少数民族社会养老服务的理念、目标与战略

少数民族社会养老服务的理念、目标与战略

第一节 少数民族社会养老服务的基本理念

基本理念是构建任何规则体系的基石，其科学与否直接关系到具体制度的科学性和可实施性，因此，国家在构建少数民族养老体系前，为了保证其科学性和未来的贯彻实施程度，应首先为其确定基本理念。党的十八大报告明确指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”这表明我国全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的决心。同时，报告还指出：“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”可见社会保障工作与少数民族工作两者之间是存在天然的联系的，是相辅相成的，又是相互制约的。如果社会保障工作得到有效的落实，就会促进少数民族工作的开展，有利于民族关系的和谐发展。就社会保障本质而言，其是为了解决人的问题，是为了满足人的需要，是为了促进社会公平，是为了人们世世代代的幸福生活，这要求我们在构建完善少数民族社会养老体系时必须牢固地确立起“普惠、公平、共享、可持续”的基本理念。 一 普惠

《礼记·礼运》有云：“大道之行也，天下为公……故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”。这大概是最早的、以最简要的语词阐明“社会保障”之含义的一段陈述。它涵盖了养老、医疗等现代社会保障制度，并精确地指出了这一制度的核心精神——“普惠”，可见，普惠观念在中国早有思想根源。

现阶段，社会养老领域的普惠是指全体公民，无论城乡、民族、性别、身份，都平等地享有社会保障的权利。当然这并不意味着每个人都均等地享有社会保障，而是根据地区差别、城乡差别及群体差别分别确立相应的保证其正常生活的保障体系，也即所谓的“有差别的普惠”。具言之，我国幅员辽阔，地区间经济发展不平衡，各地维持基本生活的成本也不尽相同，因此，各地在制定相应的社保政策的时候，就应该考虑到这种差别，从而在实现普惠的基础上彰显公平。

根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，少数民族人口为10449万人，占全国总人口的8.41%；少数民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。[1]少数民族地

区与内地有显著区别：一是经济发展水平与内地差异较大；二是少数民族地区地广人稀，交通不便；三是二元经济所形成的过剩劳动力比较突出；四是乡村人口占的比重较大，尤其是农（牧）业人口的比重大。因此，国家在制定少数民族地区的社会保障政策时，就应考虑到以上因素，坚持普惠原则，让少数民族人民与其他地区人民一样获得相应的养老保障，当然在坚持普惠原则的前提下，也必须考虑到少数民族地区的经济发展的实际情况，尽量使社会保障与地区的实际发展情况相适应，从而既维持少数民族人民的基本生活，又不至于影响到地方经济的发展，也只有这样，才能保证民族地区的社会保障持续发展。 二 公平

公平是现代社会保障制度的本质和核心。[2]社会保障体系中的公平是指平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利，不因身份、性别、民族、地域等差异而歧视或排斥任何人。公平的核心是通过相应的制度安排要求所有国民的社会保障权益都能得以实现，维护起点公平。要求将群体之间、地区之间的社会保障待遇差距控制在合理的范围，实现代际责任的公平分配，以促进结果公平或者尽可能合理缩小结果的不公平。因此，维护公平是这一体系与生俱来的独特使命。[3]早期社会保障制度是通过惩戒方式维护社会稳定，进而维护统治阶级的利益。社会保障的根本原则就是社会公平，社会保障是所有社会成员效用的最大化。著名经济学家A.C.庇古教授在《福利经济学》一书中指出：“社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，使社会总效用增加。”它通过设计一种制度，使人们不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。其作用有四：第一，保障权利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为“福利权利”或“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，或社会公民权的一部分。社会保障把保障每个人的生存权、发展权放在首位。享受了全民的社会保障，意味着基本生活得到了保证，从而在一个公平的起点上参与社会竞争。第二，保障机会公平。机会公平是指，任何社会成员只要符合法律规定的条件，就应被覆盖在社会保障范围内，均等地获得社会保障的机会。社会保障制度可使他们中的悲观者前行，他们中的无力者有力，增加他们的机会，从而为他们创造一个尽可能公平竞争的起点。第三，维护规则公平。规则公平指一视同仁，既不能对弱势群体歧视，又不能对特权阶层倾斜。通过社会保障机制，重点保护社会的极端贫困人口（即在绝对生存需求线下的群体）。因为和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体，从风险管理获得的保护也是最不完善的。这就意味着，不实施社会保障，他们可能落入所谓“贫困陷阱”之中，形成恶性循环。第四，调节分配公平。分配公平提高效率，分配不公损害效率。社会保障通过收入再分配的功能进行调节，可以在一定程度上减少差别，缓解社会矛盾，有利于社会稳定。随着社会经济的不断发

