新常态下的中国创新型城市建设

作者：毛艳华 蔡敏容

来源：《上海城市规划》 2015年第2期

毛艳华 蔡敏容

文章编号1673-8985（2015）02-0012-05 中图分类号TU981 文献标识码A

摘 要

“新常态”下中国经济呈现新的阶段性特征，创新型城市建设具有新的内涵和动力。在对经济新常态的基本特征深入分析的基础上，首先刻画了新常态下中国创新型城市建设的内涵，然后从科技创新、产业创新、公共管理与服务创新以及文化创新4个方面详细探讨了新常态下中国创新型城市建设的动力机制，最后提出了新常态下推动中国创新型城市建设的政策措施。

关 键 词

新常态 | 动力机制 | 创新型城市

作者简介

毛艳华

中山大学港澳珠江三角洲研究中心

教授

蔡敏容

广东金融学院工商管理系

讲师

经过改革开放30余年的高速增长，我国经济发展已呈现出新的阶段性特征。从产业结构来看，在GDP构成中第三产业增加值已超过第二产业增加值，服务业对经济增长的贡献超过了制造业。例如，2014年第三产业增加值占GDP比重达到48.2%，高于第二产业5.6%，这意味着中国经济正在由工业主导向服务业主导加快转变。相应地，在以制造业为主向制造业与服务业并重的发展过程中，经济增长已由高速度的粗放型增长转向中高速的集约型增长。从人均GDP来看，2014年中国人均GDP已达到7 485美元，根据世界银行有关经济发展阶段的划分标准，中国已进入到中高收入水平国家行列。OECD国家的发展经验表明，这一阶段创新将成为经济增长的最重要驱动力。

因此，2014年的中央经济工作会议以“新常态”一词作为对近年来中国经济形势的特征判断，表明了中央对近年来我国经济增长所处阶段的变化规律的深刻认识，并且这样的认识也将对我国未来中长期的宏观政策选择产生方向性和决定性的重大影响。

城市是经济活动的集聚空间。因此，生产力的变革，是城市发展的根本动力。回溯城市发展历史，从中世纪城市，到工业城市，到后工业城市，到创新城市，城市发展类型的更迭，根本原因在于城市发展动力的更迭[1]。创新型城市概念最早由Charles Landry在《创新城市》

中提出，认为城市要复兴，关键在于城市的创新基础、创新环境、文化因素等[2]。科技部在《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》中将其明确界定为“自主创新能力强、科技支撑引领作用突出、经济社会可持续发展水平高、区域辐射带动作用显著的城市”。而新常态的中国经济增长动力主要来源于创新驱动，创新将渗透到经济发展与社会管理的各个领域。因此，新常态的经济发展与创新型城市建设的目标具有内在的一致性，新常态下中国创新型城市建设也具有新的内涵和动力机制。

研究新常态下中国创新型城市建设，能够为现阶段中国城市转变经济增长方式，促进产业结构调整优化，实现经济发展的创新驱动，提升城市综合竞争力，提供有效的决策支持和政策建议。

1 新常态下中国创新型城市建设的内涵

何谓新常态？ 2014年7月28日《经济日报》刊发钟经文的署名文章《论中国经济发展新常态》指出，新常态表述之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定。

认为中国经济发展的新常态不能简单归纳为经济增长速度下降几个百分点的表象，而是需要从经济结构的再平衡和增长动力的转变等多方面的表现来共同反映。从这一意义上讲，中国经济新常态赋予了创新型城市建设的新内涵。在2014年亚太经合组织工商领导人峰会上，国家主席**对中国经济呈现出新常态的几个特点进行了归纳：一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动[3]。通过对经济新常态的这些特征的理论分析有利于我们更好地把握经济新常态下的中国创新型城市建设的内涵。

根据经济增长理论，经济增长率主要由劳动投入、资本投入和全要素生产率等因素决定。从劳动投入看，我国15—59岁劳动年龄人口在2012年第一次出现了绝对下降，相关预测进一步表明，从2010年至2020年我国劳动年龄人口将减少2 900多万人，这意味着全社会劳动投入增长将逐步放缓。从资本投入看，劳动年龄人口减少的另一面，是被抚养人口增加，抚养支出上升，过去我国人口负担轻，可以维持高储蓄率，从而带来高投资，今后随着储蓄率的下降，可用于投资的资本增长也将放缓。而代表效率的全要素生产率也难以大幅提高。这也是我国经济从高速增长转为中高速增长的原因。具体到城市经济增长与发展来看，随着资本、土地和劳动力等生产要素供给下降，一方面，资源环境约束强化，耗费资本、土地等要素较多，能耗较高、污染较大的一二产业比重将下降，而较少依赖资本、土地等要素，能源消耗较低的服务业将驶入发展快车道，从而带来城市产业结构的优化；另一方面，通过科学技术的应用和高素质人力资本的投入，实现从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，从而全要素生产率的不断提高将成为新常态下城市经济增长率提高的决定性因素。

