从全面补贴向重点选择的转变。限于中国特殊的国情国力，在现阶段期望大幅度增加农业补贴进而实行全面补贴是不现实的。理性合理的选择是突出重点、顺序推进，即把有限的财政资金补贴到关键区域和重点品种上，以强化其比较优势和国际竞争力，进而提高提升农民收入水平。二是在补贴环节上实现农业生产效率，

由流通领域向生产领域的转变。中国传统的农业补贴一直导致大量的农业补贴难以发重视流通环节而忽视生产环节，

挥其应有的刺激与导向功能，而且农民真正得到的收益很少。按照WTO农业规则的要求，政府提供的价格支持主要应针对农产品生产者，而不是农产品的流通部门。因此未来逐步减少对流通环节中国在农业补贴目标上应作重大改革，

在此基础上把补贴的中心和重点转向农业生产者。的补贴，

三是在补贴方式上实现从价格支持向收入支持的转变。原来的农业补贴政策以价格支持为主，而实施价格支持的中介主体是政府控制的农产品流通部门，这种具有隐蔽性的补贴是不经济的。从2004年开始，我国已经开始实施直接面向生产者的收入补贴，尽管这种直接收入补贴还不足以改变整个传统的农业补贴格局，但已经昭示出美好的发展前景。四“黄箱”“绿箱”是在补贴工具选择上实现由政策向政策的转。“黄箱”政策是WTO农业规则限制和要求削减的政府支变

“绿箱”持政策，而政策是WTO农业规则允许并大力倡导的“黄箱”政府支持政策。中国应在逐步减少政策的基础上，充“绿箱”分利用政策来支持与保护农业发展和农民收入增加。3．2

加大农业补贴力度

目前中国对农业的投入占农业总

产值的比例不到10%，与发达国家和地区对农业的补贴占其农业产值的比重都超过40%有相当大的差距。为此应进一步加大农业补贴的力度。这其中首先要加大农业科技投入。目前，中国的农业科技投入太低，这与中国的农业大国地位极不相称。同时，还要重视农业科技推广应用的力度。中国技术进步对农业的贡献率约为40%，而发达国家一般达到70%～80%。这反映了科学研究和技术推广对农业生产需求的适应度较差，农业技术科研在一定程度上偏离了市场需求的方向，形成了大量无效供给。因此，应逐步改善农业科技投入与农业发展不相适应的局面，在加大农业科技投入的同时，注重农业科技成果的推广应用。其次加强补贴的集中性和针对性，集中利用有限的资金也将大大提高补贴效率。这主要是指对关系到国计民生的农业基础设施和粮、棉、油等重点农产品的支持措施和支持力度，在进行农业结构调整时，应集中有限的财政性资金，强化对粮、棉、油等重点农产

品的支撑。再次土地出让收益重点投向农业土地开发、农田确保足额提取、定向使用水利和农村基础设施建设，

［5］

。

当然仅依靠财政补贴是难以支撑整个农业发展的，而使财政补贴和银行信贷支持相结合，建立多元化的补贴制度也许是一条值得探索的途径。国外经验表明，差价补贴是从价既有价格支持的特格支持向直接补贴转型的过渡性措施，

征，也有直接补贴的性质。所谓差价补贴，是一种与现行农产品生产或价格挂钩的直接补贴，指政府预先对某一农产品确定目标价格，当该农产品市场价格低于目标价格时，政府按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价“贷款格，则不启动该政策。美国2002年5月新农业法中的差额补贴”也值得借鉴。贷款差额补贴是政府预先规定各农“借贷率”（相当于最低保护价），产品的参与这一计划的农在播种前，可用未来的作物产量为抵押品，按政府规定的民，

借贷率申请贷款；农作物收获后，当市场价格高于借贷率时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按借贷率借的贷款，赚取所得利润；当市场价格低于借贷率时，农民可以在销售农产品后，再按照低于借贷率的市场价格偿还当初借出的销售贷款。市场价格低于借贷率的部分就是政府向农民提供的直接补贴。3．3

用好用足WTO规则

一是加大国内农业发展政策对

农业的支持力度，尤其是WTO\"绿箱\"政策范围的农业支持“绿箱”措施。在诸多政策中，加强一般性政府服务对目前中国农业发展具有重要意义。基础设施落后是制约农业发展的重要因素，由于基础设施建设投资大，周期长，并具有一定的公共产品性质，理应由国家统筹规划，集中投资。二是完善农产品价格支持体系，尽管我国在农产品价格支持方面的回旋余地非常有限，但WTO允许提供粮食安全储备补贴（“绿箱”政策），把保障价格体系（主要是农产品目标价格、最低保护价格）的设计，与粮食安全储备政策紧密配套。三是充分利用黄箱政策。我国在入世谈判中，经过多年的艰苦努力，争取到8．5%。而在事实上，我国的“黄箱”补贴水平“黄箱”是相当低的。近几年我国对农业的补贴有所上升，但补贴的空间仍是很大的。国务院发展研究中心市场经济研“中国的农业补贴远远低于WTO框架究所副所长程国强说