展，社会保障逐渐成为民众的法定权利，其制度内容也在不断充实的过程中逐渐确立了公平的价值取向。简言之，社会保障制度的性质与功能决定了其对公平理想的不懈追求，实现公平价值追求早已成为其题中应有之意。

“老有所养”是每一个人的梦想，也是每个人的一项基本人权，是我国宪法赋予每一个公民的基本权利，少数民族群众当然也不例外，在他们因为年老、疾病等原因遇到生活困难时，国家和社会理应本着公平原则给予他们与其他人相同的、必要的物质帮助和基本的生活保障。而且，“民族地区是我国贫困人口比较集中的地区，全国6500万贫困人口中，绝大部分是少数民族，整个少数民族地区总体上都属于不发达的贫困地区。据统计，全国共有551个贫困县，宁夏、新疆、内蒙古、云南、青海、广西、贵州7个民族地区（西藏除外）就占215个，其中国家重点扶贫县119个（全国共有311个），约占42%。”[4]因此，国家和社会应积极采取有效措施，加大建设少数民族地区社会养老的力度，通过完善的社会保险、社会医疗等措施，来保证少数民族地区居民享受与其他地区基本相同的社会养老待遇，实现社会养老的公平理念。 三 共享

社会主义和谐社会保障制度有自己的基本指导思想，即让发展的成果惠及全体人民。这就要求我们在构建和谐社会的过程中，必须使绝大多数社会成员能够共享社会发展的成果，这是社会主义的本质要求。尤其在市场经济快速发展的今天，更要保障每个社会成员的基本权益，使每个社会成员的潜能不断得以开发，并满足其随着日益提高的生活水平和生活质量而不断增加的基本需求。只有这样，社会成员才能更加认同社会的发展和进步。而对于社会的保障操作上来说，追求这种共享性、共鸣性的感受，是社会福利的最高层面。社会主义和谐社会应当结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况，使所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡统筹，使社会全体成员的才能得到全面的发展。如果发展的结果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有发展成果，或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是不为社会成员所认同的，由此，这种发展也容易引起大部分社会成员对发展进行抵制，引起社会动荡乃至政治上的不稳定。近些年，我国经济、社会持续稳定发展，这是全体中华儿女的共同努力的结果，是五十六个民族辛勤劳动的结晶。少数民族兄弟在经济建设和社会发展中做出了不可磨灭的贡献，因此，在分享经济和社会发展成果、享受社会养老福利的过程中，少数民族是绝对不应该被忽略的。共享不仅要求全体国民可以分享经济发展成果，也应当分享社会发展成果。社会保障制度的供给内容从层次上看，可以分为物质保障、精神保障和服务保障。物质保障的相关制度安排（如最低生活保障金和养老

金）可以确保国民分享经济发展成果，精神保障和服务保障的相关制度安排（如专项救助制度和老年服务设施）则可以确保国民分享社会发展成果。对共享理念和相应社会保障制度内容的全面理解，要求我们在进行城乡统筹社会保障制度建设的过程中，不仅要为农村居民提供一定的物质保障，也应当为其提供高质量的养老服务、医疗服务、精神慰藉等社会服务，使其分享到社会发展的成果。[5] 四 可持续