经济新常态作为我国经济发展的阶段性特征范式，与物质形态上的以创新驱动为主体的先进生产力相适应，就是生产关系上呈现出体制机制创新的态势。也就是通过正确处理好政府和市场的关系，实现生产要素的最优配置和生产效率的提高，经济发展从过去的传统粗放转为高效率、低成本、可持续。创新型城市作为一个有机整体，经济新常态下的创新型城市是指以科技进步为动力、以自主创新为主导、以创新文化为基础，依靠科技、知识、人力、文化和体制等创新要素驱动经济发展的城市形态。因此，创新驱动是创新型城市建设的本质要求，经济新常态赋予中国创新型城市建设新的内涵：

第一，从城市发展驱动力看，中国创新型城市发展动力以创新驱动代替要素和投资驱动，这与新常态的特征相吻合，创新型城市发展是新常态下中国经济发展的重要内容和主要载体。中国创新型城市发展的核心驱动力来自技术创新、知识创新、文化创新和制度创新等创新要素。

中国经济新常态下，第三产业成为经济结构主体，知识创新和技术创新是高端服务业发展的重要驱动力，因此知识创新和技术创新对新常态经济的驱动作用将更为显著。

新常态下中国经济进入中高速稳定增长时期，制度创新和文化创新成为培育城市创新能力，构建城市高效创新体系，深化改革力度，实现经济质量提升、社会稳定、生态文明和知识文明的根本驱动力。

第二，从城市产业系统看，创新型产业和创新型企业是复杂的创新型城市的主体，产业创新子系统和企业创新子系统仍然是城市创新的核心子系统，知识密集型产业、信息产业和创意产业等新型产业成为促进产业结构调整、转变经济增长方式、提升城市综合竞争力的基础产业。新常态下，中国城市产业创新，就是要优先发展现代物流、金融保险业、商务会展、总部经济、信息服务、科技服务业、文化创意、服务外包等现代服务业，积极发展先进装备制造、电子信息、生物医药、新材料、新能源、环保、海洋等高新技术产业，加快改造传统产业，增强产业空间集聚效应，构建现代产业体系。

第三，从城市发展机制看，城市创新资源在区域、国家及全球竞争体系中的调整、配置、集聚和再集聚，是新常态下建设创新型城市，实现城市可持续发展的内在动力。但是，从创新资源流动的机制来看，市场在资源配置中起决定性作用。因此，新常态下处理好政府和市场的关系成为加快经济体制改革的核心任务。同时，作为一种高效率、包容式和可持续的城市化发展方式，经济新常态下的中国城乡、区域差距逐步缩小，但城镇化快速推进与生态环境承载力之间的矛盾会更加突出，基本公共服务提供和高效基础设施建设对城市公共服务管理创新提出了更高的要求，因此，公共管理与服务创新成为新常态下中国创新型城市建设的重要内容。

2 新常态下中国创新型城市建设的动力机制

知识经济的兴起和创新发展模式的出现成为近几十年来城市发展形态转变与国家发展战略调整的根本原因。同样，随着城市发展驱动力从单纯依靠资源、资本、劳动力的投入转变成为主要依靠科技创新和人力资本的投入，一批创新型城市在全球范围内崛起。城市创新驱动模式涉及城市运行体系内各个要素的相互作用和协同创新。在总结国内外典型的创新型城市发展模式的基础上，结合当前中国新常态经济特征，可以将新常态下中国创新型城市建设的内在动力机制划分为4个方面：科技创新机制、产业创新机制、公共管理与服务创新机制以及文化创新机制，这也可以理解为4种类型的创新型城市。

