辽宁司法管理干部学院学 柴玮 （辽宁司法管理干部学院，辽宁沈阳１１０１６１） 治理食品药品安全问题法律机制研究※ 摘要：食品药品安全是及社会各 界共同关注的社会热点问题之一。虽然 对食品药品安全问题的法律监管和 规制措施日趋严厉，但食品药品安全问 题仍屡禁不止，严重阻碍了和谐社会的 建立，亟待有关部门依法加以有效改善。 尝试将市场监管与治理理论相结合，对 当前我国食品药品安全的监管及其治理 问题进行探究，力图从治理理论的角度 完善我国相关法律机制，进而发挥立法 在保障食品安全方面的重要作用。 关键词：食品安全；药品安全；治理理论； 法律机制 【中图分类号：ＤＦ０－０５２ 【文献标识码：Ａ 【文章编号：１（）ｆ】９—１４１６（２０１６）０４—７７一Ｏ３ 【收稿日期：２０１６—０９—０２ 【作者简介：柴玮（１９６８一），女（汉族），辽 宁沈阳人，辽宁司法管理干部学院 科研处副、教授，主要从事经济法、 商法研究。 ※本文系２０１６年度辽宁省法学会 课题“治理食品安全问题的法律保障机 制研究”（课题编号：ＬＮＦＸＨ２０１６Ｃ０１９） 的前期研究成果。 随着我国法治化进程的推进， 对食药品市场的规制与监管 力度日益加大，有关食品药品安全 方面的法律法规不断丰富完善，然 仍未能摆脱食品药品市场存在安 全问题的严峻形势。关注民生，深 层次探究依法遏制食品药品安全 问题发生的对策已刻不容缓。 一、社会治理理论对遏制食品 药品安全问题的应然性 对食品药品安全问题的理论 研究，学术界大多以规制理论 或监管理论为主导，主张监管 是的主要职责，介人食品 安全监管是化解社会矛盾和冲突 的必然要求，市场中被监管的对象 既没有可能也没有必要成为化解 矛盾的参与主体。即便市场中存在 诸多食品安全问题，那么，也是由 于的监管缺位造成的，因此， 必须担负起对食品药品安全 监管和规制的重大责任。然而，面 对当前纷繁复杂并充满风险的社 会现状以及食品药品安全问题产 生的复杂性，传统的由作为单 一主体进行监管的理念已经无法 应对，难以达到有效保障消费者权 益、维护市场经济秩序、促进社会 经济发展的目的。 传统的社会治理理论自提出以 来，备受社会、和学界的重视， 并一直应用在公共服务研究领域。 其在研究如何有效规范和制约 市场相关问题上的价值却没有受到 应有的重视。“治理”与“纵向管理” 的内涵存在着根本意义上的区别， “治理”更多强调一种社会共治，体 现市场多元主体的平等参与、协商、 互动、对话的理念，代表的是一种新 型公共事务管理模式。由于食品药 品安全问题牵涉到社会整体利益， 是公共安全问题，对食品药品安全 问题的治理，实质上是公共治理在 食品安全领域的具体体现。因此，不 应把监管作为唯一手段，而应 借助社会多渠道的力量，与在 管理职能上互为补充，在资源结构 上互相依赖，通过对食品安全问题 实施共同治理，从而确保消费者的 食品药品更安全。 二、现行立法对治理食品药品 安全问题存在的不足 新修订的《食品安全法》在食 品安全监管制度、机制、方式等方 面进行了诸多创新，有关百姓关心 的食品追溯制度、食品召回制度、 蔓 添加剂问题、婴幼儿奶粉等问题均 曼 已明确规范。一年来，我国食品安 兰 全形势稳定向好，民众对食品药品 § 安全的满意度逐步提升。新的食品 安全法虽然在立法上确立了食品 弓 安全治理模式的基本理念，但内容 复 上仍存在着缺失，突出表现为： 寻 （一）缺乏与食品药品安全基 置 本法相配套的“细典” 遏制食品安全问题发生的有 拿 力保障就是要有一个健全的法律 虽 体系，法律体系的完备程度直接反 早 映一个国家的法治能力，也考量出 变 一国对食品药品安全问题的治理 盆 能力。新颁布的食品安全法以“史 耆 上最严”立法著称，但食品药品安 全问题的有效治理，不仅需要“重 ，－Ｉ 典”，更需要“细典”。大多数发达国 Ｆｇ－４１ 家和地区的做法是根据每一类食 困Ｊ０ ｚ 量呈芝。色蚤 堡 ８量龠 子 百ＪＵ 删 利条件和技术保障。目前我国食品 品及相关产品的种类，制定对应的 决定此类案件的来源大多来自于行 法律规范，或者选择在食品及相关 政监管部门，但行政监管机关在处 安全问题的治理已初现成效，食品 产品的生产、流通、消费等不同流 理此类案件时由于没有执法权往往 质量情况总体向好。