中国社会经济可持续发展的一项重要制度，就是中国特色社会保障制度，它既然是可持续发展整体中的一部分，就必然符合制度自身的可持续性。中外实践表明，社会保障制度滞后，社会问题必定会日益积累，并导致严重社会危机；社会保障制度残缺，社会冲突便不可避免，社会团结、社会融合与社会和谐将成为空话；社会保障制度超越发展阶段，同样会陷入不可持续发展的困境。

联系中国的现实，可持续发展原则主要应当体现在尊重制度发展客观规律的同时，重视考虑中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情及其发展过程中的重要变化，遵循从缩小不公平到现实公平的路径，在相关制度改革与建设中采取渐进、持续发展的方式。例如，从社会保障覆盖范围来看，应当首先建立起没有遗漏的、多元化的制度体系，在实现覆盖全体国民之后，再及时推进制度整合，建立城乡一体、全国统一的社会保障制度。总而言之，社会养老体系应当尊重客观规律，考虑中国国情，重视社会公平，体现“以人为本”地确立社会养老体系。只有具备可持续发展这一特性，社会养老体系才能真正解决问题，避免社会危机，维持社会稳定，不陷入“短期效应”的困境。具体来说，实现可持续发展的社会养老理念需要做到以下几点：

第一，可持续发展首先要求我们加强社会保障的法律制度建设，从而实现行政机关决策社会保障体制逐步向立法机关决策社会保障体制转化。我国的社会保障制度是应经济体制改革的要求而进行的，在长时间内都是新制度和旧制度并行，几乎所有的社会保障新方案都要经过试点，这就容易导致社会保障发展对其他体制改革的依赖。同时，我国的社会保障制度的改革主要依靠国家行政机关的政策来推动，政府的主要因素很容易影响社会保障改革的推进，尤其是GDP优先理念下，更容易造成社会保障制度发展的滞后。通过把社会保障制度提升为法律就可以最大限度地避免以上弊端的出现，因为只有通过法律才能使制度摆脱偶然性和任意性的羁绊。

第二，可持续发展要求社会保障制度与经济发展状况相适应。从根本上来说，社会保障主要是通过经济条件来满足人们的各种社会保障要求，这要求社会保障制度一定要与当地、当时

的社会经济发展水平相适应，任何超越时代的社会保障措施都只能被束之高阁，不能得到有效的落实，甚至带来不良的后果。例如，“社会保障水平过高不但会助长国民的惰性影响国家的竞争力，还会带来严重的社会保障财政危机。比如现在西方不少国家就因为社会福利水平过高而导致了日益扩大的财政赤字，引发了很多社会问题。另一方面，社会保障水平过低，落后于经济社会发展水平，就可能无法保障社会成员的基本生活或最低生活，同样可能酿成社会危机，如不少非洲国家就出现了难民流离失所的严重社会危机”。[6]

第三，可持续发展要求照顾少数民族的生活习惯。在少数民族地区制定社会养老政策，构建社会保障体系，就不得不考虑到当地少数民族的民风民俗和生活习惯，这直接关系到未来社会保障体系的贯彻落实和制度的可持续性。少数民族在常年的生活中，形成了本地区、本民族固有的生活习惯，这些习惯渗透到日常生活的各个方面，也影响着养老的模式和水平，所以，在构建特定民族的养老体系时，应该充分考虑到这些民风民俗，将其纳入社会保障制度，充分尊重少数民族的自治权利，这不仅有利于社会养老体系的构建，也有利于整个民族地区的和谐稳定。

第二节 少数民族社会养老的改革目标

现阶段，我国民族地区基本上已经建立了社会养老保障体系，但仍然存在着规划缺乏整体性，城乡二元体制的弊端，未来仍需要进一步调整改革。笔者认为，在改革过程中应该以“整体规划、统筹兼顾、渐进调整、逐步统一”作为改革的整体目标。 一 整体规划