2.1 科技创新是新常态下中国创新型城市建设的根本动力

古典经济增长理论认为，土地、劳动力和资本是决定经济增长的3大要素，而技术进步是影响生产的外生因素，它无法解释长期的经济收益递增。相比之下，新增长理论则强调技术水平的变化是经济增长的根本推动因素，认为技术进步是由经济系统内生决定的，新知识、新技术和新思想是具有非竞争性的，科技进步带来规模报酬递增，科技创新具有正的外部性[4-5]。科技创新是经济增长最重要的驱动力[6]。经济新常态下，有效的私人激励、显著的科技创新溢出效应和边干边学效应，成为促进科技创新的主要动力。具体到创新型城市的建设上，通过开展知识创新、技术创新和体制创新，依托企业、大学、科研机构及政府等创新网络，促使企业将新知识、新技术、新工艺、新的生产和新的经营管理模式，应用到生产过程中，实现创新科技的生产、转移和科技成果转化，从而促进新产品开发，提高产品质量，提高生产效率，降低能源消耗与环境污染，提升城市的综合竞争力，促进城市经济转型与增长。此外，科技创新促进教育机制、激励机制、企业管理机制等制度变革，有利于培养高素质劳动力，激发人们创新的积极性和创造性、提升企业竞争力，从而推动社会改革和经济发展。因此，科技创新能从根本上促进产业结构调整和经济增长方式转型，促进新常态下中国创新型城市建设。

2.2 产业创新是新常态下中国创新型城市建设的直接推动力

从广义上讲，产业创新是指创新主体通过制度创新、技术创新、组织创新、环境创新和组合创新，培育创新产业，或者使原有产业获得突破性发展的创新活动。在经济新常态下，各类创新主体通过协同作用，实现技术创新产业化，进而推动产业演进，促进产业结构优化升级。因此，产业创新就是新常态下创新型城市建设的直接推动力。首先，在经济新常态下，企业仍然是产业创新的主体，行业中的领导者往往是创新科技的生产者或推动者，企业通过产学研的联合机制和模式，建立双边、多边协作机制，通过人员交换、集体学习、交流培训等多种形式，实现优势互补与利益共享，促进成果转化及产业发展制度改革，其必然结果是产业的变革和发展。其次，经济新常态下，产业创新与发展以市场调节为主，政府调控为辅，但在原始创新、集成创新及引进消化吸收再创新等各类自主创新模式中，创新主体需要承担高风险的巨额投资和不确定性，而且自主创新具有明显的正外部性，因此政府需要对产业自主创新提供激励政策与配套服务。例如，保护知识产权，提供创新资金，支持风险投资，建立人才引进、股权激励、出口扶持等产业创新激励机制，等等。最后，经济新常态下，创新企业与高等院校、科研机构、中介服务、培训机构以及地方政府之间紧密合作，形成“产学研”战略联盟，共同推动产业创新。

2.3 公共管理与服务创新是新常态下中国创新型城市建设的重要支撑

城市公共管理与服务创新是加快政府职能转变和深化城市管理改革的重要途径。随着人口的大规模流动，城市规模急剧扩大，高速的城市化发展给中国城市基础设施建设及公共服务创新带来巨大的压力。公共服务的供给包括非政府私人供给、公私合作供给及政府供给3种形式。传统的公共服务以政府供给为主，政府承担公共服务的所有投入和风险，然而单一的政府公共服务供给使得市民的需求难以纳入决策系统，供给与需求之间难以匹配。经济新常态下，以市民需求为导向的公共服务，能更有效地满足市民的公共服务需求，还能促使私人部门与政府、市民之间形成明晰的责任与风险配置。如何建立利益共享，责任共担的多元协调机制，注重公民参与的民主决策，提供满足市民需求的高质量公共服务，是新常态下公共服务创新的核心问题。公共管理和服务创新促进城市政府向以市民需求为导向、以市民需求为起点的服务型政府转变[7]。通过加快住房制度改革及城乡户籍制度改革、加强公共社区治理，逐步缩小城乡收入差距，实现经济增长与社会和谐，为新常态下创新型城市的建设提供重要支撑。

2.4 文化创新是新常态下中国创新型城市建设的内在驱动力

文化是创新的灵魂，是最可贵的生命力、最活跃的创新力和最本质的竞争力。一个开放的、竞争的、宽容的、宽松的创新文化的形成，将为科技创新和制度创新等提供适宜的环境和土壤，保持城市创新活动旺盛的生命力。因此，钱颖一认为：“发展高科技，资金固然重要，但更重要的是要有一种能充分发挥人的创造力的体制和文化[8] ”。文化创新包括在文化事业和文化产业等活动中应用新技术、发展新创意、开发新产品，还包括新的城市文化形象、新的文化思想观念、新的文化氛围和社会环境等。其中，文化思想观念作为创新文化的内核，所包含的“信仰、理性、价值等方面的发展和变化决定了人的活动是否能够‘创新’”[9]。