所允许的水平，目前不到可用空间的20%3．4

完善农业保险制度

［7］

”。

农业生产周期长，对自然条件依

赖性强，市场反应能力差，其生产经营活动面临较高的自然和市场风险。为增强农业的风险承受能力，保护农业生产的稳定发展和维护生产者的利益，建立农业保险制度和保险体系势在必行。在发达国家，农业保险已受广泛重视，成为政府支持农业发展的一个重要手段。以美国为例，政府为所有参加保险的农作物提供30%的保险费补贴，如果投保农民的作物减产35%以上，可以取得联邦保险公司很高的赔偿金额。这种通过农作物保险保证生产者收入稳定，取代灾害救济和价格补贴的做法，既不违背WTO规则，又能起到保护农业的作用，值得中国借鉴。目前，中国农业保险制度相当不完善，出现农业保险水平低和保险索赔难的恶性循环。当前

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要完善农业保险制度首先要建立农业产业发展基金；其次是加大中积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，央财政对中西部地区保费补贴力度；再次鼓励各地对特色农农房等保险进行保费补贴；第四要发展农村小额保险、健业、

全农业再保险体系、建立财政支持的巨灾风险分散机制；最后支持符合条件的涉农企业上市3．5

［8］

“三农”，金投向切实解决农村融资难问题；二是落实和完善定向费用补贴、增量奖励等政策；三是进涉农贷款税收优惠、

一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策；四是加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务；五是积极推广农村小额信用贷款，加快培育村镇银行、贷款农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资公司、

“三农”金投资设立适应需要的各类新型金融组织；六是针对创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环农业农村特点，

加强和改进农村金融监管境建设，参考文献

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45．［2］鲁礼新．1978年以来我国农业补贴政策的阶段性变动及效果评价

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［EB/OL］．（2009-02-02）http：//news．sohu．com/20090202/n262016506．shtml．［8］2010年中央一号文件［EB/OL］．（2010－01－31）http：//news．qq．com/

a/20100131/001379．htm．

［9］

。

由于农业生产风险

提高农村金融服务质量和水平

利润低，尤其是基本建设投资规模大，周期长，私人金融大、

机构一般不愿向农户提供贷款，同时由于农业生产具有较强因此，对农业提供信贷支持成为政府义不容辞的的外部性，

对农业进行信贷支持是政府支农政策的职责。在发达国家，

目前美国农业资本投入中约有40%重要内容。以美国为例，

依靠信贷来解决，为此，政府成立了规模庞大的农业信贷体它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会（向农系，

12家联邦中间信贷银行（向农场场提供不动产抵押贷款）、

12家生产信贷公司以及由他们组成的提供中、短期贷款）、地方生产协会（向农场提供生产贷款）以及13家合作社银行（向合作社提供贷款）。此外，政府还推出出口信贷担保，即“农产品信贷公司”由负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风对信贷资金的险。在我国农业产业化和规模化经营过程中，

需求十分强烈，但是，农户申请贷款面临诸多困难和限制。为此提高农村金融服务质量和水平刻不容缓。其中一是要引导更多信贷资加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，（上接第3194页）

生的村委会主任与村支部书记的关系则成村庄治理中最为以村务公开、民主理财等活动重要的一对关系。与此同时，

为代表的民主监督和民主管理在相当多数农村也已列入议甚至成为影响村庄治理的关键变量。村域合作与村事日程，

要通过专业合作组织重构村民自民自治仅有选举是不够的，治制度。4．2

乡村治理中基层政府的角色定位

受高度集中的官僚

组织结构的制约和影响，当前基层政府实际上很难有效地执行市场化的职能目标与任务。整体的组织能力与转型社会的政府职能要求之间尚存在着一定的差距，特别是在政府影政府自组织能力和政府执行能力方面还存在着相当响能力、

的不足和缺陷。基层政府自组织能力的缺陷，从根本上讲源自于传统计划管理下组织模式的畸形约束。在市场经济体基层政府应该转变角色定位，其角色主要定位在社会制下，

“控制型”“服务型”管理和公共服务领域，管理模式从向转换。基层政府通过提供科学、合理的公共品服务，为企业、农户等微观经济主体营造良好的经营环境，推动所辖城区和农村经济的发展。4．3

精简基层政府机构，提高县域经济的辐射力度

过去

。

檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪“撤乡并镇”，的我国基层政府改革局限于思路一直打不开，对我国基层政府机构设置臃肿、行政效率低下等根本性的问“撤乡并镇”的怪圈，有重点题未能认真考虑。未来应该走出

通过精简基层政府机构，提地选择一些乡镇大力进行建设，

高行政效率，使一个县域范围多几个经济发展中心，以此带动农村的发展。目前的县域经济往往是只在县城所在地发展，未能达到带动整个县域经济发展的目的。未来应该重点尤其是乡镇小城镇，使农村经济有更多的中心建设小城镇，

幅射。基层政府作为国家权力在乡村社会的最后一级，直接与农民发生利益关系，因此当前的乡镇一级建制应该加以强化。参考文献

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－103．