十七大号召全党要“全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，把全社会的发展积极性引导到科学发展上来，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面”，[7]十八大政治报告正式明确了“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度”[8]，自此社会保障制度成为我国社会主义制度体系不可替代的重要组成部分。这就要求我们在提出发展战略、编制发展规划、制定发展政策时要秉承科学发展、整体规划的理念。建立少数民族的社会保障体系是一项复杂的伟大工程，是一个漫长的过程，在这个过程中，整体观念和大局意识是不可或缺的，否则就可能出现问题。以云南为例，云南少数民族地区还缺乏像由城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险构建起的完善的社会保险制度体系。少数民族地区社会保险中新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度正在试点开展实施，实施过程中暴露出覆盖人群窄、社会化程度低和保障标准欠科学

等诸多问题。[9]出现上述问题就是因为在建立社会养老体系的过程中缺少整体意识，只重部分，不顾整体。所以，在构建民族地区的社会养老体系时一定要有大局意识，全面了解，整体规划。 二 统筹兼顾

统筹兼顾的思想，为经济社会的发展提供了科学的方法。坚持统筹兼顾，是落实科学发展观的根本方法，也是构建中国特色社会养老事业的必然要求。目前，我国少数民族地区的经济还不发达，文化发展也比较落后，且大部分处于农村地区，所以，统筹兼顾应用在少数民族地区社会养老体系的构建时，首先，要统筹好城乡社会保障发展，尤其要注重农村的发展，优先解决农村基本社会保障制度缺失问题，为更好地解决“三农”问题打下坚实的基础。但同时也要针对城乡二元结构的状况，充分考虑城乡经济社会发展的差别，在经济发展水平差异的基础上适当安排差别化的社会保障水平。其次，要统筹好政府、企业、个人的责任，确立责任分担原则。要增加财政的社会保障投入，不断提高财政支出中社会保障支出的比重。过去政府在这方面欠账较多，现在各级政府的财政收入逐步增加，完全有能力也应该加大对社会保障的投入。要强化企业的社会责任，合理加大征缴力度，凡是参加社会保险的单位都必须依法按时足额缴费；要提高个人的社保意识，提高参保人员缴费的积极性，使之自觉履行个人的缴费义务。最后，要统筹好社会保障和劳动就业的关系，要特别重视社会保险政策与就业政策的衔接配套，形成社会保障和就业再就业相互作用的良性机制。要合理确定各项社会保障的标准，使其既能满足基本生活的需要，又有利于促进就业再就业，尤其要充分发挥失业保险对再就业的重要促进作用。[10]

同时，还应改变重城市轻农村的现状，可以说，确立“逐步缩小城乡社会保障水平差距的城乡一体化社会保障制度体系”是建立民族地区农村社会保障制度的最高政策导向。但是，任何国家的任何制度体系的建立都有一个时间维度，是一个循序渐进的过程，我国城市社会保障体系的建立健全就是一个最好的例证。民族地区社会保障制度的建立、最终目标的达成、建设重点的突出、模式体系的构建需要一个渐进的过程。问题在于，作为发展中国家的我国，少数民族地区的农业人口占绝大多数，经济基础薄弱，现在正处于经济发展时期，社会财富匮乏，照搬发达国家的农村社会保障模式是不现实的。 三 渐进调整、逐步统一

城镇社会保障制度体系是建立在与城镇相适应的经济发展水平和社会结构基础上的，而我国的一个特有的国情就是城乡经济和社会发展差别巨大。现阶段如果将整个城镇社会保障制度体系移植到少数民族地区特别是少数民族农村地区，不但不能达到社会保障制度本身的目

的，反而可能对少数民族地区的经济发展带来不利影响。所以，分步实施、逐渐调整并最终统一是必然选择。从方式上看，可以选择少数民族地区要求最迫切的社会保障项目作为突破口，在考虑少数民族地区社会经济发展情况的前提下逐步完善社会保障体系。