城市的文化创新为创新活动提供内在的驱动力，是科技创新、产业创新、公共管理与服务创新等动力机制的重要前提，文化创新促使具有根植性的城市文化形成独特的价值理念、精神理念和道德伦理，将具有鲜明历史个性的城市文化内化于城市文化事业、文化产业、城市形象及城市氛围中，为创新主体提供强大的驱动力。因此，经济新常态下文化创新能为城市提供有效的知识产权保护制度，健全创新要素运行机制，提供有序竞争和紧密合作的市场机制，建立有效的创新激励机制，保护城市历史及文化资源，为创新型城市建设创造良好的制度保障。

综上所述，新常态下中国创新型城市建设的动力机制来自科技、产业、公共管理与服务、文化4个层面的创新驱动。在发挥市场对资源配置的决定性作用和更好地发挥政府的作用这一前提下，市场机制充分促进知识、技术等创新要素的集聚、流动、配置与整合，而政府加快简政放权，维护充分竞争的市场秩序，完善城市公共设施与服务，培育产业自主创新的环境。在创新型城市建设与发展过程中，企业、高校、科研机构、中介服务组织、培训机构和政府机构等多元化的创新主体，各司其职又协同创新，构筑起创新型城市建设的创新网络，科技创新、产业创新、公共管理与服务创新和文化创新相互依存、相互促进、相互融合，形成良性循环。

3 新常态下推动中国创新型城市建设的政策措施

经济新常态下，为发挥科技创新、产业创新、公共管理与服务创新和文化创新4个层面动力机制的协同作用，应加快制定和完善相关配套政策措施，推动创新型城市的建设与发展。

3.1 健全科技人才培养和引进的措施

人才的数量和质量直接决定着科技创新成果的产出，高端技术人才是经济新常态下创新型城市建设与发展的战略性资源。首先要完善人才培养及发展的配套政策体系，包括人力资源开发与利用的法律保障体系、专业技术职务聘任及改革制度等。其次是通过项目建设、科技研发基地建设、科技成果展览及交易平台建设、优厚的待遇、良好的研发条件等途径，吸引国内外顶尖科技人才。再次是改革教育体制，大力发展高等院校及私立学校，完善高校教师选拔、考核及激励机制，提高教师队伍整体水平，培养高素质创新型人才，为社会输送更多高素质科技人才，不断提升自主创新能力。最后是建立健全激励机制，实现技术、管理、资本等生产要素参与分配，鼓励以科技成果入股，将薪酬与科技人才的智力投入、工作绩效、科技成果转化的社会效益和经济效益挂钩，试行年薪制、股权制、期权制等多种薪酬分配制度。除了物质激励外，还要给予科技创新人才一定的非物质奖励，例如给予荣誉称号、公开的肯定与表扬、职业满意感和成就感等。

3.2 建立科技创新的多元化融资体系

充足的资金投入是创新型城市科技创新的基本保证。在新常态下，科技创新资金投入要强化政府投资的引导和扶持作用，建立起良好的政府投资、企业内部资金积累投资、金融机制融资、民间集资、海外引资及风险机构投资等多元化、多渠道的科技创新融资体系。首先，政府要进一步加强财政支持力度，切实实行为高新技术企业减低增值税负担、降低科技人员的个人所得税、建立高新技术研究与开发基金、改革先进技术设备折旧制度以及实行高新技术产业出口零税率等税收优惠政策，完善科技创新的政府采购机制，控制科技创新的方向，降低和分担科技创新企业的市场风险，激励科技创新主体的积极性和创造性。其次要大力发展中小企业信用担保体系，参照西方市场经济国家的做法，利用成熟的中小企业信用担保机构和再保险机构，为创新型中小企业提供有效的融资渠道，缓解科技创新资金不足问题。在发挥政策性担保机构主体作用的同时，要大力发展商业、互助担保机构、风险投资机构，形成多层次的担保体系。再次，要完善风险投资市场，拓宽高新技术产业化的融资渠道，提高风险资本优化配置效率，为科技创新企业提供专业化管理，加速高新技术发展。在新常态下，要加快完善包括政府、国有企业、民营企业、金融机构、民间资本、境外资本等多元主体参与的风险投资市场，满足大量的科技创新活动及科技成果产业化对风险资金的迫切需要。