但也反映出立 通环节上，分门别类地就某一特定 会“以罚代刑”，从而影响法律的威 法对公众参与管理的规范过于原 事项分别制定食品安全法规，建立 慑力。这种刑事司法与行政执法衔 则，公众参与管理的途径与方式模 覆盖食物链每一个环节和几乎所 接环节的不顺畅，给我国的食品安 糊不清，参与管理过程中享有的权 有食品类别的法律体系，这种做法 全管理带来了很大的弊病。另外，现 利与义务不明晰，举报程序渠道繁 具有极强的针对性。而我国虽然颁 今立法在规定食品、药品执法行刑 琐不清，缺少激励机制等。 布了食品安全基本法，但迄今为止 联动机制方面尚属空白，这导致涉 相关的配套法律、条例等并未完 嫌犯罪的食品药品违法案件在执法 三、亟待进一步完善的法律机制 善，例如，新食品安全法明确规定， 对食品生产加工小作坊和食品摊 贩等小微食品企业的具体管理办 法，应由地方负责制定配套法 规。然而，新法颁布实施一年多了， 仅有个别省市出台了规范食品“三 小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）地方 立法，专业、严谨、权威的配套法律 法规仍旧缺失，导致行政机关在具 体执法时缺少相应的法律依据，缺 乏操作性和衔接性，导致我国法律 体系上的缺失和不完备。 （二）缺少与其他法律法规相 兼容、协调的衔接性 据调查，目前存在大量食品药 品违法犯罪行为逃脱法律制裁的现 状。这一现状虽然与监管部门的查 处措施与违法犯罪行为的隐蔽性有 一定关系，但其根本缘由之一则是 行政违法行为和刑事犯罪行为区分 不明，行政执法与刑事司法衔接不 畅，加之机关警力投入不足，造 成违法犯罪人员漏网，引发社会不 良恶果。在当今我国司法下，食 品药品违法犯罪案件的查处程序大 致为：一是由受到重大损害的当事 人直接向机关报案，机关 立案查处；二是由行政监管部门依 据职责范围进行调查处理，认定违 法行为达到相关刑事立案标准后， 再将案件移交给机关。这种案 件查处模式使得机关在介入食 品药品违法犯罪案件时，往往处于 被动地位，而食品药品案件的特性， 主体、证据规则、移送程序等方面衔 我国新的食品安全基本法，针 接不顺畅，亟需疏通行政与司法衔 对我国食品安全的热点与难点问 接机制，从而使两部门通力合作，线 题，引入了发达国家和地区先进的 索共享，及时有效地打击违法犯罪 立法和管理理念，突出预防为主， 行为。 防范未然，力求从法律上修补现行 （三）缺少科学完备的食品安 制度的漏洞和不足。但由于现实生 全技术标准 活中食品药品安全问题呈现出的 食品安全技术标准是保证食 复杂性与多样性，解决路径和方式 品安全的重要技术依据。虽然新的 的综合性，使得现今食品安全法律 食品安全法要求制定史上最严谨 法规在适用中仍存在一些缺失，有 的食品标准，但我国现行食品安全 待进～步完善。 标准仍存在诸多问题，无法满足治 （一）强化行政执法和刑事司 理工作需求。一是标准覆盖面不 法的衔接机制 全。虽然已经制订了大量的食品药 加强和完善行政执法与刑事 品国家标准、地方标准，但仍然存 司法衔接机制，严厉打击犯罪行 在某些食品及药品的重要技术指 为，防止以罚代刑，是法治建 标缺失，存在标准不一或多种标准 设的重要内容。食药监部门与司法 相互冲突交叉的现状。二是标准制 机关在查处食品药品违法犯罪案 订缺乏严谨性。由于我国食品药品 件中，应当加强沟通协调，改进工 安全的检验检测及风险评估工作 作制度，互相配合，理顺行政执法 尚处于起步阶段，食品标准的基础 与刑事司法的衔接点，充分发挥行 研究滞后，科研人员配备严重不 政执法与刑事执法的相互优势和 足，检测与评估数据收集与储备不 资源共享，形成最佳食品药品执法 足，部分标准指标欠缺风险评估依 合力。首先，健全和落实联席会议 据，在一定程度上也影响了标准制 制度。门与食药监部门应当 订工作的质量，食品药品标准的科 适时召开联席会议，互相通报案件 学性有待进一步提高。 查处情况，研究工作对策，及时总 （四）缺少引导公众参与管理 结经验教训，就执法协作和案件侦 的机制 办过程中存在的问题，进行协调、 公众参与、社会共治是新食品 探讨。