鉴于民族地区长期存在的城乡二元典型结构，并将在相当长的时间里持续这种状态，民族地区的养老体系应该确立“渐进调整、逐步统一”的方针政策。即在空间上，分两个区域分别推进：一方面，针对民族地区城镇区，争取与全国大多数城镇的社保体系接轨，以社会保险为主体，以社会福利为补充，建立城市社区一体化的社会保障制度；另一方面，针对民族地区农（牧）区，考虑到这些地区大多经济发展较为落后，应重点发展社会救助，附带发展其他社会保障形式，建立适合特定地区的社会养老体系。另外，在时间上，应该分阶段推进民族地区的社会养老体系。完整、有效的社会保障体系的建立绝不能一蹴而就，需要在一定时间内，有计划、分步骤地逐步完成。在这一过程中，应该首先选择最为紧迫的、与当地少数民族基本生活最为贴近的项目优先发展，其他项目辅助发展，先成形的项目再带动尚未成形的项目发展，最终实现一体化模式。 第三节 少数民族社会养老的阶段划分

社会养老体系的构建是一项系统的工程，需要全方位、分阶段地有序进行。少数民族地区与非少数民族地区发展水平有差距，少数民族地区内各地区的发展水平也存在差距，各民族发展水平参差不齐，因此应当在少数民族地区建立政府、社会、个人和市场多方参与，多渠道筹集资金的多层次、多类型的社会养老体系。同时，分阶段地从“家庭养老、家庭与社会养老并重，向社会养老”逐步过渡。

从目前统计来看，中国老年人由家庭供养者约占3/4，由社会供养者约占1/4。农村老人比城市老人更为依赖家庭养老。[11]截至2011年，中国老年人入住养老机构的意愿却出现明显下降。[12]少数民族地区尤其是农村地区历史上就特别强调家庭成员互助，家庭养老就更加普遍。例如，苗族地区的某些村规民约规定，尊老爱幼是最基本的要求；侗族老人丧失劳动力后，后辈必须赡养和照料；哈萨克族历来就有“还子”制度。对于少数民族来说，家庭养老模式已经深深地融入了族人的习惯和情感中，已经成为民族传统和社会模式，而且有着本民族特有的监督实行方式，并且十分奏效。人们鄙视不尊老、不敬老的行为，在日常人际交往中也选择对其加以忽视和远离的态度。有鉴于此，家庭养老模式还将长时期地在少数民族地区存在，若要改变这种现状，需要全社会共同努力，加大社会养老的宣传力度，加大社会养老的资金投入，从而使家庭养老顺利地向社会养老过渡。

随着工业的现代化，农村的城镇化不断提高，民族地区的城市“失独家庭”（指独生子女死

亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收养子女的家庭）越来越多，民族农村地区的“空巢老人”（指单身老人或一对老年夫妇的家庭）逐年增加，传统的家庭养老模式正面临着严峻挑战。与此同时，由于生育率的下降，人均寿命的延长，家庭结构规模的缩小，土地或家庭保障的功能也在持续弱化，子女也很难承担起养老的责任。这就要求养老方式从传统的“家庭式养老”向“家庭与社会式养老并重”的模式转变。当然，这种转型在少数民族地区具有自身的特点，这种特点主要体现在少数民族地区养老和其他地区养老的方式差异上。第一，对于社会养老的认识差异。在少数民族地区，家庭观念普遍浓重，不接受社会养老，排斥养老机构养老，认为这是没有儿女的老人们才去的地方。第二，对于子女养老和社会养老认知的差异。少数民族地区，强调儿女尽孝，将其作为一种荣誉。在这种差异下，少数民族地区的养老模式的转变，需要各方做出更大的努力，需要循序渐进，结合各民族的特点，将家庭养老与社会养老有机整合。