最后，要完善相关的税收、信用担保及风险投资的相关法律法规，加强资金筹集、使用、退出等环节的监管，提高科技创新资金的合理配置及使用效率。

3.3 构建以企业为核心的自主创新体系

新常态下构建城市的自主创新体系，就是要将包括企业、高等院校、科研机构、政府等主体要素与培训机构、中介组织及金融机构等辅助要素紧密联系起来，通过一系列制度安排构建起各类要素之间的相互联系和相互作用的创新网络。例如，深圳市注重从政策和规划层面大力加强创新体系顶层设计，实施全国首部国家创新型城市总体规划，率先发布促进科技创新的地方性法规，出台加强自主创新“33条”。2014年6月，国务院正式批复同意支持深圳建设国家自主创新示范区，成为唯一一座以城市命名的国家自主创新示范区。建设城市自主创新体系要突出企业的主体地位与作用，使企业在产学研合作中发挥出积极性和主动性，才能加快科技成果转化，从而更好地推动产业创新。同样，深圳市在自主创新体系建设中，建立起“以企业为主导、市场为导向、政产学研资介相结合”的技术创新体系，呈现出“4个90%”的鲜明特征，即90%的研发人员、研发机构、科研投入、专利产出来自企业，突出了企业的创新主体地位与作用。目前，深圳高新技术企业超过3万家，其中销售额超千亿元的2家，超百亿元的13家，超10亿元的124家，超亿元的1 167家，国家级高新技术企业3 836家。

通过构建起以企业为核心的城市自主创新体系，深圳市在新常态下开展创新型城市建设将拥有持续的动力。

3.4 创新城市产业园区发展及管理体制

城市各类产业园区是企业创新创业的平台。推动产业园区集约发展，创新园区管理体制，有利于推动产业升级及经济转型，从而加快创新型城市建设。首先，经济新常态下，各类产业园区要顺应创新驱动、产业转型升级、经济增长方式转变等阶段性特征，加快管理体制创新，完善股权激励、人才激励等政策措施，形成各类创新要素的集聚发展，不断增强自主创新能力，实现产业园区的转型升级。其次，要加强创新创业服务体系建设，形成一条包括政务服务、社会服务、科技中介服务在内的自主创新生态链，打造“无障碍创业”环境，以达到服务科技创新创业人才、孵化科技创业企业、培育战略性新兴产业和现代服务业的目的。最后，新常态下产业园区要简政放权，加快政府职能转变。比如，上海张江国家自主创新示范区用“小政府”演绎“大服务”，示范区仅有公务员编制29人、实际在编18人。2013年，张江以行政审批权下放为契机，推进行政管理和服务创新的一体化改革，让“权从政府来，权到园区去”，实现“园内事情园内办结”，提高了园区服务企业的行政效能[10]。

3.5 完善市民需求导向的公共服务与管理模式

新常态下的城市化是“以人为本”的城市化，城市的基础设施、公共服务及管理应体现出市民的需求导向。因此，创新型城市建设就是要加快城市公共服务创新、公共管理体制创新和监管创新，为市民提供优质的城市公共产品。首先，要建立市民需求导向的服务型政府，完善市民参与决策的民主机制，发挥社区与非政府组织的服务功能，完善公共技术设施，提供高质量的城市公共服务，解决城市外来务工人员的就业、教育、医疗等问题。其次，要完善公共服务绩效管理，建立快捷高效的双薪公共服务绩效评价数据库，完善相关的问责机制，完善“一把手”负责制，以此督促各职能部门履行服务和管理职责，提高市民满意度。最后，新常态下要加强对各类经营主体的“事中事后”监管，在确保各类城市主体创新创业活力和降低交易成本的同时，也要确保城市经济活动和市民生活的安全高效。比如，在加强城市食品安全监管方面，横向纵向高度集中的深圳模式，两级政府、三级监管、四级网络的上海模式，以及通过工商进行综合协调的背景模式以及全市统筹、各区创新的广州模式[2]，都是科学安全高效的监管范例。

3.6 注重创新意识及创新精神培育

新常态下城市政府要加快培养城市软实力，通过传承优秀的传统文化，汲取外来优秀文化，大力宣传创新文化，在全社会形成崇尚创新、尊重创新人才、保护知识产权的良好氛围。

尤其要加快教育现代化改革步伐，注重青少年创新意识的培养，塑造创新、创意和敢于冒险的个性。作为产业创新主体的企业也要认识到自身的主体作用，形成良好的创新企业文化，提高科技人才创造性及积极性。此外，要推动城市的人力资本、文化资本和社会资本的融合，大力发展文化创意产业，形成“知识”、“信息”和“创意”的城市集聚经济，塑造创新型城市形象。近年来，上海、深圳等城市在创新型城市建设过程中，采用“文化+科技”、“文化+金融”、“文化+旅游”等多种发展模式，大力发展文化创意产业，不仅推动了城市产业结构调整及经济增长方式转变，而且吸引了大量创意人才的集聚，为城市创新提供了不竭的动力源泉。

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