新中国成立以来基层党组织发挥政治功能的历史回顾与现实考量

历史回顾与现实考量

○ 李超群

（山东党校  研究生院，山东  济南  250103）

[摘  要]在新时代背景下突出强调基层党组织发挥政治功能，一方面要把握好其中的历史逻辑，改革开放前后两个历史时期中，基层党组织政治功能与服务功能的关系是其中的一条逻辑主线；另一方面要把握好其中的现实逻辑，强调基层党组织突出政治功能是抵御执政风险、推进政治建设、纠正功能偏向的现实需要。展望新时代，基层党组织要按照党的十九大报告提出的五项目标，及时调整自身角色定位，充分发挥战斗堡垒作用，成为在基层社会中发挥群众组织力的实践者，宣传党的主张贯彻党的决定的执行者，实现基层善治的领导者。

[关键词]基层党组织； 政治功能； 历史回顾； 现实考量

[中国分类号] D262.3   [文献标识码] A     [文章编号] 1671-1750（2019）03-0014-04

党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，政走向全国执政，完成了由党成为执政党的身份转是党的全部工作和战斗力的基础。重视和加强基层党组变。但是，在全国范围内执政毕竟不同于局部执政，由织建设是中国党在、建设和改革时期不断发展于党长期成长于战争年代以及受党惯性思维的壮大的突出优势和成功经验。进入新时代，党的十九影响，在成为执政党后，战争年代积累下来的政治大报告指出，加强基层党组织建设要以提升组织力为重运动、政治动员和政治斗争的经验很容易被沿用下来。点，突出政治功能。这为新时代着力发挥基层党组织的不可否认的是，这在建国初期对稳固新生政权起到了积极作用，但随着政权的稳固和形势的变化，这种党政治功能提供了基本遵循。一、新中国成立以来基层党组织发挥政治功能的历思维的弊端进一步凸显出来。随着政权的不断稳固和社会主义建设的推进，1958史回顾年党发动了人民公社化运动，试图以大搞群众运动基层党组织是党联系基层群众的桥梁和纽带。换句的方式来加快社会主义建设的进程。由此，在农村，一话说，基层党组织的上端联系的是上级党组织，下端是种新的社会组织——人民公社应运而生。“人民公社实广大基层群众。因此基层党组织既要对上负责也要对下行政社合一的，它既是一个经济组织，也是一级政负责。对上负责，就是要宣传和贯彻党的路线方针，权机构。”[1]498人民公社的基层、大队的党支部、生在基层社会中更好地发挥党的领导作用，实现党的政治产队的党小组构成党在农村的基层组织。通过大力推行目标等，突出的是政治功能；对下负责，就是要贯彻党“‘组织军事化、行动战斗化、生活集体化’的劳动组的群众路线，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，做织方式和生活方式，即将所有劳动力按编制组织起好服务改革、服务发展、服务民生、服务、服务群来，实行统一指挥，在各种‘大办’中用参加战斗的办众的工作，突出的是服务功能。基层党组织身兼两种进行部署和调动。”[1]498因此人民公社的职能是无所不能，因此梳理新中国成立以来基层党组织政治功能的发包的，通过政治运动、政治动员、建立政治理想的方式挥，必须首先把握两种功能关系演变的历史主线。来领导社员，呈现出一种高度全能化、政治化的基层治（一）改革开放前一个历史时期：突出强调政治功能理模式，造成以党代政、党政不分等诸多弊端，严重压1949年新中国成立，中国党顺利实现由局部执[定稿日期] 2019-08-18