其次，健全和落实信息共享 安全法确立的治理食品安全问题 机制。食药监部门和机关应建 的基本原则之一，尤其是“互联 立信息共享机制，依据各自职责范 网＋”的应用，为社会公众积极参 围，及时互通当前食品药品安全问 与食品安全治理活动，提供了的便 题的最新动态，共同研究分析、预 辽宁司法管理干部学院学报 测食品药品违法犯罪行为产生的 理食品安全至关重要。针对我国食 碎片化困境与对策研究——以整体性治 原因及发展趋势，共谋预防和打击 品安全标准的现状，有关部门应当 理理论为分析工具Ｕ１．华中师范大学，（０２）． 犯罪行为的对策措施，实现双赢。 加大投人，强化技术因素，重视专 ２０１２．再次，健全和落实案件移交移送工 门人才的培养，依靠信息化手段， 困境——以三鹿奶粉事件为例［Ｊ１．中国行 作机制。新食品安全法加大了对食 建立高效的信息采集、处理、分析、 品安全违法案件的行政处罚和刑 反馈、调整体系，增添先进的食品 政管理，２００９．ｆ１ ｏ］． ［６】卢剑，孙勇，耿宁．我国食品安全 【５］李静．我国食品安全监管的制度 事处罚的力度，涉及刑事违法的案 检测设备，为标准的制订提供准确 问题及监管模式建立研究卟食品科学， 件要及时移交。食药监部门应当制 的量化依据。优化各类食品药品安 ２０１５（０５）． 作翔实的卷宗材料，统一证据标 全标准，从而满足我国食品安全治 ｆ７】左袖阳．美国食品安全制度及 借鉴Ⅱ】冲国人民大学学报，２０１３．０２）． 准；机关应及时审查移送的案 理工作的需要。 件，根据案件材料，依法作出立案 或者不立案的决定，及时有力打击 违法犯罪分子。 （二）依法组建食药监，完 善我国刑事执法制度 食品药品违法犯罪案件具有 犯罪手段多样，活动隐蔽，跨区域 做案的特点，有较强的专业性，为 及时有效打击犯罪，维护舌尖上的 安全，应当组建一支专门专业的执 法队伍——食药监。一是《食 品安全法》虽然明确赋予了食品药 品监管机构在执法过程中享有现 场检查权、调查权、封存扣押权等 行政执法权，但缺乏刑事执法权， 在查处违法犯罪案件中不具有公 安机关的威慑力，很容易遇到当事 人抵制执法或消极配合的现象，造 成工作上的被动局面。二是食药监 专司食品药品违法犯罪案件， 业务熟练，专业性强，具有社会效 益。三是在架构上，食品药品 监管部门在偏僻的农村乡镇，机构 与人员设置薄弱，监管能力明显不 足，相反，机关在乡镇农村的 机构人员设置完备，走访巡逻职责 明确，打击食品药品违法犯罪行 为，比行政部门人员更有威慑 力。显然，设立“食药监”更能 从源头遏制犯罪。 （三）优化食品安全标准 食品安全标准反映出一个国 家对食品安全的认知程度，食品安 全标准体系的建立和完善对于治 （四）强化自治管理，规范行业 自治 治理食品药品安全问题必须 要强化公众参与，推动行业自律和 社会协同，形成合力。法律应该进 一步完善有奖举报制度，鼓励公众 参与治理；明确行业协会的责任， 引导食品行业协会制定严格的行 业规范，加强经营管理，增强企业 的自律意识，宣传和推广食品安全 知识。同时充分发挥与企业之 间的桥梁作用，鼓励企业参与到食 品安全治理过程中，提出更多有益 的思路和可行的建议。 总之，治理食品药品安全问 题，绝非一朝一夕之事。它既是一 项长期而艰巨的任务，又是一项需 要全社会共同承担的责任。只有探 讨进一步完善治理食品安全问题 的法律机制，发挥立法在保障食品 安全环节的重要作用，突出源头严 防、过程严管、违法严惩，依法提升 食品安全治理能力和水平，才能确 保食品药品更安全。 参考文献： 【１】牛亮云．食品安全风险社会共治： 一个理论框架Ⅱ］．甘肃社会科学，２０１６．（０１）． ［２】邓刚宏．构建食品安全社会共治 模式的法治逻辑与路径Ⅱ】．南京社会科 学，２０１５．（０６）． 【３］中国法制出版社．中华人民共和 国食品安全法典型案例 １．北京：中国 法制出版社．２０１５． ｆ４Ｉ罗曼．