养老模式改革的最终目标应该是实现“社会化养老”，这主要是我国社会结构的现状和老龄化的趋势使然。“20世纪70年代末，我国开始实行严格的计划生育政策，如今30年过去了，第一代独生子女已经进入了婚育年龄，而他们的父母也正在走进老年人的行列。由4个老人、1个孩子、一对夫妇构成的‘421’家庭日益增多，沉重的养老压力压在了独生子女的身上。同时，全国老龄化趋势也是相伴而至，按照联合国的新标准，一个地区65岁及以上人口达到总人口的7%，即表明该地区进入了老龄化社会，而超过14%，就被称为‘老龄社会’。按此标准，我国在1999年就已步入老龄社会。步入老龄社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。”[13]同时，“利用1990、2000和2010年人口普查数据，分析中国少数民族人口的老龄化问题发现，中国各少数民族人口随全国人口一起，共同进入了持续老龄化的状态，且表现为老年人口规模及其占总人口的比例增长快，75岁及以上的高龄老年人增速快，老年人口规模大，老年负担系数大，老龄化族际差异大的‘两高三大’的特征。在未来一个相当长的时期内，少数民族人口的老龄化趋势将会持续下去，老龄化程度会进一步提高。”[14]为了应对这种局面，2015年10月，十八届五中全会决定，全面放开二孩政策，至此，实施了30多年的独生子女政策正式宣布终结，同时也表明党中央解决人口老龄化的决心。可以说，这一政策将会在很大程度上缓解未来老年人的养老问题，但也必须看到放开二孩后的家庭养老模式，也是很难解决中国的养老问题的，现阶段，急需家庭养老向社会化养老过渡。当然，所谓的“社会化养老”并不意味着完全取消家庭养老，也不意味着养老地点从家庭完全转移到养老机构。而可以采取多种形式，在减少家庭负担的基础上，实现家庭与社会的互动，例如，社区居家型养老。社区（村）居家养老服务，是指以家庭为核心，以社

区为依托，以老年人日常照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。[15] 第四节 少数民族社会养老的战略重点

我国各少数民族在长期的社会经济发展中不仅创造了各具特色的民族文化，而且也形成了许多具有民族特色的传统保障模式，挖掘我国各少数民族优秀的传统保障文化有利于少数民族社会养老体系的建立。我国的少数民族养老主要是以血缘和地缘为基础及联系纽带，形成了父系保障型、母系家庭保障型、双血亲系家庭保障型及家族保障型等具有民族特色的养老方式。这些传统保障模式都是在特殊的习惯、传统和经济条件下发生的，带有浓厚的亲情特色。同时，我国各少数民族传统保障模式是在长期的生产生活中形成的，各种保障模式都会打上各少数民族传统文化的烙印，成为少数民族传统文化的重要部分，同时其中的部分内容对少数民族传统文化的发展又具有积极的推动意义。这些保障模式主要靠民族伦理、家规族规、习惯法、宗教教义教规和乡规民约等进行约束。民族伦理、家规族规约束往往是由各家族、村寨当中有威望的长辈进行管理和裁决，长辈对晚辈也有进行言传身教的义务。在很多民族地区的村寨里，如有成员违反民族习惯法，将受到族人唾弃，甚至遭到严厉的处罚。鉴于少数民族养老模式的特殊性，在构建少数民族地区的养老体系时，就应该有不同于其他地区的战略重点。

民族地区老年居民的家庭养老意愿受以下因素的影响：一是年龄因素，不同年龄段的老年居民对于子女养老的意愿强度是有区别的。对于尚有部分劳动能力和生活自理能力的60～70岁年龄段的农村老年居民而言，希望子女养老的意愿相对较弱，70岁及以上的老年农村居民随着劳动能力和生活自理能力的丧失，这种意愿随之而增强。二是老年居民的文化身体素质因素及收入水平因素，文化身体素质较差、没有稳定收入来源者，家庭养老意愿较为强烈，而文化身体素质较高或收入水平较高者，家庭养老意愿相对较弱。三是当地农村养老保障事业的发展水平，少数民族农村地区的养老保障事业尚处于起步阶段，养老保障的社会化程度较低，存在的问题也较多，导致民族地区广大农村老年居民普遍对社会化养老能否保证自己的晚年生活缺乏信心。四是民族传统习俗因素，民族家庭成员的关系较为紧密，长期以来形成了深厚的敬老传统，有的民族老年人的家庭地位较高，导致其选择家庭养老形式的比例也相对较高。有鉴于此，少数民族社会养老的战略重点应主要包括以下几个方面。 一 少数民族基本养老服务的城乡一体化