[作者简介]李超群（1995-），男，山东莱西人，山东党校（山东行政学院）研究生院党史（党的建设）专业硕士研究生，

研究方向：执政党建设的理论与实践。

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李超群：新中国成立以来基层党组织发挥政治功能的历史回顾与现实考量 理论前沿 2019年9月制了人民群众的积极性和创造性。因此在这一时期，基层党组织的政治功能没有得到正确的发挥，呈现出高度政治化状态，并且开始走向极端。十年期间，党的基层组织遭到严重破坏，基层党组织的政治功能彻底走向极端扭曲。根据“五十字”建党方针和“无产阶级专政下继续的理论”的指示，众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”[3]首次提出了“服务型党组织”的定位。上述文件的规定着力突出了基层党组织的服务功能，基层党组织的服务功能得到充分释放。改革开放以来，基层党组织的服务功能得到了充分的释放。但是基层党组织的政治功能与服务功能应该是党的九大和十大党章规定基层党组织要对群众进行阶级斗争和路线斗争的教育，领导群众向阶级敌人作斗争。在这一时期，基层党组织的政治功能完全脱离正常的轨道，走向极端。从1949年建国到1978年十一届三中全会召开前这一历史时期，基层党组织主要承担的是政治功能，甚至一段时期内政治功能膨胀，从而完全掩盖了服务功能，服务功能被忽视忽略。这种状况在改革开放后得以改善。（二）改革开放后一个历史时期：政治功能逐渐复位，服务功能开始彰显十年内乱结束后，党面临着政治、思想和组织层面拨乱反正的迫切任务。正如所指出的：“现在摆在我们面前的迫切问题，是要恢复党的战斗力。党应该是一个战斗的队伍，是无产阶级的先锋队，应该是统一的、有高度觉悟的、有纪律的队伍。只有恢复到这种状态，党才有战斗力。”[2]268因此党的十一届三中全会作出改革开放的伟大决策，实现了党的思想路线、政治路线和组织路线的拨乱反正。之后随着改革开放的深入推进和市场经济的不断完善，社会利益多元化的局面逐渐形成，新兴社会阶层开始出现，社会群众的利益需求开始多样化，意味着基层党组织的工作对象、任务、功能发生了新的变化，这迫切要求基层党组织纠正一段时期以来的功能偏向，即由阶级斗争、政治运动转向推动经济发展、服务民生、协调利益冲突上来。相应的，基层党组织的政治功能也逐渐复位，服务功能开始彰显。党的十二大通过的党章在基层党组织建设层面，突出强调了党的基层组织在社会基层组织中的战斗堡垒作用，并且明确规定了基层党组织建设的任务，其中第一、二、三、六、七、任务的规定突出强调了基层党组织政治功能的发挥，这对于从党的基层层面纠正“左”的错误起到了积极的作用，提高了党组织的战斗力。此外在第四项任务中，强调了基层党组织要密切联系群众，了解群众对和党的工作的意见，尊重群众和专家的知识和建议，关心和改善物质文化生活等内容，这表明服务群众、服务改革的服务功能的内容逐渐呈现出来；党的十报告提出“以服务群众、做群统筹兼顾，二者达到一种动态平衡的状态，而不是相互对立的关系。一方面，突出基层党组织的服务功能，投入大量的人力物力财力精力，确实提高了基层党组织的服务水平；但是另一方面，却使得部分基层党组织和基层错误地认为强调发挥服务功能就是摈弃政治功能，削弱了政治功能的发挥，导致基层党组织政治功能弱化、虚化。必须清楚的是基层党组织作为党的执政根基，一切活动首先要体现鲜明的政治属性，服务功能的发挥也不例外，发挥服务功能的最终落脚点还是体现基层党组织的政治功能，突出政治属性。因此党的十九大报告提出“党的基层组织是确保党的路线方针和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能。”[4]52这是在新时代背景下对基层党组织服务功能的纠偏，也是对基层党组织政治功能的复位。二、新时代基层党组织突出政治功能的现实考量党的十九大提出了政治建设是党的根本性建设，明确了政治建设在党的建设总布局中的统领地位。具体到基层党组织层面，党的基层组织是代表党直接和广大基层群众打交道的，是党在基层社会的实际代表者和直接领导者，基层党组织建设的好坏，直接关系到党在基层的根基是否牢固。因此在新时代背景下，基层党组织突出发挥政治功能，有着深刻的现实逻辑。（一）有效应对执政风险，实现长期执政的现实需要“就政党的本性而言，没有一个政党不愿意长期执政。”[5]108党在时期的目标是夺取政权，而在取得政权后思考的是如何抵御执政风险，实现长期执政。执政风险就是执政党在执政过程中遇到的可能危及其执政地位的危险。而党由党成为执政党后，执政风险的动因与特点发生了相应的变化。1.执政党掌握公权力的特性。由于权力固有的扩张性，“必然越过应有的边界，侵犯人们的自由。”[5]211其次由于权力固有的腐蚀性，“必然使一部分不能抵御诱惑，利用权力来谋私。”[5]211因此在执政后，党内一些公权力行使者会在行使公权力时超越应有的边界，以权谋私，从而发生由脱离群众、消极等危险而引发的执政风险。15