我国食品安全监管的 责任编辑：王瑞红 Ｓｔｕ＃０１１ ｔｈｅ ｌｅｄ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ ｆｏｏｄ ａｎｄｄｒｕｇ ｓａｆｅｔｙ ＣｈａｉＷｅｉ （Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ Ｃｏ￣ｅｇｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｃｅ ａｎｄ Ｊｕｓｔｉｃｅ，Ｓｈｅｎｙａｎｇ Ｌｉａｏｎｉｎｇ １１０１６１， Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｏｏｄ ａｎｄ ｄｒｕｇ ｓａｆｅｔｙ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｈｏｔ ｉｓｓｕｅｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｈｔｅ ＣＯｌＩＵｎＵｎｉｔｙ ｐａｙ ｃｌｏｓｅ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ ｔｏ． Ｍｔｈｏｕｇｈ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ ｆｏｏｄ ａｎｄ ｄｒｕｇ ｓａｆｅｔｙ ａｒｅ ｂｅｃｏｍｉｎｇ ｍｏｒｅ ａｎｄ ｍｏｒｅ ｓｅｖｅｒｅ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｔｉｌｌ ｍａｎｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｆｏｏｄ ａｎｄ ｄｒｕｇ ｓａｆｅｔｙ ｄｅｓｐｉｔｅ ｒｅｐｅａｔｅｄ ｂａｎｓ，ｗｈｉｃｈ ｈｉｎｄｅｒ ｈｔｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ａ ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｉｔ ｉｓ ｕｒｇｅｎｔ ｆｏｒ ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｌａｗ． Ｔｒｙ ｔｏ ｃｏｍｂｉｎｅ ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｉｅｓ ｏｆ ｍａｒｋｅｔ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ａｎｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｔｏ ｐｒｏｂｅ ｉｎｔｏ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｏｏｄ ａｎｄ ｄｒｕｇ ｓａｆｅｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ａｎｄ ｔｒｙ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｌｅｇａｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ０Ｃ Ｚ ０ Ｌ【ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｔｈｅｏｒ ０ＺＨｙ，ａｎｄ ｔＺ０ ０ ｈｅｎ 墨一ＮＩｐｌａｙ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｏｆ ｔｈｅ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｉｎ ｈｔｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ；ｄｍｇ ｓａｆｅｔｙ； ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｔｈｅｏｒｙ；ｌｅｇａｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｒ０四∽一ＲＡ．