社会保障城乡一体化是指社会保障制度的设计、运行和管理等应城乡统筹，一体规划，全面覆盖，使国民不分城乡，均平等享有与经济社会发展相适应的社会保障资源。社会保障城乡

一体化的目标是建立制度完善、项目齐全、覆盖全面、标准统一、管理高效、机制健全、可持续的城乡一体的社会保障机制，形成具有中国特色、符合转型中国社会实际的城乡一体化社会保障和社会救助体系，确保城乡居民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法获得物质帮助的权利，达到社会保障普惠和公平之目标。[16]

到目前为止，我国城镇社会保障制度已基本确立，基本涵盖了社会保障的所有项目，而农村社会保障仅包括五保供养、低保、特困户基本生活救助、优抚安置等，养老保险、医疗保险和社会救助在一些农村地区基本处于空白状态。这种城乡分割的二元社会保障体制剥夺了农民平等享有社会公共资源的权利，加重了农民的养老看病负担，也恶化了农民的生存环境，增加了农民的生存压力，降低了农民的生活质量，影响了农民甚至其子女的发展，是农村未成年人辍学、流动、流浪和犯罪的重要促成因素之一。城乡差距导致数以亿计的农村青壮年流入城市，造成农村劳动力趋于老化，也是城乡差距、贫富差距的内在制度根源。农村青壮年劳动力向城市的转移，进一步降低了农村的竞争力和再造能力，进而形成了城乡差距的恶性循环和城乡经济发展的失衡以及整体经济效益的低下。因此，应探索农村养老的发展新模式和城乡养老的衔接方式，统筹城乡养老服务的发展，进而促进各生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置，实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展，最终扭转城乡养老服务不平衡的现状。

党的十八大报告提出推进城乡一体化的发展战略，需要改革城乡分割的社会养老服务体系建设，让城乡老人平等享受经济社会发展成果。这就要求少数民族地区养老服务保障制度设计要以公平理念为核心，消除城乡之间、不同社会阶层或群体之间的“身份”差别。要做到这一点，国家要向少数民族地区实行政策倾斜，地方政府要重点加大养老服务建设的投资力度。我国实行城乡二元结构，养老服务体系也因此呈现出城乡分割的局面，制约了养老服务水平的提高。只有实现城乡一体化，才能提高民族地区养老服务水平，缩小城乡养老待遇的差距，提高社会保障效率，维护民族地区社会稳定，促进少数民族地区经济繁荣发展。在少数民族地区实现社会养老的城乡一体化，笔者认为，应该做到以下几点：第一，加快少数民族地区的城镇化建设。少数民族地区普遍城镇化水平不高，农民的数量较多，实现民族地区的养老一体化，首先应加快城镇化建设，吸引农村剩余劳动力，使其参加城市社会保障，从而减少农民数量，为社会养老的城乡一体化打好基础；第二，解决农民工在城镇的户口问题。若要一劳永逸地解决社会养老的城乡一体化问题，仅仅吸引农村剩余劳动力是不够的，还应进一步解决农民工的身份问题，使其成为城市居民，为其提供均等的养老、医疗等社会保障体系，从而实现社会养老的城乡一体化。