桂林党校学报 第19卷第3期理论前沿 2019年9月2.执政前后面临的风险特点不同。在时期，党面临的是生死存亡的危险，如果党稍对所面临的严峻坏境和危险放松警惕的话，就有可能遭遇失败的危险。这种危险是直接可能发生的，具有即时性；而在执政后，虽然党依旧面临着“四大危险”，经受着“四大考验”，但是由于“江山已经打下来了”，国内已经不存在与党争夺政权的力量了，所以即使会发生执政风险，后果也不会立即出现。换句话说，这种危险具有滞后性。由于在执政前后，党面临的风险由“即时性”转化为“滞后性”，导致部分公权力行使者外在压力不足，滥用权力，从而引发执政风险。如果把党的组织体系比喻为一座金字塔的话，那么党的基层组织就是金字塔的。基础不牢，地动山摇。金字塔的稳固与否，关键在于地基的稳固与否。因此有效应对具有新特点的执政风险，首先应该稳固好基层党组织这个“地基”。（二）推进党的政治建设在基层落实的现实需要党的十九大报告指出：“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。保证全党服从，坚持党权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。”[4]50具体到基层党组织层面，政治建设的具体体现就是基层党组织要切实突出政治功能的发挥。1.基层党组织所处的地位使然。亨廷顿曾经指出：有效的组织把民众维系在自己的周围。”[6]党的组织体系自上而下分为党的组织、党的地方组织和党的基层组织。党的基层党组织处于整个组织体系的最底层，是”[4]52也是党的各项方针和决策的最大受力点。但是部署的方针和决策在自上而下传递的过程中，会不同程度的发生传导效力递减的现象，这也就是为何部署的传达到基层时，在基层“变了味”，往往得不到很好落实的主要原因之一。因此突出强调基层党组织发挥政治功能，才能确保党的各项方针和决策在基层得到切实落实，形成效力传导的最大化生效。2.基层党组织和基层的数量使然。从数量上来看，截至2017年底，党的基层组织达到457.2万个。如此数量庞大的基层党组织是直接领导和联系基层群众的，是党的路线方针在基层部署落实的直接实践者。曾经指出：“政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样。”[2]191具体到基层，基层党组织直接生活在人民群众之中，党的各项方针和决策部16

署落实的好坏，很大程度上取决于基层党组织和基层宣传、动员、教育和组织群众付诸实践的好坏。因此，基层党组织必须切实发挥政治功能，促使基层干部坚定政治方向，提高政治能力，保证政治站位，确保党的各项方针和决策在基层顺利推进。（三）对一段时期以来基层党组织功能发挥的纠偏大体来说，以改革开放为临界点，改革开放之前由于党思维的残存和计划经济的影响，基层党组织主要担负的是政治功能。而随着改革开放的推进和社会主义经济的建立，多种经济成分得到发展，社会呈现出利益多元化的发展趋势，基层人民公社的高度政治化、全能化的治理模式也随之解体，也代表着基层党组织的政治功能逐渐复位。社会领域的变化要求基层党组织调整功能定位，及时融入到开放、多元化的社会之中，开发其原本被掩盖的服务功能。但是如果一味地注重基层党组织服务功能的发挥，难免会顾此失彼、矫枉过正，影响其政治功能的发挥。当前基层党组织不同程度存在党的领导、党的建设弱化、虚化、淡化、边缘化的问题，迫切需要基层党组织发挥政治功能，同时对服务功能进行纠偏，使二者共存共生，达到动态平衡。三、新时代基层党组织建设的前景展望基础不牢，地动山摇。治邦，重在基层。基层党组织是人民群众认识党、理解党的窗口，是党在基层社会的实际代表者。因此基层党组织建设的好坏，直接关系到党的执政根基是否牢固。进入新时代，基层党组织必须依据十九大报告提出的基层党组织担负的五项重点任务，及时调整自身角色定位，充分发挥战斗堡垒作用以适应新的形势，迎接新的挑战。（一）新时代发挥群众组织力的基层实践者党的十九大报告首次提出“群众组织力”这一概念。在当前，群众组织力就是党引导群众、动员群众、组织群众进而采取自觉统一的行动来实现党的政治理想的能力。因此增强党的群众组织力首先应该将广大基层群众发动和组织起来，而基层党组织直接生活于基层群众之中，是直接和基层群众打交道的，所以新时代发挥好群众组织力，基层党组织作为党在基层的实际代表者和领导者应该充分发挥先锋模范作用。1.发挥好利益表达和利益综合功能。要把基层群众有效组织起来，必须首先得到基层群众的认可。而要做到这一点，基层党组织必须使广大群众认识到基层党组织是真正代表他们切身利益的，是真正为他们办实事的，进而激发他们愿意自觉参与组织的动力。因此基层党组织应着力发挥好利益表达和综合功能，深入调查研“地基”“一个强大的政党对广大群众具有号召力，并通过一个“确保党的路线方针和决策部署落实的基础。李超群：新中国成立以来基层党组织发挥政治功能的历史回顾与现实考量 理论前沿 2019年9月究，广泛听取群众的意见和建议，如实准确的将基层群众的合理诉求加以综合提炼后向上级党组织汇报，从而变成党的决策，得到贯彻执行。2.着力增强狠抓落实本领。党的十九大报告指出要“增强狠抓落实本领，坚持说实话、谋实事、出实招、善治，包含十个基本要素：“合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。”[8]因此基层党组织在领导基层治理的过程中，应围绕实现善治的目标来进行。1.基层党组织应切实推进基层党务公开，保证权力求实效，把雷厉风行和久久为功有机结合起来，勇于攻坚克难以钉钉子精神做实做细做好各项工作。”[4]55具体到基层党组织层面，基层党组织通过利益表达和综合功能将广大群众的合理诉求向上级反映，进而形成反馈到基层之后，关键还在于落实和执行的好坏。因此，基层党组织应着力提高落实本领，发扬“钉钉子”精神，真正将党的各项方针和决策落实到实处，从而赢得群众的拥护和支持，进而使得基层群众自觉地凝聚到组织周围。（二）做好宣传党的主张、贯彻党的决定的执行者党的基层组织是确保党的路线方针和决策部署贯彻落实的基础，是党的主张和决定在基层部署落实的实际执行者。要做到这两项重点任务，应着力围绕以下两个方面展开。1.充分发挥好理论灌输功能。列宁在《怎么办？》一书中指出：“阶级政治意识只能从外面灌输给工人，即只能从经济斗争外面，从工人同厂主的关系范围外面灌输给工人。”[7]由此提出了灌输论。具体到基层党组织层面，基层党组织要确保党的各项方针和决策在基层得到贯彻落实，首先应该将党的指导思想和会议精神通过组织宣讲等形式灌输到基层群众中去，从而达到统一基层群众思想认知的目的，进而有利于党的各项方针和决策在基层开展和贯彻。2.充分认识到政治社会化的重要性。政治社会化功能是政治功能的一种具体表现形式。在基层社会，基层党组织天然地担负着政治社会化的功能。基层党组织在基层社会通过宣传和贯彻党的纲领、主张等，影响基层民众的政治态度；通过发展新，使他们在党组织中受到政治文化的培养；通过党的各项活动，来实现基层民众的政治参与。因此政治社会化是基层党组织发挥政治功能的重要手段。在新时代背景下，基层党组织应着力向基层社会宣传和贯彻党的路线方针来影响基层群众的政治态度和政治取向，从而实现基层群众对党的认可，进而在基层社会中进一步强化党的领导核心地位。（三）通过善治实现基层治理最佳状态基层党组织直接存在于广大基层群众之中，是基层治理的主要领导力量。而治理的最佳状态是善治，所谓在阳光下运行。通过推进基层党务公开，有利于保障基层群众的知情权和发挥群众监督的作用，防范基层权力异化，从而规范基层党组织权力的行使。2.加强党风廉政建设，推动全面从严治党在基层延伸。是党面临的最大威胁，是引发执政风险、损害党的执政合法性的最大隐患。因此基层党组织应着重加强先进性和纯洁性建设，严把防腐治腐的关卡，保持惩治的高压态势，防止出现民众信任危机。3.基层党组织必须依法办事，保证权力在党纪国法的框架内运行。基层党组织在贯彻落实党的路线方针和决策时，必须符合法治的原则，遵守党的纪律和国家法律法规，保证做到有法可依，违法必究。结语在《关心群众生活，注意工作方法》一文中指出：“同志们，真正的铜墙铁壁是什么？是群众，是千百万真心实意地拥护的群众。这是真正的铜墙铁壁，什么力量也打不破的完全打不破的。”[9]在战争年代，党正是依靠广大的基层党组织团结动员千百万的基层群众最终取得了的胜利。基层党组织是党联系广大基层群众的桥梁和纽带，是基层群众了解党、认识党的窗口，因此基层党组织建设的好坏直接影响党和广大基层群众的关系好坏，影响到党的执政基础是否牢固。进入新时代，面对具有新的特点的形势和挑战，基层党组织应按照党的十九大的相关部署切实突出政治功能，明确自身职能定位，努力将自身建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[4]52【参考文献】[1]党史研究室.中国党的历史：第2卷上[M].北京：党史出版社，2011. 