二 医疗保障、生活护理、心理健康等服务的整合与统一

目前，我国基本医疗保险体系包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗“三大支柱”，以实行大病统筹为主起步，分别从制度上覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口和农村居民。基本医疗保险以低水平、广覆盖、保基本、多层次、可持续、社会化服务为基本原则，主要通过建立国家、雇主、家庭和个人责任明确、合理分担的多渠道筹资机制，实行基本医疗保障基金和个人共同分担的医疗费用共付机制，实现社会互助共济，满足城乡居民的基本医疗保障需求。今后随着我国经济社会发展和城乡居民的基本覆盖，将实现制度框架基本统一，保障待遇差距逐步缩小，并向一般门诊疾病延伸。[17]尽管如此，我国的医疗保障制度仍然存在一定的问题，例如生活护理、心理健康调理始终没有进入医疗保险的制度，笔者认为，这方面应该进行必要的调整，将医疗保障、生活护理和心理健康等服务有机地整合，具体来说包括两个方面：第一，机构整合。现阶段，少数民族地区的医疗保障、生活护理和心理健康服务，分别由不同机构负责。这种职能的分散不但导致了资源的浪费，也不利于对老年人的照顾。因为，对于老年人来说，身体问题、生活问题和心理问题往往是同时出现的，甚至有时候就是同一个问题，如果将其割裂开，不但不利于相关问题的解决，也给老年人接受相关服务带来了不必要的麻烦。第二，项目整合。目前，生活护理和心理健康服务并没有纳入医疗保障体系，相关费用只能由个人负担或少数困难的家庭可以通过社会救助的方式获得相关服务，这就增加了老年人的生活负担，降低了生活的质量。所以，笔者认为，应该将三者进行整合，在医疗保障体系中，纳入生活护理和心理健康服务的内容，实现管理机构和服务内容的统一。

三 少数民族农村养老保障体系改革及缩小城乡福利差距

当前，我国少数民族农村社区在社会保障建设中，面临着民族统筹与城乡统筹并举的双重任务。一方面，少数民族社会优惠政策存在着难以及时取消的过渡困境和难以促进发展的发展困境，需要纳入社会保障体系进行民族统筹；另一方面，少数民族社会优惠政策不利于农村少数民族的城乡流动、权益保护及其对传统保障方式转变的应对，需要进一步进行城乡统筹。统筹应该以福利优越、稳定与发展并重、保护少数民族权益等为主要原则。统筹的福利项目应该比照城镇进行设置，既有无须个人贡献、用于稳定的项目，也有以个人努力为基础、用于促进发展的项目。统筹的组织和管理应立足民委，要进行统筹的理论准备与宣传。统筹的推进还需要分期分批，以人口较少的小民族为起点，拓展至人口较多的少数民族。[18] 目前，少数民族的生产方式比较落后，生产力低，没有很好的经济收入，少数民族的风俗习惯不同，导致了少数民族地区的社会养老体制不够完善，主要体现在以下两个方面。

第一，经济条件不能满足社会保障制度需要。目前很多少数民族地区地处比较偏僻，甚至是原始的地区，道路不通，外界联系较少，主要生产方式还是以人力为主，尤其在生产条件比较落后的地区，其经济状况很难支撑社会保障的基本条件。

第二，现有社会保障制度无法适应民族特性。少数民族一般都有自己的风俗习惯，日常生活中往往是按照风俗习惯行事，这就与现有社会养老制度出现了一定的偏差，例如，在医疗方面，一些民族相信自己的家传秘方，而不相信现代医疗技术，更不会去参加医疗保险，这就给医疗保险的推进带来了阻碍。 要解决以上问题，需要做到以下两点。 第一，打破户籍限制，改变二元养老体制。

长期以来，我国实行的都是养老体制的属地化，待遇与户籍挂钩，保障与城乡联系，要想解决少数民族养老问题，首先应该打破这种福利二元体制，而打破二元制的关键在于改变户籍制度，实现由城乡二元户籍制度向自由户籍制度的转变。 第二，实现社会养老服务的均等化和公平化。

目前，我国在养老金、医疗服务、社会福利等方面存在极大的不平等。不同地区之间、城乡之间养老待遇有很大差距。要想改变这种现状，应该将养老服务作为一种产品，将其均等化、公平化，使每个人都能平等地享受同样的社会养老服务，努力加大社会养老服务的财政投入，确定国家标准，使每一个居民都能享受到均等的社会养老服务。 -全文完-