[2].文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]中国党第十八次全国代表大会.中国党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012:61.[4]中国党第十九次全国代表大会.中国党第十九次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2017.[5]王长江.现代政党执政规律研究[M].上海：上海人民出版社，2002.

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桂林党校学报 第19卷第3期理论前沿 2019年9月[6]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团，2008:347.

[7]列宁.列宁全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1986:76.

[8]俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2006:85.[9].选集:第1卷[M].北京：人民出版社，1991:139.

Historical Review and Practical Considerations in Political Functions of Grassroots Party Organizations Since the Founding of PRCLi Chaoqun(Party School of CPC Shandong Provincial Committee,Jinan, Shandong 250103)Abstract: Under the background of the new era, the political function of grass-roots party organizations should be emphasized. On the one hand, the historical logic should be grasped, and the relationship between the political function and service function of grass-roots party organizations in the two historical periods before and after the reform and opening up is a logical main line. On the other hand, it is necessary to grasp the realistic logic and emphasize that the prominent political function of grassroots party organizations is the realistic need to resist the governance risk, promote political construction and correct the functional bias. Looking ahead to the new era, grassroots party organizations should, in accordance with the five goals set in the report to the 19th national congress of CPC, adjust their roles in a timely manner, give full play to their role as battle bastions, and become practitioners of the mass organizing power, implementers of the party's decisions, and leaders of good governance at the grass-roots level.Key words: grassroots party organizations; political function; historical review; practical considerations[责任编辑 蒋玉凤]

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